集体土地与国家矿产混合所有制的构建*

康纪田

(湖南娄底行政学院，湖南 娄底 417000)

在国有矿山开发行业，矿业用地的主要对象是农村集体土地。矿山企业获取集体土地的现行方式是强制征收后的国有化供给。土地物权由国家征收来取代市场配置，因违宪而导致集体土地产权残缺。矿业用地的需求应进行供给侧结构性改革，改变国有化供给土地的现状，集体建设用地直接进入矿业开发，让集体土地入股国有矿山而创建多元产权的混合所有制企业。因此，必须探索国有矿产与集体土地直接融合的新型股份制经济，并研究这一制度变迁的路径依赖及其法律设置。

一、国有矿山企业改革需要集体土地产权的融合

从国有化趋势的行业性特点来看，矿山企业发展混合所有制经济的改革压力更大。国有矿山企业改革的客观要求就是：资本市场、土地市场同时向集体所有制产权开放，制度安排国有矿山企业与集体土地权人在市场上直接相遇；通过不同所有制各方资本的融合，引发一场诱致性的制度创新。

(一)在产权结构方面：资源垄断性的国有矿山企业需要集体资本融入

矿山企业所需的土地资源与矿产资源等生产要素均属于国家所有，由此形成的矿山企业不但资本结构单一而且具有市场垄断性。历史形成的垄断性国有化矿山企业改革，切实需要向非国有资本开放。改革让不同要素的不同所有权混合，多元主体共同开发矿产资源。

1.矿业开发趋向单一的国有化产权结构

宪法规定矿藏资源归国家所有，《矿产资源法》第4条也规定：“国营矿山企业是开采矿产资源的主体”。相关法律规定决定了矿产资源的取得及其开发机制，因而，基本上由国有矿山企业垄断性控制了矿产资源的开发市场。而且，自2005年以后在全国长期采取强制性矿产资源整合措施，以企业产能规模为标准的矿产资源整合运动造就了众多国有矿业集团，从而使集体性质的矿山与多数民营的矿山成了历史。这种政府行为的整合，进一步强化了矿产资源所有权和投资开发权的国有垄断地位，曾被学术界称为“国进民退”运动*例如煤炭行业，以建立年产千万吨以上直至亿吨级的大型煤业集团为目标，国家相关部门下达关闭中小煤矿的指令性指标。从数字指标、实行方式以及整合效果等方面来看，被学术界认为是一场国进民退的大运动。整合运动直至2010年底，我国煤炭产品基本上聚向了国有煤业集团。参见王卫文.对煤矿整合过程中存在问题的几点思考[J].国土资源导刊,2008,(1)：16-19.。

矿业开发的矿产资源产权国有化，开发矿产所使用的土地也是由国家垄断性供给。绝大多数的矿产资源赋存在农村集体土地之下，矿业开发需要利用大量的集体土地*多数矿产赋存于集体所有的土地之下，只有少数矿产在国有土地之下。国有土地之下也就是城填建设压覆着，一般不能开发。因此，多数采矿用地为集体所有的土地。集体所有的土地在出让之前要进行土地国有化征收，以此改变集体土地所有权的性质。参见王智辉.我国矿山用地存在的问题及对策[J].资源导刊,2013,(8)：12-13.。但《土地管理法》明确规定，即使处在集体土地上的建设也必须统一使用国有土地，禁止集体性质的土地用于工矿建设。那么，矿山企业所需求的农村集体土地，必须通过先行征收为国家所有后，再由矿山企业向国家申请使用已经国有化的土地。原本是集体所有产权，由于排斥非国有资本而实行人为的国有化过程。

2. 单一的国有化产权结构需要非国有资本的直接进入

国有矿山企业属于充分竞争行业，单一的国有化产权结构缺乏提升经济绩效的动力。事实上，近年来的国有矿业集团在利润、环境、安全等方面的绩效普遍较差，主要是缺乏产权结构改革。国有矿山企业改革需要推进混合所有制经济的发展，通过改变企业资本结构来提高矿业开发的效率*存在的一个普遍事实：所有权结构单一的国有矿山企业，具体支配国有资本的所有者很难到位，在资本结构上总是缺乏制衡与监督的力量，严重影响了国有矿山企业的治理效率和经济绩效。现代矿山企业产权制度的关键，是建立一种投资主体多元化的产权制衡机制。通过企业资本与股权多元化机制，矫正国有资本所有者虚位和一股独大的僵化问题。。改革主要方向是让矿山企业直接使用集体性质的土地，从资源要素的配置方面改变企业资本结构。集体土地产权进入国有矿业开发，便构成一种新型的产业混合所有制企业形式*混合所有制经济的形成方式和过程具有多样性，国有矿山主要是从资源要素的配置方面形成国有资本与非国有资本混合的产权机制。不同基本要素资本产权混合，与不同所有者的之间纯资本混合有根本区别。这种区别的混合，就是本文研究的重点问题。。 “关于全民所有制经济与集体所有制经济的混合是否属于混合所有制，我们认为，从所有制的性质上看，二者的混合可以看作一种混合经济，毕竟它们属于不同性质的公有制经济。”*刘凤义,崔学东,张彤玉.发展混合所有制经济需要厘清的几种基本关系[J].天津社会科学,2016,(1)：85-90.党的十八届三中全会决定明确提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。国有矿产与集体土地的不同产权组成混合所有制企业，是国有资本、集体资本和农户资本等不同性质的多类资本的混合形式。

根椐国有企业改革的政策和企业运行的实际，垄断性国有矿山企业属于可以向非国有资本市场开放的重点领域。按照《关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业的分类，国有矿山企业属于商业类的完全竞争型国有企业。处于竞争性领域的国有矿山企业，属于实际控制者与潜在进入者平等攻守的资源性行业，可以与非国有化资本相互结合起来，通过改变企业产权结构来实施多元化的混合所有制经济结构。国有矿山企业“发展混合所有制经济符合我国的市场经济现状，是建立健全现代企业制度的必经之路，有利于我国国有企业改革的深化、资源配置效率的提高和企业竞争力的增强”*汤吉军,安然.发展混合所有制经济的风险防范与治理[J].江汉论坛,2016,(5)：18-22.。矿山企业是混合所有制的载体及其实现形式，产权是混合所有制与企业连接的纽带。混合所有制能够实现不同投资主体在观念、能力与资源优势上的互补与互信，“混合所有制是一种富有效率和活力的资本组织形式”*林加奇.混合所有制发展实践的政策思考[J].江西社会科学,2016,(5)：52-57.。

(二)在要素获取方面：集体土地直接进入企业是矿业用地的出路

与其他建设行业的一个区别在于矿业开发需要区位固定的、大面积的、集体性质的土地。多数矿产资源不是赋存于城市而是在偏远山区，国有矿山使用农村集体土地必须先征收后申请使用。土地要素国有化的现行制度设置，已成为矿山企业利用土地的制度困境。一是缺乏启动征收集体土地程序的法定条件。法律规定，为了“公共利益”目的才能征收集体的不动产。国有矿山开发不属公益类而属商业类，不具备强制性征收集体土地的公益条件*《宪法》《土地管理法》以及《物权法》等均明确规定，为了“公共利益”的目的才能依法定程序和权限征收集体所有的土地。法治的发展逐步意识到国家应当维护宪法和法律的权威，不得“借用”公共利益目的强制征收农村集体的不动产。。二是难以承受征收土地的成本投入。征收集体土地，矿山企业需要一次性投入较大的土地征收成本。这些成本，既包括征收土地的所有补偿费用，还包括一定的社会成本*矿业用地是长期而普遍的，如果因矿业用地而强制征收，那么对农民权益的剥夺也是长期而普遍的。在利益失衡的条件下，即使国家有法定理由强制征收农民的不动产，也会因为剥夺农民权利和利益而不能被农民所接受。农民财产权的不自愿处分，长期迁怒于日后的矿业开发，如堵路、闹事和强要等事的发生，成为一种难解的矿农矛盾。，其中的谈判成本主要由企业承担。三是土地退出时的负担。矿业用地具有时限性，使用几年或十几年后必然退出开发。处于集体土地包围中的块段国有土地，在退出开发后的处置过程中成为矿山企业烫手的山芋*以矿产开发为主的矿山，对于退出开发的国有土地必须退出土地的原有功能。但是缺乏退出机制，既缺乏返还为集体土地的途径，又不便于企业自已耕种，而农民又没有理由去耕种。这个制度困境，就是我国大量废弃矿区土地被闲置和浪费的原因。。制度设置的这些困境，成为矿业用地绕不开又行不通的瓶颈，迫使企业普遍性违法利用土地。学者总结认为，实际中“有合法采矿权、无合法土地使用权证的现象十分普遍，造成了国土资源监管执法处于两难困境”*郑娟尔,袁国华,章岳峰.矿业用地制度：问题与对策[J].国土资源科技管理,2015,(6)：76-83.。

国有矿山企业面临矿业用地的困境，一直在寻找出路。集体建设用地不经国有化征收而直接与国有矿山企业结合，在构建混合所有制经济的过程中为获取矿业用地找到了便捷的出路。不仅如此，还为农民集体产权进入市场找到了理想的入口。如果集体土地必须通过征收为国有后才能入市，那么农民因土地物权的剥夺而失去了土地的财产性收入和生活保障，也堵住集体土地直接与矿山企业结合的“入口”，这种产权制度对农民来说是很不公平的*这有违《物权法》的基本目的：矿业用地统一使用国有土地的强制性征收制度，致使农民的土地产权因转用途而被国家剥夺；在农业用地转为矿业用地过程中的转用途收益未能让农村土地权人获得，而主要成为了地方政府的财政收入。农民的所有权以及收益权均因征收而被剥夺，有失公平。。而且，集体所有土地的产权残缺，农村现存建设用地的市场价值体现困难，农民依靠土地资源变资产、由资产再变资本的财产性增收渠道堵塞，阻碍了村级集体经济的发展和收入的减少。如果集体土地不再通过征收而直接进入市场流转，集体经营性建设用地与国有土地的物权地位平等而同价同权同市，这就赋予了集体土地的应有产权。打开集体土地与国有土地同等进入市场的口子，让集体土地产权直接入股矿山企业，则相应地保障了农民的权利和收益。

二、集体土地与国有矿产实行产权融合的基本前提

农村集体土地在不改变其所有权性质的基础上直接进入国有矿山企业，让集体土地与国有矿产这两种不同所有权在同一企业融合，这不仅是因为国有企业混合所有制改革目标的特殊性，更在于实现混合所有制改革目标的方式创新。创新的关键是集体土地能直接进入矿业开发的行业性产权改革，需要建立和完善不同资源所有权融合的制度，疏通集体土地入股国有矿业的入口，保障集体土地入股路径的合理与合法化。因为稀缺的农村集体土地资源属于特殊物品*集体土地特别是耕地，进入市场时必须经过有关政府批准，这是世界通行做法。我国要保护耕地红线，则管制更严。所以，集体土地入股矿山的混合所有制改革与其他行业改革有根本区别，虽然鼓励积极发展但又要受到更多限制。，入市前需要进一步界定权利和严格限制，那么集体土地直接进入企业不是擅自进入企业，必须具备直接进入企业的基本前提：产权清晰并符合公众利益。

(一)集体土地入股企业的管制前提：符合规划与用途

党的十八届三中全会的决定指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。即集体土地进入矿山企业的必要前提是符合规划和用途管制。严格的政府管制在于禁止集体土地擅自入股矿山企业，“在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只有在土地用途管制及合理规划的情况下，才能允许市场起作用”*谢培秀.混合所有制导向的我国农村土地制度改革[J].中州学刊,2015,(5)：42-47.。集体土地融入矿山企业，必须从土地的不同“对象”上明确 “市场作用”与“政府管制”之间的分工。集体土地区分为“土地归属物权”与“土地发展权”，按照《物权法》的规定，土地归属物权是指所有权与用益物权；从土地功能的发挥方向，土地发展权是指改变土地用途而获取新收益的权利。市场与政府职权边界清晰，市场起决定作用的对象是指土地归属于谁支配的“土地归属物权”；政府管制的对象是指改变农村土地原有用途的“土地发展权”*所谓土地发展权，指改变土地资源原有利用方式的权利，行使改变用途的权利可大幅度提高权利人收益。在土地发展权与土地物权之间还存在认识上的问题：政府与市场的分工。一方面，政府严格用途管制。在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，必须经过政府的严格管制。另一方面，市场决定资源配置。土地是最基本的经济资源之一，土地资源的配置要让市场起决定性作用，政府不能取代市场的决定性作用，土地的规划和用途管制也要尊重市场规律。党的十八届三中全会的决定指出：“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这种职能分工关系的明晰，关键在于区分政府管制与市场配置的不同对象。政府管制的对象是土地发展权，市场配置的对象是土地物权。参见康纪田.矿业用地用途管制中政府与市场分工[J].重庆工商大学学报，2016,(3)：56-64.。政府的职能明确：支持集体土地不改变所有权而自由入股，但禁止集体土地擅自改变用途入股。

农村集体土地直接进入矿业建设的用途转变，通常是由建设用地总体规划与年度计划指标政策来实施用途管制，符合规划与计划的集体土地才准许进入矿业资本。根据国家规划和计划指标确定集体土地发展权，问题在于土地规划一般只能针对具有区位优势的城镇及其近郊的土地，而很难对偏远山区的农村土地做出详尽规划和年度计划，这就导致多数农村集体土地未能遇上农地转用途的发展机会。然而，多数矿产资源不是赋存于城市及其近郊，进入矿业开发所需的集体土地却偏偏处在偏远山区。在矿产资源赋存地的矿业用地行业性所需的规划与计划存在空白，这是经常而且普遍的现象*矿业开发必须利用的集体土地因缺乏规划与计划而被迫普遍性违法。经调查认为，在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致多数矿山企业不办理任何用地手续，大量矿业用地非法使用。参见李超峰.论我国矿业用地存在的问题及对策：以辽宁省为例[J].中国矿业,2012,(9)；白晓东.矿业用地方式可以多样[J].中国土地,2010,(7)：47-48.。处于偏远山区的矿业开发，必然要使用集体所有的土地，而且由于矿藏的不动产性决定了所用集体土地区位的固定性，使矿山企业没有异地选择的任何余地*一般性建设用地既处在城市又可以不依赖于特定位置，用地选址具有较大的灵活性。矿业用地的区域位置，由矿产资源的赋存状况和开采方式决定，具有固定性、不可替代性和不可调整性的特点。矿业用地位置的特定性，从诸多方面影响和制约矿山企业获取农村集体土地的行为方式。这就是说，矿业领域的农地入市以及混合所有制改革等均不能套用普通行业的步子。。所用土地需求的必然性与土地区位的固定性相叠加，又不能依靠规划与计划新增建设用地指标时，唯一出路是以“增减挂钩”制度来盘活存量的农村建设用地。

事实上，建设用地的计划指标严重短缺，但农村又有大量分散的建设用地闲置*改革开放前的社队企业，改革开放后的大量乡镇企业，都是在集体建设用地市场基础上形成的，在集体土地上兴办和发展起来的。随着现代企业制度的建立，作为我国特殊发展阶段产物的乡镇企业已经或正在退出历史舞台。这些乡镇企业使用的土地属于建设用地，而且面积相当大。。可将农村存量建设用地复垦并整理成耕地面积，与矿业用地选址所需占用的耕地面积进行置换。已符合规划但又不占用计划指标的“土地置换”被进一步发展为“增减挂钩”制度，而成都模式的“地票交易”制度又是“增减挂钩”制度中适用异地置换的重要形式。成都模式的“地票交易”制度，适宜于缺乏规划与计划的矿区农地转换：可将矿区以外的存量建设用地复垦为耕地，复垦面积经政府职能部门验收、认可后转换成集体性建设用地的指标，票据化形式的指标持有者通过市场交易流向指标需求者；矿业用地者在市场竞得含建设用地指标的地票后，到矿区所在地完成地票指标的落地审批程序。以建设用地指标为标的的“指标流转”实践，被称为“地票交易”*农村集体建设用地复垦为耕地后形成的建设用地指标，已成为数量有限的农地转用许可交易的客体，使得将许可获得的财产利益脱离于土地及其使用权本身，成为独立的权利形式。在此基础上进行权利的市场交易，土地建设性使用退出的补偿金不是由规制者控制，而是由被规划所规制的其他主体通过购买权利的方式来承担，“地票”回归了农转用许可这一权利本身，不再包含其他的权利和义务。地票可以借助市场，有效实现耕地占补平衡。。这种交易的客体为土地开发指标而非土地资源物权，是一种类似于“环境使用权交易”的土地用途许可的交易。这种“建设用地指标交易实质将农村建设用地面积平面转移”*李泠烨.集体建设用地指标流转的机制改革研究[J].浙江学刊,2015,(5)：142-148.。既能给远郊农村转移级差地租，更能促进建设用地布局的合理调整。“地票交易运用市场来内化土地开发的外部效应，极具新意。”*曹笑辉.集体建设用地入市模式及其立法选择[J].理论探索,2016,(2)：116-122.“指标流转”的基础条件，源于土地利用总体规划与年度计划中关于农村建设用地的用途管制*用地“指标”的基础在于土地使用的行政规制，“指标流转”则是规制手段的创新，“地票交易”形成于耕地保护和矿业用地需求之间的紧张关系，通过物质利益激励的方式促成在建设用地总量不增长的情况下实现土地利用的合理布局，巨大的资金补偿是这种“指标流转”的动力。。通过这种行政许可的交易与转换，将落地指标赋予矿区选定的拟用农地，该农地因指标的赋予而改变了农地用途，同时转换成为经营性建设用地。依法转换农地用途并得到政府认可，才符合农地直接进入市场的政府管制前提。

(二)集体土地入股企业的产权前提：明确归属物权

科斯定理认为，在交易成本为正的情况下，产权的初始界定直接影响资源配置的效率。科斯定理强调产权的界定，权利一旦界定就会被很好地保护和运用。“科斯定理对于混合所有制经济发展的启示便是重视产权的重要性”*陈俊龙.交易成本、科斯定理与混合所有制经济发展[J].学术交流,2014,(4)：93-97.。无论选择出让、入股还是出租中的哪种形式进入混合制矿山企业，其进入前提条件是明确的土地归属物权，包括归属物权属性与归属主体。

1. 明确集体土地的用益物权属性

农村集体土地直接入市，从法律意义上说就是土地用益物权的可自由流转。按照“物权法定”的原则，农村集体土地资源必须具有合适的物权身份才能进入市场。而在我国现行法律框架内，用于建设的国有土地由《物权法》《土地管理法》明确为“建设用地使用权”，法律认可了国有土地入市流转的物权归属类型。但是，“建设用地使用权”仅限于国有土地，却缺乏“集体建设用地使用权”的物权规定，因而不存在“集体建设用地使用权”物权制度*《物权法》未将集体建设用地纳入“建设用地使用权”这一用益物权的范畴。在《物权法》第135条规定，作为用益物权的“建设用地使用权”仅指权利人“依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，其对象被限定为“国家所有的土地”而将集体土地排除在外。国家土地的所有权不变，流转的权利是从所有权中法定出来的“建设用地使用权”，即“用益物权”的流转，集体土地则缺乏权利法定。。从政策来看，用于建设的集体土地应当与国有土地“同等入市”， 但我国现行立法为明确集体建设用地的物权属性设置了种种制度障碍*现行法律法规对集体所有土地作为建设用地作了许多限制性规定。尽管一些学者认为建设用地使用权的客体可以是国有土地，也可以是集体所有的土地，但《物权法》没有为这一安排留出接口。《物权法》第 183 条规定:“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。”该规定表明，我国现行立法并未从一般意义上承认集体经营性建设用地使用权流转的合法性，反而采取了“一般性禁止”的立场。。如果土地缺乏集体建设用地使用权的物权属性，那么在维持集体土地所有权性质不变的条件下让集体土地入市流转，则缺乏集体土地流转的客体，最终因土地物权残缺而无法直接入市。

土地权人对于转用途的集体土地享有法定的归属物权，才能实际拥有土地的支配权。因此，若要实现国有矿产与集体土地混合的改革目标，相关法律制度的革新已势在必行。一般认为，“集体建设用地使用权的‘物权化’，是集体建设用地‘同等’的前提。”*温世扬.集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新[J].中国法学,2015,(4)：66-83.“物权化”必须由法律认定，既然明确了集体土地与国有土地 “同权”的原则，就应该认可集体土地的建设用地使用权属性，让集体土地与国有土地处在同一地位上。这就是说，必须“在法律上确立集体经营性建设用地使用权用益物权地位”*吴萍.农村集体经营性建设用地“同等入市”的困境与出路[J].广西社会科学,2016,(1)：96-101.。我国《物权法》《土地管理法》和相关行政规章，将集体建设用地使用权与国有土地使用权并列纳入“建设用地使用权”范畴，从而实现集体和国有的两类建设用地 “同地同权同市”。 将集体建设用地土地所有权和集体建设用地使用权进行分离，分离以后的集体建设用地使用权入股矿业，只是用益物权的流转，集体土地所有权继续保持不变。

2. 明确集体土地的归属物权主体

土地物权分离并明确归属主体，是土地流转进入混合制经济体的关键。在目前法律规定中，主要存在农村集体土地物权包括自物权与用益物权的主体归属模糊，如《土地管理法》第8条、第10条规定农村集体土地归农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组经营、管理，《物权法》基本上沿袭《土地管理法》的规定。上述规定的“农民集体所有”或“农村集体经济组织所有”，都是笼统的、不明确的物权主体。“集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。”*何格,别梦瑶,陈文宽.集体经营性建设用地入市存在问题及其对策——以成都市为例[J].中州学刊,2016,(2)：43-47.根椐近年来各地土地流转的经验认为，村委会是农村基层自治组织，应当尽量避开村民委员会作为土地所有权主体*学术界认为：“村委会”是一个政治概念，难以在法律人格上进行准确定位。村民委员会，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体，并不拥有任何法定的独立经济资源和财务收入，在民事活动中不能有效地承担民事赔偿责任，不符合市场经济的要求。参见李勇华.农村集体产权制度改革对村民自治的价值[J].中州学刊,2016,(5)：6-10.。为了有效的控制权利，应尽量将符合条件的村民小组作为集体土地所有权归属主体，让村民小组成为民事关系的主体。而且以村民小组为所有权主体，也与我国土地改革的历史发展相衔接*尽量将土地所有权确权到村民小组一级。在我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制中，土地承包经营权基本上是以村民小组这一级进行发包的。家庭承包经营关系中，土地承包经营主体可因其土地转用途而转换为建设用地入股的主体，这种转换在后文中将成为必要形式。。

除了明确所有权主体之外，还要明确集体建设用地的流转主体。对此，学术界曾提出，“由作为土地所有权人的农民集体统一以出让、出租、入股等方式入市。”*宋志红.集体经营性建设用地入市改革的三个难点[J].行政管理改革,2015,(5)：38-43.入股的客体是土地用益物权而不是土地所有权，入股的用益物权(集体建设用地使用权)在入股前已从所有权中分离出来了，“土地所有权人”在入股时不再适合作为入股主体*不论是存量的经营性建设用地还是“增减挂钩”的转用途土地，均因原使用权人或承包经营者的存在而已经有了用益物权主体，已明确的主体对其支配的物权有权处分。这不同于国有建设用地的一级市场，那是因为入市之前没有分离用益物权而缺乏流转主体，必须由国家所有权人作为出让主体。没有对此进行区分，才导致学术界提出集体土地所有权人作为入市主体的误判。。用于混合所有制企业的矿业用地，一般都是农用地的转用途利用。农用地是以村民小组为所有权主体进行发包的，农户则是农地承包权主体。在该承包地转为建设用地并进行入股时，不改变土地所有权性质也不导致原有承包关系的改变。土地承包经营权与建设用地使用权属于同一位阶的用益物权，仅仅是农地转用途的利用方式发生变化，这不得影响权利的归属状态。因此，农地承包经营者是转为建设用地以后的建设用地使用权的处分主体与收益主体*存量的经营性建设用地，比如乡镇或村办企事业单位使用的集体土地，其所有权属于乡镇或村集体经济组织，其用益物权一般属于乡镇集体经济组织。农用地的用益物权则很少有属于乡镇或村集体经济组织的，因此对于农地转用后的土地用益物权的处分，可不考虑乡镇或村集体经济组织，重点考虑承包经营者的主体资格。。承包户有权成为适格的民事法律关系主体，应当成为集体建设用地入市流转的主体。

三、集体土地融入国有矿山的资本结构

集体土地与国有矿产的不同产权融合，导致矿山企业资本结构的重组与优化，构建一种新型的资本组织形式。国有矿山企业的资本结构，包括股权资本与债务资本的不同来源的比例关系，从本质上反映了不同所有权比例的真实内容和分配关系，也体现了矿山企业的产权关系对矿山企业所有权的控制状况。根据资本的市场状况，集体土地融入国有矿山企业所形成的混合资本结构中，需要重点关注集体资本的形成过程及其结构*资本结构，是指矿山企业各种资本来源的比例关系，包括股权资本与债务资本的比例关系以及结构成份，从本质上反映了矿山企业的产权构成，反映了不同资本的所有者对企业所有权的控制状况。其中关于国有矿山企业的矿产资源资产、设施设备以及管理技术等资本问题，既有公司法的制度安排，也有多年的开发治理经验，并且处于强势地位。集体土地入股矿业形成的混合资本中，国有矿产方面的资本形成及其结构均已成熟，而集体土地资本形成及其结构均属制度创新，这就需要重点研究集体土地的资本形成及其结构，也需要制度的倾向性安排。。

(一)公平核算集体土地产权的股份资本

现行政策已经明确：符合规划和用途管制前提的集体土地，可以通过出让、租赁、入股等方式上市流转。对于集体土地与国有矿产的行业性混合所有制改革来说，土地出让与租赁的方式不能组成企业所有权混合的资本结构，只能以集体“土地作价入股”的方式实现土地资本化。“对于采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价入股的办法获得，农村经济组织办理好建设用地手续后，交给矿山企业使用，按股份获得收益”*李见秋.矿业用地管理亟待规范化[J].中国土地,2015,(11)：52-53.。在国有矿山企业的混合所有制改革中，以“土地作价入股”既是企业资本结构的形成方式，也是企业利用土地的获取方式。

农村集体土地入股矿山企业，在股权形成过程中应充分保障土地资本的地位平等。土地与土地的股份合作属同类物权内容的合作，可以忽视不同产权之间的地位等级。矿产资源与土地资源的股份合作属异类物权内容的混合，需要注重两种资源之间的资本平衡。平衡的关键是让矿产资源与土地资源的产权处于同一市场。在矿产资源与土地资源的产权关系上，一贯重视矿产资源的资本地位而轻视土地资源的资本地位。学术界通常认为矿产权的地位优于土地产权，甚至提出矿业开发可通过强制签约方式获取土地资源，“当采矿权人与土地权利人不能达成协议时，采矿权人可申请强制方式。”*郑娟尔,付英,冯春涛.地权细分及可实施性与采矿用地制度改革[J].国土资源科技管理,2014,(2)：113-117.所谓“优位论”或“强制论”，是重视国有矿产的战略性而歧视土地产权的一种不公平的资源歧视现象*学术界一边倒地重视矿产权的战略地位，歧视土地资源产权，因而对于开发中破坏、污染、浪费土地现象视而不见。这在混合制改革中必然不利于土地资本的形成：“开采事关国计民生、国家战略利益的重要矿产资源，其矿地使用权可以强制取得”。张鹤：《采矿用地使用权的取得》，载《昆明理工大学学报》2009年第11期。“在理论上，探矿权、采矿权分层次优先于土地产权”。余 红，罗玮琦：《矿业权与土地产权的冲突解决方式探析》，载《西南石油大学学报》2011年第4期。为避免矿业权人取得矿业权后仍无法取得矿业用地的状况，规定矿业用地优先权而与土地权利人强制缔约，土地权利人无正当理由不得拒绝签约。李锴：《矿业用地使用权取得方式的改革》，载《湖南社会科学》2011年第3期。。其实，从大资源观方面看，矿产资源隶属于土地资源，有些国家将矿产资源视为土地资源的一部分，二者尽管物权内容不同，但其物权地位应该是平等的，况且两者的稀缺性程度也基本相同。矿产资源与土地资源作为同等的生产要素，其要素地位也应该是平等的。必须认识到，对于矿山企业来说，不可再生性的矿产资源价值与稀缺性的土地利用价值基本相当*对于价值相当的问题，目前还存在认识差异。普遍认为矿产资源具有稀缺性，土地应次位于矿产资源。所以，矿业用地的浪费、闲置和污染现象严重。认为矿业权优先于土地使用权，其主要理由是认为矿产资源具有稀缺性、战略性特点，且对国民经济发展具有重要作用，可以对抗土地使用权，即无论原土地使用权人同意与否。参见王素萍.完善我国矿业用地管理的几点思考[J].发展研究,2014,(2)：61-63;郑娟尔,付英,冯春涛.地权细分及可实施性与采矿用地制度改革[J].国土资源科技管理,2014,(2)：113-117.。在国企改革中，只有矿产资源与土地资源的无差别待遇贯穿于土地产权资本的形成和合作之中，才能让国有资本与非国有资本和谐相处。如果让矿产资源产权优位于土地资源产权，那么，非国有资本必然始终处于弱势地位和惧怕状态。

农村集体土地入股矿山企业，防止援引农村土地入股土地的核算原则。土地要素资产入股矿业，主要面临着土地如何折价入股的问题。目前的“集体经营性建设用地流转价格偏低，流转的收益分配缺乏明确的规范”*邹伟，胡礼兵，吴群.南京市构建城乡统一建设用地市场的郊区农民意愿分析[J].中国土地科学,2011,(5)：44-49.。在土地与土地合作的入股方式中，土地折算价格的依据主要是按土地入股前粮食生产量的年产值。这种习惯性做法适用土地与土地合作的入股，因为入股各方的要素内容是同类的土地，而且入股前后的用途没有改变。集体土地入股矿业的土地价值，必须根据矿业用地资产的特点折算资本。矿产资源按市场产权值核算，在土地产权入股核算中保障两者的平等地位；矿业用地已改变了农业用途，在土地产权入股核算中保障土地发展权的非粮化生产价格；土地产权入股矿业，按照土地进入规模生产的价格和工矿业开发后的相应价值进行核算。土地价格是地租的资本化，地租的本质是剩余价值的转化。“土地用于不同的生产领域意味着不同的剩余价值率，意味着不同的地租量和不同的土地价格”*解安,周英.土地股份合作制股权设置与实现研究——以京郊为例[J].河北学刊,2016,(7)：140-144.。按照土地转用途收益核定土地价值及折价参股比例，将价值及其比例换算成土地产权人的资本股份。通过完善集体土地流转进入矿业的折股定价核算机制，保障农民集体产权的资本权益。

农村集体土地入股矿业，应充分考虑农民的经济参与能力。允许农村集体土地进入工矿建设，解放并扩展了农民的财产权利，但农民的权力还跟不上来。权力，是支配新型权利的能力，比集体土地入股的财产性权利更重要。农民对土地资产资本化过程比较陌生，而且“非公有制经济自然处于弱势。弱者是不大愿意与强者合作的，因为很可能被强食、边缘化”*唐克敏.混合所有制改革面临的主要难题与对策[J].经济问题,2015,(6)：1-8.。因此不能让土地产权主体承担过多的改革成本，应在谈判和缔约过程中让非国有产权这方得到合理的对价。激发集体所有制经济主体参与矿业混合制改革的动力，改变国有矿山企业行为的政府导向，进一步完善相关法律制度*相关的法律制度和配套措施很不完善，农村土地交易市场和统一的农村土地市场管理秩序还未建立，农民进行谈判、监督的经济参与能力明显不足，并缺乏帮助农民定价、签约等相应的社会服务体系。在强势矿权人与弱势地权人之间，难点在于如何保障农民的利益。。政府帮扶农民入股矿业，并逐步建立农村社会组织，比如集体土地的价值评估、股份合作的会计核算组织等，帮助或代理农民集体进入与退出国有矿山企业*在农村建立和发展中介组织，不只是为了集体土地入股矿业，农村土地股份合作、经营性建设用地上市、土地复垦复绿等方面都需要专业化的社会组织。。

(二)合理确立集体土地产权的资本结构

集体建设用地入股矿山企业的收益只能在产权人之间进行分配，这就是有收益分配权者才能构成矿山企业的资本所有权人*土地入股矿山的收益分配决定混合所有制企业改革的动力与性质，是市场发挥资源配置作用的关键所在。收益与分配权利是产权人在企业中的股份资本决定的，有股份的人才有收益权，所以说，资本结构决定了收益分配格局。。农村集体建设用地使用权入股矿山企业所产生的收益与分配，涉及到政府、集体组织、土地使用者以及农户等多方主体。合理安排集体土地入股矿山的收益与分配格局，平衡各主体之间的利益关系，既是集体经营性建设用地入市流转的关键，也是混合所有制矿山企业资本结构的关键。

根据矿业用地形成的特点，确立混合所有制企业土地产权的资本构成。入股矿山企业的集体土地使用权，多数是从农用地转为建设用地的。成为政府认可的建设用地，是土地权人通过“地票交易”的市场竞价换取来的，其中已投入了转土地用途的成本。因而，农地转用途所获得的土地发展权具有市场交易性。矿业用地转用途的增值收益主要是土地物权人直接投资形成的，包括地票交易投资、土地平整开发投资等；矿业用地处在农用地区域甚至在山区，不存在城市公共投资引起的辐射性增值，土地转用途引起的资源稀缺性增值比例太少。直接许可获得的土地发展权是无偿的，而行政许可交易的土地发展权投入了成本，这是土地入股矿业的资本来源之一。

集体经营性建设用地上市流转，政府是否参与集体经营性建设用地入股矿业的收益分配，近年来对此争议较大*主要是从产权理论出发的争议，可以分为绝对学派和相对学派。绝对学派从土地的绝对所有权出发，认为集体土地所有权属于农民集体经济组织所有，收益全部归农民集体经济组织，政府无权参与分配；相对学派从土地的相对所有权出发，认为集体土地所有权是受到规划和用途管制的土地所有权，土地开发权实际上是由政府控制，政府必然要参与集体建设用地入市流转收益的分配。。从物权归属的方向来看，政府并不是集体建设用地的归属物权主体，不应参入集体土地产权流转收益的分配。从土地转用途的增值收益来看，也可以明确政府不参与矿业用地的增值收益分配。如果通过规划管制获取用途的土地，“就必须通过适当的措施平衡土地利用规划管制对土地市场价值产生的影响”*王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济,2014,(10)：3-7.。农地用于矿业开发的土地增值，国家应该通过合理的税收体系来调节收入分配。当然，对于级差地租的改变与资源凛赋的调整，通过税收手段是有效的和合理的。“面向集体经营性建设用地流转而征收的税收，这方面的税制建设应当跟进”*石小石,白中科.集体经营性建设用地入市收益分配研究[J].中国土地,2016,(1)：28-30.。即使税收部分也不得进入矿山企业的资本结构，那么，集体土地入股矿业不存在国有资本。

关键是要对集体土地所有权人、使用权人以及土地业主等内部之间的收益进行合理分配。一方面，土地所有权主体应参与分配。土地转用途的增值收益，依附于土地资源本身，离开了集体所有的土地则缺乏增值的前提；转用途获取增值收益的土地与周围继续用于农业用途的土地形成级差地租，转用土地与农地处于同一集体组织之内，所获级差地租应在土地所有权的集体组织之内予以平衡。“集体经营性建设用地入市收益分配权是集体成员所享有的重要实体性权利之一，是集体成员获取集体土地收益的重要方式。”*陆剑.集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应[J].法商研究,2015,(3)：16-26.但集体组织成员只能占有转用途收益的适当比例，尤其是土地许可交易的成本不能纳入集体经济组织*分配比例，在一些先行先试的地区，制订过一般性集体建设用地的收益分配政策：以广东为代表的地权市场模式，集体经营性建设用地初次流转，土地流转收益的大部分归土地所有权人所有；集体经营性建设用地使用权再次流转，所获收益由受让人所有，政府和所有权人不参与再次流转的收益分配。。另一方面，土地使用权人参与分配。根据土地转用途的投入以及土地承包关系的稳定性，矿业用地的收益分配应区别一般性集体建设用地，土地入股矿业的大部分收益归承包人或土地使用权人，使土地业主成为集体经营性建设用地入股矿业的真正受益者和股权人。土地入股矿业的两个方面的收益权，换算成国有矿山企业所占的资本构成：由集体资本与农户或个人资本构成土地股份资本。在混合所有制矿山企业中，集体、农户以及业主的资本与国有资本组成股权结构的多元化。

四、集体土地与国有矿产混合的治理结构

集体土地入股后的国有矿山企业，是国有矿产资本、集体土地资本、非公有其他资本的交叉与相互融合，是以契约方式表现资本结构的组织形式。企业多元产权的资本结构，决定了混合企业的治理结构。矿山企业混合所有制改革，按照《公司法》的规定构建股份制或股份合作制，以此建立现代企业制度。

(一)集体资本融入国有矿山企业的特别契约

构建混合所有制矿山企业组织，通常是经过市场不同产权所有者同意而设立的系列契约的结合。现代企业产权结构和治理结构的核心思想是企业的契约性，因此企业治理又被经济学家称为企业契约理论。“根据契约理论，国企实施混合所有制的实质是不同产权主体之间的缔约过程，在这一过程中，缔约各方会就各自的权利和责任逐步商定。”*剧锦文.国有企业推进混合所有制改革的缔约分析[J].天津社会科学，2016，(1)：91-96.这种同意或商定，以适应矿山企业混合经济为根本目的，通过合作主体各方讨价还价的谈判，将集体土地、国有矿产等不同产权转化为股权，让融入的集体组织以及农户等成为企业的股东个体，他们的收益靠企业分红和劳动收入。在资本合约达成后继续通过各方谈判，就矿业开发中缔约各方的权利和责任等进一步达成合约，在矿山企业的运作规范、管理民主、经营科学、内部决策和收益分配等方面建立股份合作制治理体系*多元主体之间不同资本的混合、磨合与融合过程，必须经过各要素投入者讨价还价的谈判，才能使出让、转让、受让的权利或权能等得到一致的界定，才能使企业决策的权力得到合理配置。由企业混合资本结构到企业混合治理结构的配置和稳定，依靠国有产权主体、集体产权主体以及农户个人产权主体之间通过缔结系列特别合约来构建内部治理机制。。

但是，由于未来的不确定性、认识的有限性、契约的复杂性等，权利、责任以及风险的界定是不可能完备的，许多权利以及风险“剩余”在契约之外*经济学上的剩余权，是指契约中所有没有明确界定和分配的权利或权能应当如何支配的问题。。企业契约总是不完全的，因为事前无法明确规定企业运行中的所有事情*契约不完全性，是因不确定性和信息不对称的存在，契约不可能做到完备的程度：如复杂的契约所需要的成本可能非常昂贵，很难预测所有可能出现的情况，有限理性或者机会主义的存在，有关变量可能是可观察的但不是可证实的，等等。。契约中没有规定的剩余权利部分，包括剩余索取权和剩余控制权，均属契约中没有明确规定的动态权利，列入契约执行中的权利，在契约执行中逐步使企业契约变得完整与充分，形成所有者最合意的经济行为。所谓留在契约执行中，也就是留在矿山企业的实际运行中行使权利。在矿山企业运行中，将资本融合过程中没有明确达成协议的收入及决策权配置给所有者。剩余权配置并形成合意行为的科层组织体系就是企业的“内部治理结构”，主要承担权利配置功能。只有当契约不完全时，治理结构才会发挥重要作用。

通过企业合约，构建混合所有制矿山企业的治理机制，通过内部治理结构分配不完全契约的剩余部分。如果是完全契约，所有事情可以事前形成协议，就没有必要考虑组织或治理结构。“在不完全契约背景下，治理结构非常重要，因为它决定了契约没有规定的情况出现时的剩余收入或剩余决策权配置。”*汤吉军.不完全契约视角下国有企业发展混合所有制分析[J].中国工业经济,2014,(12)：31-43.内部治理结构关系到企业运用权威指导、控制与决策，通过分配事后决策权形成权力的配置机制。不完全契约的产权特别重要，不同产权形式决定了不同治理结构，治理方式都是处理未预见情况时而出现的。契约中没有包含权利时，其剩余的分配基本上取决于契约执行中讨价还价的地位。在混合所有制矿山企业内部，以多元产权制度为纽带，形成现代企业内部治理结构，实现不同产权主体之间的利益平衡和自主协调。

国有产权与集体产权主体缔约前的禀赋存在差异，决定了产权各方在博弈过程中的要价和出价。国有矿山企业在我国经济和政治中的战略地位，决定了其具有一种天然的优势地位：国有矿山垄断国有矿产资源，形成一种市场进入壁垒阻碍，非国有产权很难进入获利丰厚的资源垄断行业。现有矿业领域国有资本体量较大，“国有资本与行政权力具有天然关联性，”*董溯战.民间资本参股电力混合所有制股份公司激励研究[J].华东理工大学学报,2016,(1)：99-107.国有矿山企业存在着政治契约关系*经营管理层，基本上是由党政部门选拔和任命，很少从市场上选聘管理层，“内部人控制”问题将难以避免，这种特殊关系决定了国有企业独有的内部治理结构。因此，混合矿山企业改革中要强调多元主体同意的契约性，需要防止国有资本挤压非国有资本的权利。。而集体资本由于自身受市场因素的制约，参入矿业公司中的集体土地资本规模明显弱于国有资本，农村集体组织的经营自主决策水平不高，参与企业民主管理事务的程度偏低，在制订章程、设置股权、分配股红等方面的能力较弱。参与意愿和维权意识不高，甚至随意放弃自己所拥有的选举、监督等权利。

(二)混合性矿山企业建立内部治理机制

在不完全契约背景下，国有矿山企业混合所有制改革的关键是建立内部治理机制。合理建立矿山企业内部治理结构，制衡矿山企业法人资产的权利、责任和利益，规范各资本所有者与受托者、受托者与代理者间的利益关系。“公司治理是为了使股东获取投资回报而进行的一种关系和制度安排，这种关系和制度由治理结构和治理机制共同组成。”*杨红英,童露.论混合所有制改革下的国有企业公司治理[J].宏观经济研究,2015,(1)：42-51.根据不同资本混合的基本方式，矿山企业治理结构安排选取股份制附加合作制形式。由于土地业主在其土地入股以后不能因此而失业，农民除了财产性收入以外还应有工资性收入，那么权利人应随着土地进入矿业公司参与矿业开发。土地业主参与矿业开发时，还应进入矿业公司的决策层，对土地的利用、保护以及企业分红等方面享有相应的话语权*土地产权进入公司，经营绩效由公司决定，那么产权人需要直接支配自已的财产和收益，这种支配就是话语权。非国有资本在股权治理中的话语权决定着矿业混合公司中资本产权的地位。话语权的关键，在于弱小股东的表决权及其行使方式。。而且农民直接参与决策，不仅在于保障自身利益，更在于监督国有资本的执行，以此提高矿业开发的效率和收益，这是混合所有制改革的重要目的。治理结构过于集中导致某些矿山企业效益较低，主要原因在于国有资本主导矿山企业的经营和监督机制不完备*企业产权主体的多元化是混合所有制经济的主要特征，由此可以发现完善公司治理结构的价值。国有、集体以及民营产权结构的企业内部容易形成相互监督、相互制衡的公司治理机制，更有助于现代企业制度的建立。。

土地权利人与土地资源共同入股矿山企业的混合形式，就是集体土地入股矿业的“股份合作制”。以合作形式实现产权的混合所有，是“股份制”的多样化与新型化，应按照我国《公司法》的规定实现企业治理法治化*混合型股份合作制，应区别于以成员合作为主的农村土地股份合作。农村土地股份合作是指多元产权主体以资金、实物、技术与劳动等作为股份按照《公司法》组织的新型企业，实行民主管理，按资分配与按劳分配相结合，能独立承担民事法律责任的经济法人组织。企业资本权在制度设计上力图以股份制为主并兼有合作制的优点，实质上是资产权的合作。。在企业治理结构方面，《公司法》规范了股东会、董事会、经理层人员权利和义务，规定了有关的聘选、监督等制度的框架。我国公司的治理结构采用决策权、管理权、监督权分别由股东会、董事会或执行董事、监事会三个机构行使，三大机构按照《公司法》规定程序相互合作、相互制约。混合所有制矿山企业必须遵守《公司法》，而不能架空或者规避《公司法》的系列规定。按照《公司法》规定的程序建立和完善混合性矿山企业的治理结构，使三大机构按照自己的职能定位予以运行。治理法治化就要去行政化，实现矿业公司的自治管理，让公司机构自行考察公司业绩*去行政化，不只是公司内部的事项，政府应该首先做好。政府应遵守《公司法》的规定，尊重市场规则，才能让混合所有制矿山企业按照公司法规定的程序运行。。按照《公司法》规定进行治理，是混合所有制改革的主要目的。

从矿业公司的股东大会来看，必须尽量避免国有矿产股东对土地权人的 “道德风险”“逆向选择”带来的损耗，需要消除集体土地资本参与混合所有制经济的一些顾虑。土地产权资本在股权治理中的话语权，决定着矿山企业非国有资本的地位。治理话语权的关键在于获得合理的决策权与利益分配的决定权。明显处于劣势地位的土地权资本面临强势国有矿产资本侵害的巨大风险。混合性矿业公司国有资本份额的优势，将在董事会、监事会以及经理层的治理结构中获得决策权优势，土地入股矿业的非国有资本难以享有相应的话语权，比如投票表决权、召集股东大会请求权、股东提案权、知情权、退股权、公司解散权等方面难以全面保障与其持股数量相匹配。为此，可以借鉴德国和日本的经验，选择适用“累积”投票方式与有表决权的优先股机制，按照比例或代理权适当限制国有股东的投票权，扩展小股东的表决机会。应建立能够保障土地权人合法的发言权和决策权的公司治理制度，在重大问题的投票表决方面，防止大股东至上和内部人控制，注重国有大股东和农民小股东之间的协调。因此，合理限制国有大股东的投票权，扩展小股东的表决机会，以此消除国有股东滥用权利的一般风险，防止大股东侵害中小股东的利益。矿山企业混合所有制改革，关键是改变国有股权“一股独大”的历史，合理配置剩余控制权和剩余索取权*发展混合所有制矿业经济，要平等保护不同所有制的产权，让不同所有制经济在市场监管、信贷政策和产业政策上享有同等的权利，营造公开、公平、公正竞争的市场环境，防止国有矿产股东侵害小股东利益，建立能够保障土地权人合法的发言权和决策权的公司治理制度。国有矿山的混合所有制治理，应把集体土地产权视为改革的能动资源，借助非国有资本特有的优势，优化产权结构和治理结构。国有矿山在缔约后的治理结构中，给予土地产权主体合理的对价和地位，混合所有制改革才有可能顺利进行。。

矿山企业按照《公司法》实行公司制，依法改革董事会组成结构，强化董事会的公司治理决策权和处置权。董事会职权适应现代矿业公司股东结构复杂的特点，善于填平土地资本与国有资本实力的差距，能够协调不同股东的利益平衡。矿山企业投资计划增加或减少资本、债券发行等较为具体事项的决定权应交由董事会承担，可由董事会授权确定经理层的职权，由董事会聘任和解聘经理。从董事会设置来看，混合型矿山企业应该配有“混合”机制的决策层。可以根据“公司法”的规定，由民营企业家、专业人士、国资委派出的官员和企业职工等混合构成矿业董事会，以此确保国家和农民利益不受侵害，确保混合制矿山企业的运营效率得以提升。引入更多的独立董事，尽量减少政府行政官员在董事会中的比例，使矿业董事会具有广泛的代表性和更强的独立性。在改革的基础上，应更多地依靠市场选聘经营管理层，逐步减少甚至避免党政部门对管理层的选聘权。在管理人员和决策权力配置方面，必须公平、合理和公开，才能激励土地产权人在公司深度合作的信心。

为了规范决策与执行层的权利运行，混合型矿山企业应投入力量构建监督制衡体系。通过检查、发现和处置程序来保障矿山企业契约的正当履行，以便有效地维护矿山企业各方权利和利益。确保混合所有制矿山企业健康、规范运行以及保障各方权益，主要在于依《公司法》规定成立监事会。根据《公司法》第 54条的规定，监事会职能的本质就是一种制衡与监督机制，依靠监事会的监事工作，实现对高管人员的监督与牵制，以保证决策的合法合规性。监事会依《公司法》规定的职权检查公司财务，对董事、高级管理人员违反法律法规、违反公司章程或者股东会决议等行为提出建议措施，并要求董事、高级管理人员切实予以纠正。这就要把矿业公司监督权独立出来，以保证监事工作的独立性，更好地落实监督职能。为保障监督工作的独立性和责任性，应注意监事会人员的选择和维护监事会组织的地位，培养监事自身能力水平和赋予监事会更多的监督权利。混合型矿山企业要进一步发挥监事会在公司治理中的作用，必须付出相应的监督成本，重视增加监管工作的成本投入，包括增加监事职数、增加办公经费、建立激励机制以及进行专业知识培训等。

五、结语

矿山企业不同所有权混合，属于行业性国有企业关于不同所有权混合改革与集体建设用地上市改革的复合性创新。因此，这种创新的难度会超出一般国企改革。集体土地入股矿业的产权界定状态，直接影响资源的均衡配置以及资本的均衡存在。不同资源产权构建的混合所有制企业，应当实现多种投资成分构成的股权架构，让弱势的非国有资本既能入股矿业又能依法行使自已的股权职能，以此共同促进混合所有制矿山企业管理水平的提高。

在矿业的混合所有制改革中，保障土地权人在企业治理结构中具有相应话语权，并在公司治理结构和治理机制中始终能够发挥相应作用。因此，国有矿山企业实现“政企分离”，让矿业公司按照市场的组织规则与操作规则运作；改变国有矿山企业传统的固有弊端，在治理结构方面防止出现国有资本绝对控股的局面，尽可能实现治理权力的综合平衡。为集体和农户主体提供发展空间与机会，让他们看到混合企业的优势与活力。

矿山企业的治理体系，是一套处理相关者利益的权力、义务和责任的制度安排。在国有资本中引入集体资本与农户资本，多元投资主体的产权结构促使董事会结构和决策流程的改进，由此形成相互之间的权利制约与行为监督机制。根本性问题是混合所有制矿业公司必须按照《公司法》规定的法定程序完善公司治理结构，“促进混合所有制改革的关键在于法治化。”*王军,林莺.混合所有制改革中控制股东法律规制研究[J].河北法学,2015,(5)：22-30.政府、企业法人在《公司法》面前人人平等。