广州市社区养老服务：困境与治理——基于社会资本理论视角的分析

姚迈新

（中共广东省广州市委党校，广东 广州 510070）

中国目前已步入老龄化社会，预计到2025年中国60岁及以上的人口将达到3亿，总体情况如此，各地情况概莫能外。以广州为例，近年来广州市人口老龄化总量大，发展速度快，截至2017年底，广州市户籍老年人口达到161.8万人，占户籍总人口比例超过18%，按照5%的增长速度，预计2020年会超过180万，占比较为庞大，而部分区域例如荔湾区、越秀区、海珠区等，老龄化程度已经超过20%，加快发展并优化社区养老服务迫在眉睫。社区养老具有服务资源多元化、服务体系开放化、服务功能多样化等特征，鉴于中国“未富先老”的国情社情，为了实现老有所依、老有所养的养老服务目标，有必要从经验上升至理论，对中国先行发展社区养老服务的地方治理实践进行观察与研究，并提出完善之策。本文在对广州社区养老服务实践进行深入调查的基础上，致力于关注和研究以下问题：广州市社区养老服务开展的基本情况及面临的困境；如何从理论层面解释广州社区养老所面临的困境，也即困境形成的深层机理何在；怎样优化社区养老服务的质量与水平。

一、“政策、平台、实践”——三驾马车推动广州社区养老服务发展

一直以来，广州市认真贯彻落实中央、省有关部署，积极应对人口老龄化，全覆盖、多层次、多支撑、多主体的社区养老服务格局初步形成。从2015年底，广州市开始推动养老服务业综合改革，成立了养老服务业综合改革试点工作领导小组，下设养老服务业综合改革试点办公室，地点设在市民政局，其中社区养老服务也主要由市民政局牵头相关工作。

（一）逐步健全社区养老服务政策体系

广州市通过逐步健全政策体系，制定出台了多份社区居家养老相关配套政策文件，印发了《广州市养老服务机构管理条例》《关于深化社区居家养老服务改革的意见》《广州市开展老年人助餐配餐服务指引》《社区居家养老服务规范》等多份政策文件。在政策文件的指引下，广州市纵向贯通市、区、（镇）街、（村）居，横向整合各部门资源，涵括上门服务、日间托老、综合服务等功能多样的社区居家养老服务网络已经搭建完毕。

（二）搭建社区养老服务平台

从社区养老服务具体工作来看，目前广州市建有区级居家养老综合服务平台11个，街镇级居家养老综合服务平台170个，社区星光老年之家1460个，农村老年人活动站点1144个，日间托老机构170个，长者饭堂958个，社区养老服务设施覆盖率100%。

（三）创新社区养老服务实践

2017年，广州市在中央财政支持居家和社区养老服务改革试点绩效考核中获优秀等次。全覆盖社会化“大配餐”服务体系项目在第十二届中国全面小康论坛获“2017年度中国十大民生决策奖”。“公办养老机构入住评估轮候制度、养老服务社会组织公益创投”两个经验做法被广东省委深改组列为可复制推广改革事项向全省推广。

二、广州社区养老服务“初级发展阶段”所面临的困境

当前广州社区养老服务工作已经渐次推开，并初具雏形，在应对老龄社会挑战方面发挥了积极的作用，但正因为处于“初级发展阶段”，广州市社区养老服务工作还面临着许多问题亟待解决。

（一）服务内容较为单一

目前，广州全市层面已出台社区养老服务工作的指导性意见，主推“3+X”服务，其中“3”是指助餐配餐、医养结合和家政服务，“X”是指各街道、社区根据本区域特点提供的特色服务内容。从调研情况来看，“X”部分所涉及的服务项目并不多，服务内容同质化特征突出，特色服务内容有待丰富。实际上，老年人的养老服务需求不只是生活照料、配餐、家政服务、医养结合，还涉及到精神慰藉、辅助器具的租赁、家庭无障碍改造等服务内容。老年人对社区养老服务的个性化需求正逐渐凸显，然而当前特色服务的供给相对薄弱，不能很好地满足老年人日益增长的多样化的养老服务需求，社区养老服务的供给内容有待进一步丰富和提升，例如：对独居长者的健康监测技术、日常生活辅助技术跟进不足，对文化层次较高的长者精神方面的养老服务供给不足等等，还不能很好地满足不同类型的长者需求。

（二）服务场地严重不足

社区养老服务需要一定面积的场地作为基础，目前虽然已经建立了区、街镇、村（居）三级的居家养老服务平台或活动站点，但是仍存在场地不足的问题。从老城区来看，因本身空间有限，街道、社区很难腾挪出足够的面积并符合消防要求的场地用于社区养老服务；从新建小区来看，虽然已出台《广州市社区公共服务设施设置标准》《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》等规定，明确了包括养老设施在内的公共服务设施的面积，新建城区和居住区养老服务设施的配套建设标准，并要求与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。但在实际操作过程中，新建小区的公建配套难以真正落实，存在场地可能挪作他用、公建配套未能同步建设、部分日间照料中心无法实现无偿移交，导致有场地但无后期运营等问题。

（三）“信息孤岛”困境亟待突破

社区养老服务是一项系统工程，具体工作不仅涉及民政、公安、人社、医疗、卫计、住建、规划等诸多政府部门，也涉及市场各个环节，要做好社区养老服务工作，信息共享是关键。据了解，当前广州市在社区养老服务实际工作之中，各部门之间依然存在着信息不畅的问题，“数据断层”和“信息孤岛”等现象较为突出，老年人的医疗、社保等相关数据还未能实现部门间的实时共享，数据处于分散和碎片化的状况。

（四）政府扶持政策有待完善

广州市自2013年以来，陆续出台并落实各项政策，以促进社区养老服务健康快速发展，可以说，从市一级层面来看，政策文件较为完备。但市一级的社区养老服务政策文件下发到区、街道一级的时候，由于细化程度不够，可操作性有待提升，导致基层在做工作时面临政策引导与扶持“模糊化”的困境，制约了社区养老服务健康有序发展。

（五）社会力量参与不足

目前，社会力量已经参与到广州市社区养老服务实践工作中，数据显示，广州市83.4%的新增、独立建设的养老服务设施、85%的居家养老服务综合体、86%的长者饭堂由专业社会力量运营，民办养老床位占全市总床位的三分之二以上。但目前，社会资金进入少，资金来源单一，参与程度不足，还不能适应广州市人口老龄化带来的巨大市场需求，不利于社区养老服务工作在广州地区的可持续发展。

（六）街道基层行政服务监管力量亟待充实

当前，广州市社区养老服务一般由街镇直接管理运行，社区养老服务的运行，基本以行政推动为主，例如完善养老服务标准体系，统一服务设施、服务内容标准，建立照顾需求统一评估机制，为老年人提供标准化、精细化服务等工作等，都离不开街道基层行政服务监管力量的指导与介入。但是当前基层人力的不足已经严重影响到了对社区养老服务的日常监督、检查和评估等管理工作的开展，基层行政组织陷入到了“小马拉大车”的行政管理服务困境中。

三、广州社区养老服务“初级发展阶段”困境：社会资本理论视角分析

社会资本理论于20世纪80年代由法国社会学家皮埃尔·布迪厄和美国社会学家科尔曼相继提出，后来的学者又对其进行了丰富和深化。布迪厄认为，社会资本不同于经济资本、文化资本和人力资本，社会资本与一个群体中的成员所拥有的关系网络有关，这一关系网络可以为群体成员提供支持，促进基于信任的合作行为。科尔曼则指出，社会资本有利于社会结构内部的个人行动，有助于行动者特定目标的实现。总的来说，所谓社会资本，就是社会群体当中的行动者凭借其拥有的社会关系网络能够获得的各种资源，包括信息、权力、资金、决策、情感支持和合作等，而这些资源类似于可以随时动用的“积蓄”，可以很好地帮助个体和团队提高协作力和效率。用社会资本理论视角来观察广州社区养老服务问题，颇具理论分析力和解释力，可以在很大程度上解释处于“初级发展阶段”的广州社区养老服务面临的问题与挑战。

在广州市社区养老服务体系中，无论从生活在社区中的老年人所占据的关系网络来看，还是从生长于社会生活共同体当中的社区组织来看，抑或从宏观层面社会资本的变迁来观察，社会资本的培育和发展还有着很大的空间。也正是因为如此，培育社会资本进而优化社区居家养老服务水平，有助于破解广州市老龄人口快速增长、养老服务供不应求的困局。从笔者对广州很多个社区的调查走访来看，随着社会的变迁，家庭代际关系出现断裂和不连续的特征，家庭日渐趋于小型化和核心化，很多老年人基于血缘和地缘关系而组成的社会关系网络在一定程度上受到了削弱，这种带有信任和依赖色彩的非正规网络本来是非常重要的情感社会资本，对于社区养老服务而言是一种莫大的支持。但情感社会资本的流失意味着老年人要更多地依赖自我或其他力量，来满足自身的养老服务需求。那么，老年人是否可以更多地依赖社区中的邻里交往和社会网络，通过结交更多的社区群体帮助自己实现社区养老服务的目标呢？调查显示，当前由于住房条件的改善、人口加速流动、生活节奏加快以及交通通讯技术的发展，邻里互动在减少，邻里关系不是密切了而是更趋于理性化，依靠邻里关系来补足社区养老服务的“短板”，可操作性并不是特别强。

从社区组织这一新型社会资本形式来进行观察，一般来说，借助制度化的渠道建立社区组织，是一种以稳定的方式把社区群体活动协调在一起的有效手段，人们会为了实现社区组织的共同目标而协作共治，实际上也就是增进了社区中的社会资本存量。在广州许多社区里，成立了很多形式多样的非营利养老机构，诸如社区老年社团组织、老年文化体育中心、社区居家养老服务中心等。但是，这些组织总体还是体现出“散、小、软”的特征，不利于整合和链接社区老年群体，也不利于提升社区居民群众的关联度。此外，由于大部分社区组织偏向于“文化精神”类别，偏离于“养老服务”和“权益维护”类别，对于解决广州市养老资源供给不足的问题并没有起到根本性的作用，因此对社区社会组织的社会资本培育仍有待加强。

社会资本可以是内生的，也可以是外在制度赋予的。在推进社区养老服务的过程中，广州市政府出台了一系列公共政策和优惠文件，尤其关注和兼顾社会阶层中较为弱势的老年群体的利益，这些制度的出台与执行，使得老年人在社区养老服务中获得了一定量的宏观社会资本。但是从调研来看，当前政府公权力部门以外注入的社会资本量还明显不足，具体表现在：为社区养老服务提供支撑的养老服务设施建设明显供不应求，社区养老服务机构人员专业化水平有待提高，老年人的社区养老服务选择受到局限与制约，政府与社区养老服务相关的政策文件“落地难”等等。如果将视野放得更广阔一些，不难了解到，在广州许多社区以外的社会力量与社区的联结偏弱化，社区养老服务从外界获取的社会资本量不足，包括融资、志愿者参与等方面，都面临着“愿景美好、实践很难”的现实困境。

基于社会资本理论对广州社区养老服务的困境进行的分析，可以认为，要适应广州老龄化社会来临的现实，为社区老年人群体激活社会资本存量，营造社会资本增量，应当从多个层面入手，创新养老服务方式，促进社区社会网络的构建。

四、培育社会资本，为广州社区养老服务注入活力

要突破广州社区养老服务“初级发展阶段”困境，有必要从微观、中观和宏观三个层面，注重社会资本的培育，使老年人群体“个体有联系、邻里有关照、社区有组织、政府有制度”，进而为广州社区养老服务注入活力，优化社区养老服务的水平。

（一）丰富养老服务内容，提升服务效果

一是要着力于多元化项目的培育，把广州社区养老服务“3+X”中的“3”做优，把“X”特色服务项目做活，打造示范性X服务项目库，根据不同区域的特点和需求将X项目进行入库分类管理，把好的成熟项目有针对性地推广推介，对新的有发展潜力的项目扶持鼓励，强化优质特色项目培育动态管理。二是要立足于服务项目和内容的精准化打造，根据服务对象的需求及经济状况将服务项目分为免费、公益、市场三大类，制定精准的服务内容和经费保障标准。三是要着眼于规范化服务标准的建立，完善老年人照顾需求评估机制，根据照顾需求等级评估结果，为老年人制订个性化服务方案，提供精准养老服务。四是要不断完善养老服务机制，如建立健全医疗卫生机构与养老机构、居家养老服务机构合作机制，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务。

（二）加强信息互联互通，实现资源共享

一是要做好社区智慧养老服务的信息化规划，从顶层设计上做好统筹，明确全市社区智慧养老的目标、系统建设内容、任务和责任分工及路径。二是要加快社区智慧养老服务标准化建设，立足当下，规范养老信息的标准和接口，推动各部门有关养老信息和数据的电子化，建设市为老服务综合信息平台，实现各部门涉老保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共享。三是要支持社会力量研发“互联网+养老”、智慧养老产品，提高管理和服务信息化水平。政府、养老服务机构、互联网平台三方资源对接和协同服务，定点与上门结合、线上与线下结合、公益与市场结合，构建“零距离”社区居家养老服务圈。

（三）完善落实扶持政策，创设宽松环境

一是在融资方面给予参与社区养老服务的企业扶持政策，鼓励更多的社会资源更快、更多和更广地参与。包括推动将政府投资建设、购置、公建配套的养老设施交由专业化的社区养老服务企业运营；对于已建成的住宅小区，可考虑按照社区养老服务项目投资规模的一定比例给予运营企业一次性奖励等等。二是在税收方面出台针对社区养老服务机构的减免政策，增强服务机构的生存和赢利能力，促进社会资源进入社区养老服务领域。三是引入保险机构出资建设社区养老服务设施，充分发挥保险机构的专业优势，一方面延伸保险机构的服务链条，另一方面充实社区养老服务所需资金。四是要编制《广州市养老服务机构设施布局规划修编（2018-2025）》，优化养老机构设施布局。

（四）充实基层监管力量，保障服务质量

当前广州社区养老服务的项目相当一部分是选择服务外包的形式，为了保障社区养老服务的质量，政府相关管理部门要积极调研，广泛征求意见，主导制定和完善老年人照顾需求评估机制，根据照顾需求等级评估结果为老年人制订个性化服务方案，提供精准养老服务；要建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度，引入第三方评估。为了更好地开展上述工作，有必要进一步充实街道、社区等基层行政管理人员的力量，加强对社区养老服务评估和监管的力度，保证基层街道社区“有权、有物、有人”，进而摆脱“小马拉大车”的尴尬境遇。

（五）促进民间观念转变，推动长效发展

要在全社会倡导并形成独立养老、子女支持、社区互助的养老观念。一是在长者个人层面，要进一步做好思想引导工作，帮助他们克服对新型养老模式的抵触情绪和思维定式，重新认识养老行业，摆脱对政府养老的过度依赖和“等靠要”的固有观念。二是在家庭层面，要营造良好的社会氛围，引导子女主动承担养老责任，倡导子女多回家，多关爱老年人。三是在社会层面，要在全社会营造敬老爱老氛围，激发社会力量在资金、服务、人才等层面的多维度参与，构建起养老服务的立体生态链。