我国基层协商民主的现状与未来发展

孙宝林

（北京社会主义学院， 北京 100029）

习近平总书记在党的十九大报告中再次重申，“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”[1]。基层协商民主存在于我国基层政权和基层社会的民主制度与民主生活之中，主要表现为基层政权的民主选举和民主管理，基层协商民主是我国最直接、最广泛、最生动的民主实践形式。对于扩大民主的覆盖面，促进广大人民群众提高民主素质依法管理自己的事务，推进中国特色社会主义民主政治的发展，具有特殊重要的现实意义。

一

我国基层协商民主实践取得了显著成就。2017年3月15日第十二届全国人大第五次会议审议通过的《中华人民共和国民法总则》，规定了村民委员会、居民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格，法律允许其从事为履行职能所需要的民事活动。截至2016年年底，全国25个省、市、自治区制定或者修订了村民委员会组织法实施办法，27个省、市、自治区制定或者修订了村民委员会选举办法。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的修订工作也在紧锣密鼓地进行。全国27个省、市、自治区实现了村民委员会和居民委员会换届选举统一动作，参选率达到90%以上，优化了村民委员会和居民委员会班子结构。述职、问责等机制逐步健全，全国每年约有170万名村干部述职述廉，对23万余名村干部进行经济审计，民主评议村干部210万人次。全国约85%的村建立村民会议或村民代表会议制度，89%的社区建立居民代表大会，64%的社区建立协商议事委员会，57%的村每年召开一次以上村民代表会议，有事要商量、有事好商量已经在城乡社区蔚然成风[2]。村民议事、居民议事、社区协商、业主协商、村民决策听证、居民决策听证等协商形式在全国城乡社区逐步推广，人民群众有序参与的形式不断得到丰富、渠道不断得到拓展。

但是，毋庸讳言，无论是比照国家的法定规范，还是比照社会的期盼，我国基层协商民主实践仍然存在一定差距。

（一）社会基层群众协商意识不强、协商能力薄弱

在调研过程中，我们发现我国社会基层群众普遍对基层协商民主缺乏足够的认识，无论是农村村民、还是城市居民，亦或是企业职工，对党的十八大提出的“健全社会主义协商民主制度”这一发展战略为我国基层社会发展带来的巨大发展机遇还缺乏应有的认识。更为严重的是，无论是农村村民还是城市居民，亦或是企业职工，普遍存在协商意识薄弱、协商能力不强的问题。此外，上述三类基层群众普遍缺少专业化的基层协商民主人才，他们不仅不熟悉基层协商民主的流程和规范，而且组织和参与基层监督的意识和水平也不高。人民群众的参与程度是基层协商民主是否具有公开性、平等性和广泛性，保证其享有民主权利、维护自身利益的重要指标。基层协商民主的现实与指标之间尚存在不小的距离。

（二）基层协商民主尚未实现制度化、程序化和规范化

基层协商民主尚未实现“三化”主要表现在以下几个方面：一是很多地方的基层组织是想什么时候协商就什么时候协商，不想协商就不协商，用通报代替协商的事情时有发生。也就是说，基层协商民主没有制度规范。二是基层协商民主的类型和内容都很单一。无论是农村村民还是城市居民，亦或是企业职工，开展内部民生事务议题协商的较多，开展社会公共发展议题协商的较少。三是我国的基层协商还缺乏规范的操作流程。富有成效的基层协商民主是通过规范的流程设计来实现的，而我国社会基层组织的协商民主通常采用的形式是座谈会，这种座谈会大多缺乏规范有效的操作流程，例如，有的座谈会领导坐在主席台上，掌控着座谈会的旋律和进度，参与协商的人不敢讲真话，更不敢提批评意见，只能歌功颂德；有的座谈会只是讨论一些无关痛痒的问题，对人民群众牵肠挂肚的事情却避而不谈；还有的座谈会对哪些人参会、哪些人发言、请哪些媒体进行宣传报道都是经过事先谋划的。由此导致多数协商民主座谈会流于形式、作表面文章，这种基层协商民主既很难真正解决问题，也很难产生实际的社会效果。

（三）基层群众参与协商民主的机制不健全

我国一些地方的政府和有关主管部门，对待基层协商民主这一新事物存在矛盾心理，认为协商民主会影响办事效率，甚至还会损害权威，所以整体上始终持管控思维，与基层群众协商共治的立场不坚定、态度不明确，思想纠结、行动迟缓。这些地方不仅参与基层协商民主的机制不健全，而且参与基层协商民主的渠道也不够畅通。人民群众只能期盼参与人大、政协等渠道进行协商。但是，各级人大、政协给予基层群众代表的比例都很低，上述情况导致基层群众参与社会公共事务治理的积极性和主动性均不高，短时间内很难适应社会发展的客观要求。

（四）基层协商的成果缺少转化渠道

我国的基层群众自治组织还处于体制之外，这些基层自治组织缺乏制度化渠道与政府等决策部门实现有效对接，导致基层协商民主的成果很难通过有效渠道提交到人大和政府等决策部门。即使基层群众有机会参与人大和政府有关部门组织的协商民主活动，如座谈会、听证会等，但大多数还属于征求意见的性质，相关决策部门能否采纳还带有很大的随意性。如何健全和完善基层自治组织与当地人大和政府决策机构的对接机制，使基层协商民主的成果能够及时而有效地得到转化，还有待于在实践中进一步加强探索和实现突破。

二

基层协商民主未来发展，不仅关系到提升我国基层社会的活力，维护好和保障好广大人民群众的利益，而且直接关系到我国的社会主义和谐社会建设。因此，深入探讨基层协商民主制度建设所面临的问题，采取相应的治理措施，无论是对于养成我国民众协商民主的习惯，还是对于我国的基层协商制度建设，都会起到巨大的推动作用。

（一）加强党的领导是基层协商民主实践发展的政治保障

党的十九大报告提出：“坚持党对一切工作的领导。”[3]基层协商民主工作也不例外。加强党组织对基层协商民主的领导，不仅是社会基层组织发展的关键，同时也是基层协商民主制度建设的根本保障。只有发挥基层党组织的核心领导作用，才能坚定不移地贯彻党的路线方针政策，把党的路线、方针和政策贯彻到基层协商民主议题的提炼过程之中，确保基层协商民主活动与党中央保持高度一致；只有发挥党组织的核心领导作用，才能按照民主集中制的原则确保基层协商民主依法开展，有序进行；只有发挥党组织的核心领导作用，才能规范基层协商民主的程序，使基层协商民主的成果及时得到转化，确保基层协商民主取得实效。经济利益是基层人民群众参与社会政治活动的原始动因，保障民生、改善民生是基层群众参与基层协商民主的根本动力。所以，基层党组织必须要以中央的民生政策为指引，以基层党组织为核心，以基层社会组织为依托，为基层协商民主实践提供有效的政策支持。可以选择比较成熟的基层组织，作为基层协商民主活动的试点，及时总结经验并上升为制度规范，以点带面，稳步推进基层协商民主健康发展。

（二）增强人民群众参与程度是基层协商民主建设的前提

中青年是基层自治组织的中坚力量，调动基层青年群众参与基层协商民主的积极性和主动性，是加强基层协商民主建设的重要生力军。中青年基层群众是思想解放、思维活跃、能力较强的社会中坚力量，能否调动起这些人的积极性和主动性，成为我国基层社会治理的决定性因素。由于我国现行体制内和体制外的两种就业形式，体制外的中青年大多数在一些私人企业打工，或者自谋生路，这些人不仅缺乏参与基层协商民主活动的机会，同时也缺少建言献策的平台。所以，积极引导体制外基层群众参与基层协商民主活动，为他们提供发挥聪明才智的机会和平台，是现今我国社会建设的一项重要举措。各级党委和政府要千方百计地为体制外基层群众参与基层协商民主活动提供政策支持和制度保障。对于基层群众，尤其是基层中青年群众，要通过新媒体和互联网技术与他们保持联系，并利用各种网络技术为他们表达诉求提供便利渠道。此外，要充分利用好节假日和双休日等重要时间节点，见缝插针地组织基层群众积极参加基层协商民主活动。总之，要千方百计地提高人民群众的参与程度，把基层自治组织建设好，将基层协商民主工作做得扎扎实实。

（三）从基层社会实际出发是基层协商民主建设的关键

时至今日，我国各地创造了一些基层协商民主实践形式，如民主恳谈会、村民议事会、民生听证会等，这些来源于不同地区、生成于不同社会环境的基层协商形式，都在积累了一定经验的同时遇到了一些问题。对已有的基层协商民主的实践形式，在吸取其成功经验、找出其问题原因的基础上，探索基层协商民主的新形式，是基层协商民主制度建设的可行路径之一。所以，各级党组织要在加大宣传力度、提高群众对基层协商民主认识的同时，加大专业研究机构对基层协商民主建设的理论研究和实践研究。此外，还要通过广播电视、新闻媒体和互联网等手段向全社会进行典型案例的宣传；在各种形式的社会培训中增加基层协商民主的相关内容，在条件允许的情况下，对基层自治组织的工作人员进行基层协商民主的专题培训。对基层协商民主实践形式的探索，可以通过网络技术手段更新来进行，把互联网思维和大数据意识融会到基层协商民主的实践探索中来，构筑基层协商民主互联网互动交流平台、议题提交平台、电子投票平台和结果跟踪平台，实现基层协商民主整个过程的网络化。多媒体技术的普及和“互联网+”思维的推广，可以使我国广大基层群众通过微信、QQ、微博等社会社交平台学习基层协商的基本程序，了解基层协商民主与自身权利和利益的关系，增强协商民主意识，养成协商民主的习惯。

（四）健全和完善法制体系为基层协商民主提供依据

健全和完善基层协商民主法制体系，使基层协商民主具有法律依据。依法治国是实现国家治理体系现代化的基本要求，依法履行协商、依法实现民主，是依法治国落实到基层的具体体现。鉴于我国法律法规尚不能完全适应和保障基层协商民主合理运行的问题，当务之急是必须健全和完善法律规章，明确基层政府与基层群众性自治组织的权责边界，对基层协商民主的全过程给予明确的法律规定，使基层协商民主的议题公开化，使基层协商民主的过程程序化，使基层协商民主的行为法治化。未来的基层协商民主不仅要做好每一个环节，而且要在环节与环节的连接上做好文章，即协商前要有准备、协商过程要有控制、协商后要有总结报告。基层组织在协商前要高度重视议题的拟定，确保协商的科学性；议题一定要提前交到参会者手中，保证参会者对议题有充分的了解和深入的思考，以便提升协商的质量。协商过程中要善于控制流程，合理安排协商时间，实现大会发言与小组讨论的有机结合，群众讨论与专家咨询的有机结合，以便产生有水平、高质量的协商民主成果。协商后要及时完成协商民主成果报告，重在提出有水平、高质量的意见和建议。从基层协商民主议题的设立到基层协商民主的程序，从过程的公平到结果的公开，必须要有刚性的制度保障。实现基层协商民主整个过程的制度化、程序化和法治化，这是进行基层社会治理的前提和基础。

（五）建立监督机制为基层协商民主有效性提供保障

基层协商民主要做到公开、公平和公正，必须通过监督机制和制度体系来实现。当务之急，其一，健全完善民主监督机制和制度体系。不仅要建立基层单位事务监督委员会制度，而且要有配套的监督机制和制度体系作保障。基层事务监督委员会必须做到依法、规范、有效运行，不仅要有名、有位，还要有责、有权、有利。其二，把民主监督的权力交给基层人民群众，在保护人民群众参加基层协商民主热情的同时，不断增强他们参与民主监督的积极性。在监督内容上，要加大单位公共事务公开的力度，使每一位基层群众都能够了解到自己所在辖区内的重要事务，凡是涉及人民群众的利益和人们关心的重要公共事项，都必须提升到基层监督的议事日程。在问责内容上，对干扰、操控基层协商民主议题、违反基层协商民主程序、破坏基层协商民主成果落地的违法行为，要严格依法追究。同时要高度重视人民群众的举报信息，深入调查、刨根问底，实情曝光、结果公开。在协商成果转化上，一方面，基层组织要通过人大代表、政协委员或其他常规渠道，把基层协商民主的成果报送有关决策部门；另一方面，对于涉及人民群众和公共议题的协商成果，基层组织要通过网络和媒体来扩大协商民主成果的社会影响。

（六）加强社会组织建设为基层协商民主提供载体

要想使协商民主在我国城市和农村基层得到广泛化、制度化的发展，就必须有健全的社会组织体系作载体。任何形式的民主都必须依靠特定的社会组织系统来运行，在某种意义上可以这样讲，社会组织建设的成熟程度，直接决定着基层协商民主的得失成败。也就是说，健全的社会组织是基层协商民主的组织保障。所以，地方各级党委必须要把基层社会组织建设提到工作日程上来。只有以健全的社会基层组织作载体，基层协商民主才能够在健康的轨道上运行和发展。基层组织要与地方人大常委会建立联系机制，争取在人大立法协商中能够听到基层组织的意见和诉求，支持基层组织依法对驻区单位开展民主监督；基层组织要与地方政协建立联系机制，地方政协要在条件成熟时设立基层群众界别，为社会基层组织参与政治协商建立制度化通道；基层组织要与政府有关部门建立联系机制，实现政府治理与基层群众自治有效衔接和良性互动，政府相关部门要建立基层协商民主议题的社会动议机制，通过购买服务的方式委托社会组织开展基层协商民主活动。此外，基层社会组织之间要开展好横向交流与合作，共同开展协商民主活动，实现基层民主协商和社会民主协商的有机结合，形成多方参与、共同治理的格局。基层社会组织考核的重点，应该是基层协商民主所取得的实效，也就是解决基层人民群众切身实际问题和依法保障他们正当权益的实际业绩。

参考文献

［1］习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2017：37．

［2］中共民政部党组．党的十八大以来中国特色基层民主建设的显著成就［J］．中国政协理论研究，2017（3）：4．

［3］习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2017：21．