论修改《体育法》的内容结构调整与技术质量提高

2018-03-31于善旭李先燕

上海体育学院学报 2018年2期

于善旭, 李先燕

(1. 天津体育学院社会体育与管理系，天津 300381；2. 天津财经大学体训部，天津 300222)

在我国全面推进依法治国、法律修改在形成中国特色社会主义法律体系后已经成为立法重心的大背景下，颁行于1995年的《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)不适应现实需要的问题日益凸显，对其进行修改已成为十多年来我国体育法治建设的热点。修改《体育法》已被多次列入国务院立法工作计划，国家体育管理部门近来又在加快推进并启动了新一轮的修法进程，各种相关的研究探讨也更加广泛地展开。按照党的十八大确定的法治“新十六字”方针中“科学立法”的要求，修改《体育法》要坚持科学修法的一个重要方面是：既要有对社会与体育现实状况和发展需求客观而全面考察，又必须上升到理性层面予以自觉把握；要对这种合乎规律性、合乎目的性的意志表达与创造活动，形成科学的认识基础和理论支撑；要通过系统而全面的理性思维和理论探讨，为撰拟法律修改文本提供充分的依据。为此，根据修改《体育法》的整体需要，至少应对事关修法全局的一些重点基础问题，如确定目的原则、把握价值取向、廓清关系格局、明确性质方式、理顺内容结构、增强技术质量等，进行认真的理论梳理和理性回答。在对这些问题进行思考的基础上，本文仅就修改《体育法》过程中，如何对其内容结构进行必要的调整、优化以及进一步提高其立法的技术质量问题，阐述学习和探讨结果，以就教于方家，并为修法实践提供参考。

1 修改《体育法》需要对其内容结构进行调整和优化

任何立法和修法，都要研究和思考法律结构的问题，即在立法过程中如何合理地构成和排列法律内容，并选择与之相适应的外部形式，以便人们能够正确地了解和掌握法律，实现立法的目的[1]224-225。如何在修改《体育法》过程中设计、安排好法律规范的各方面内容，包括对所划分的各个法律部分恰当命名，使之形成逻辑合理、严谨一致的完整体系，是立法技术能力的直接体现，更是对《体育法》内容设计思路的反映。在对现行《体育法》的结构体系进行分析并吸纳有关研究建议的基础上，以下重点从内容结构的角度，提出对《体育法》结构体系进行调整和优化的设计构想。

1.1现行《体育法》内容结构的确定与解读在《体育法》起草过程中，如何筛选其立法内容和安排其结构，是其中的一个重要问题。通过研究现行《体育法》在制定过程不同法律文本、章节的取舍以及结构安排，可以在一定程度上发现《体育法》立法思路和内容设计的发展轨迹，为修改《体育法》提供参考。

1988年，国家体育运动委员会(以下简称国家体委)启动了《体育法》的起草工作，起草小组组织各方专家、学者提供意见，并汇集成了内容庞杂的参考稿；之后起草小组于1989年形成了几经修改的《体育法(征求意见稿)》。此稿当时设计的是16章内容，即“总则”“体育行政管理”“人民团体、体育社团的责任”“全民体育制度”“学校体育”“社会体育”“竞技体育”“军队体育”“体育科学技术”“体育人才的培养和交流”“体育资金”“运动员、教练员待遇和保险”“体育设施与体育器材”“体育国际交往”“法律责任”“附则”。后又经过修改，1991年提交全国体育工作会议讨论的草案稿在内容上有所变化，但章的结构数量没有改变，只是在个别章的名称和顺序上有所调整。1992年，国家体委主任办公会议讨论通过了经过多次修改的《体育法(送审稿)》，相比1991年草案稿中的16章结构，减少了“体育社会团体”一章，将“体育科学技术和体育宣传”与“体育人才的培养和交流”合并为“体育教育和体育科学技术”，将“体育资金”与“体育设施与体育器材”合并为“体育资金和体育设施”，共13章。党的十四大后，根据适应社会主义市场经济改革需要，对草案再次修改后，国家体委于1994年7月向国务院呈报了《体育法(草案送审三稿)》，其显著特点是增加了“体育市场的培育与管理”一章，对其他各章进行了压缩与合并，共11章。后又经进一步修改，并经国务院常务会议讨论通过后，于1995年6月《关于提请审议〈体育法(草案)的议案〉》被提交全国人大常委会，该法律草案为9章，包括总则、社会体育、学校体育、竞技体育、体育社会团体、保障条件、体育国际对外交流与合作、法律责任、附则。之后，又经修改和提交全国人大常委会审议通过后，删减了“体育国际对外交流与合作”一章，形成了《体育法》正式颁布的8章结构。

通过对这一过程的简要回顾与梳理，我们了解了《体育法》的内容结构，认识到当时国家对立法要求简洁、明确和突出体育特色的思路与倾向。特别是可以看到，体育界为适应市场经济改革发展需要而提出的有关体育市场的规范内容。但是，基于当时体育产业的实践才刚刚起步，缺乏必要的认识和可循的经验，最终未被纳入法律内容。这也深刻表明，无论是法的初创还是法的修改，社会客观需求和立法者的认识水平与思维取向，都会对立法实践形成一定的制约。

现行《体育法》的内容结构，旨在体现体育领域的特有现象和主要范围，以当时正在开展的体育工作基本实践为基础，对体育管理与改革发展进行较为全面的规范。这8章内容，与各种法律一样在体例结构上分为总则、分则和附则。从各章内容的名称表现形式上，又可分为两类章的构成。一类是具有固定名称表现的3章，包括体现该法律基本精神与总体要求的总则、作为附属部分的附则以及体现法律强制性惩罚手段的法律责任。另一类是直接体现体育需求和个性的5章，又分为2个层次：第1层次是对体育事业和活动最基本的3个领域进行规范，即社会体育、学校体育和竞技体育3章(军队体育在附则中进行了授权立法)；第2层次是为以上各项体育事业和活动领域提供基本条件的2章，包括充分体现体育组织管理的社会化、民间化特点，为体育事业发展提供组织条件的体育社会团体，以及为体育事业发展提供人力、财力和物力等各种基础性和必备性资源的保障条件。

1.2修改《体育法》内容结构方面的相关研究及观点在修改《体育法》的各种研究中，关于《体育法》结构方面的问题和不足，主要有这样一些观点：①现行《体育法》的逻辑结构使法律规范的主体不明确，进而使主体之间的多样性关系难以确定，造成规范准则的差异，难以从宏观角度和体育整体性上做出统一的规范。《体育法》作为体育基本法，不应从各体育领域出发，而应从体育的概念属性和体育各领域的共性出发，而不是从体育范畴外延分类和体育各领域的差异性出发对体育加以规范。由此提出修改《体育法》的结构，除了总则及附则外，还应包括体育行政管理与监督、体育运动休闲与健身、体育教学与训练、体育表演与比赛、体育经营过程与保障等几方面。这样确定《体育法》的结构不会人为割裂体育各领域之间的关系，而是将体育作为一个整体，促进其协调发展[2]。②《体育法》实质性的内容是关于三大体育领域的3章，其名称“社会体育(总概念)”“学校体育(单元概念)”“竞技体育(性质概念)”存在不能并列为同一层次的逻辑分类标准问题。为此，建议以单元领域为分类标准，将“社会体育”修改为“社区体育”，将“竞技体育”修改为“职团体育”，保留“学校体育”。这样三大体育群域词性相同，并称无碍，逻辑关系较为严整，更符合我国体育群域条块划分的实情，《体育法》应以此为分类基型[3]。③在现有结构的基础上建议增加章节。归纳起来，较多的是建议增加2章内容，一章是体育产业或体育市场或体育经营活动管理，另一章是体育仲裁或体育纠纷解决。此外，也有学者根据体育管理体制改革的需要，建议增设体育管理体制一章，对体育行政管理机构的设立、权责以及体育社会组织在体育治理中的地位、职能等进行规定[4]。

这些对《体育法》结构修改的观点，都具有一定的合理性，有些还具有较强的现实性和可行性。笔者在之前发表的论文中，也阐述过关于章的名称概念问题和增加有关章节的观点。根据目前修改《体育法》的背景和需要，并综合分析各种观点，笔者认为，在研究修改《体育法》的内容结构中特别需要把握以下几个方面：①基于对《体育法》进行较大幅度修订而不是小范围修正的思考，可以从适应经济社会和体育发展新形势、新要求的全局和整体出发，以更为积极的改革创新姿态进行较大的结构调整；②《体育法》的修订是在现有《体育法》的基础之上进行的，对现有一些不是明显不合理而非改不可的地方，尽量不要全部推翻；③要正视我国体育事业长期发展建立的工作基础和形成的认识习惯，在没有原则性错误和影响大局发展的情况下，不宜进行大的视角转换和概念更新，有些理论或认识尚未形成共识，或有些问题尚未找到更合理的解决方法，只能求同存异和维持现状，待实践发展和认识提升后再进一步修改；④《体育法》的修改，不只是结构变更，更多的是要在各章内容中进行制度建构和规范调整，有些修改可以在不增加章节的情况下通过增加条款解决，有些容易产生歧义的概念可以通过明晰定义的方式处理。总之，要在积极改革创新理念的指导下，较为审慎地根据现有的基础和实际，以目前能够达到和把控的能力，做好《体育法》各章及其名称设置和结构顺序的调整和优化。

1.3调整和优化《体育法》内容结构的具体构想

1.3.1 保留《体育法》现有的部分章及其名称一是要保留“总则”“法律责任”“附则”这3章，修改的讨论应集中在如何使总则内容与时俱进和有高度、更全面，怎样使法律责任更好地保证法律规范的完整性和可实施性。二是建议保留“竞技体育”“体育社会团体”“保障条件”这3章。关于竞技体育，本来体育就有着竞技的内容和形式，这一章所称的竞技体育是指高水平的体育竞技，是精英化、专业化、职业化的体育训练和竞赛。如果在章的名称上改为使用修饰性的“高水平”一词，既不像法律语言，也与其他各章名称不统一，故在尚无其他更佳名称的情况下，可以保留这个名称，但要在章内做出仅指高水平体育竞技活动的含义界定。关于体育社会团体，这是《体育法》的一个结构特色，反映了世界性体育发展主要依靠社会组织运行的普遍趋势，不但应当保留专章的结构方式，而且应与总则中将体育社会组织纳入治理体系的体制规定相呼应，在专章中适应体育社团实体化改革的需要，在内容上做进一步扩充。关于保障条件，这既是体育发展离不开人才、物质、资金等各方面条件保障的必然需要，也是体育作为国家事业和公共服务使公民分享和获得的法律支撑，不但需要保留其章的结构，而且要进一步充实有关国家政策与各种资源配置、支持、利用和服务供给等方面的保障内容。

1.3.2 对现行《体育法》的两章名称进行修改 (1)建议将社会体育修改为体育健身。现行《体育法》确立了社会体育的专章名称，但是经过20多年的实施，这一名称仍未在体育实际工作和人们的普遍认识中获得应有的地位。从国家体育总局到地方体育行政部门的机构设置上，长期保留并使用群众体育的机构名称，但从国家体育总局到地方体育管理部门又都设立了以社会体育指导中心或社会体育管理中心等为名称的事业单位，从事与行政机构中群众体育范围相同但工作性质方式有别的体育工作，从而出现了群众体育和社会体育概念在实际应用中的不统一。过去往往认为，社会体育是群众体育中不包括学校体育的那部分，但在实践中，从国家体育总局到地方体育部门都建立了青少年体育机构，却仍然保留着群众体育的机构名称，未改为社会体育，这就无法解释群众体育和社会体育的界限区别。而且，社会体育的概念受到很多诟病，其范围过大，同时在各种体育工作的文件和语言中使用的数量和频率很少，不但形成了多元概念存在的混乱，也形成对社会体育概念的弱化。特别是在《体育法》颁布实施，国家同步推行全民健身计划，并在该法中予以确认以来，全民健身活动的普遍开展已经得到了广泛的社会认可，并且在官方工作文件和社会大众语言中普遍采用，成为群众体育的等同概念，甚至超过了群众体育概念的使用频次。在《体育法》修改的有关工作中，也出现了使用“社会体育”还是“全民健身”的纠结。根据这种情况，在《体育法》修改中继续保留社会体育名称已不合时宜，从而出现了将“社会体育”一章改名为“全民健身”的意见。从《体育法》对各体育领域进行界定和规范的角度看，全民健身主要指的不是体育健身活动这一领域，而是广泛发动和实现全民对体育健身参与的一种政策态度和实践局面，而且这与竞技体育的概念不具有并列性。从作为体育的一个领域同时与竞技体育可以进行功能区分且逻辑并列的角度考虑，是否可以将这样的一个体育领域和活动称为健身体育，以与竞技体育相对应？按照一般的语言习惯，体育健身更易被接受，故建议将《体育法》中“社会体育”一章的名称修改为“体育健身”。

(2)建议将“学校体育”修改为“青少年体育”。首先要说明的是，无论是学校体育还是青少年体育，作为体育领域的概念，其与现行《体育法》中的“社会体育”或群众体育或全民健身或笔者建议的体育健身，以及与现行《体育法》中“竞技体育”，都不是一个并列的概念。尽管体育学界对此有很多争议，但长期形成的体育管理中群众体育、学校体育、竞技体育三分法，使当初的《体育法》只得接受这个认识结果(只是将群众体育改为社会体育)，至今尚无新的理论突破，本文也提不出更好的建议。因此，对“学校体育”名称的保留或修改的思考，难以从与其他关于体育领域的两章逻辑并列统一的视角出发。笔者认为，这一章的内容是非常重要的，仍应单独成章，因为，学校或青少年体育既包括体育健身的内容，也包括竞技体育的内容；学校体育和青少年体育要增进学生的体质健康，而竞技体育的后备基础来自学校和青少年体育，一些高水平的竞技体育运动员也越来越多地来自学校。同时，考虑学校体育或青少年体育目前是我国体育中最薄弱的环节，如果将其分别列入《体育法》其他2章，不但使这2章的篇幅过大，且与当前亟待加强的需求相悖，弱化了学校体育或青少年体育的法律地位。根据当前的工作实际，笔者在明确应当保留此章的基础上，又产生了进行名称修改的动议。2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》颁布后，从青少年体育的角度推进学校体育工作逐渐成为重要的政策符号。虽然该意见的实施效果并不理想，但毕竟为工作推进提供了重要依据，其政策精神应当在《体育法》修改中予以体现。而且，其后从国家体育总局到地方体育管理部门普遍成立了青少年体育工作机构。虽然不应当简单地因机构而修法，但作为体育工作实践的现实存在，应在《体育法》中有其相应的位置。另外，由于《体育法》已明确教育管理部门为学校体育的主管部门，在体育管理部门作为《体育法》规定的体育工作主管部门的情况下，体育管理部门对这方面的工作需要从青少年体育的角度予以推进，包括发挥更多学校之外的体育工作职能。因此，笔者建议以“青少年体育”替换“学校体育”这一章的名称，这样既可以与党的政策精神和体育工作实践保持一致，又可以通过校内外结合促进青少年体育的开展。

1.3.3 对《体育法》增设新章节在学者们提出的修改《体育法》增设新章节的讨论中，有的学者对增加“体育管理体制”一章提出了较为明确和具体的建议。笔者认为，尽管这是当前体育改革的重点问题，但在总则中明确了主管和分管机构，同时划定了其权力边界，故对体育管理体制的总体模式进行规范即可。有些内容应适用于有关组织法，体育的特殊性不是很突出。国内立法也很少有对管理体制独立设章规定的。这与为了适应改革需要和充分体现体育社会力量在现代体育治理中特殊而重要的地位，将体育社会团体设为专章有所不同，因而不建议增设这一章节。笔者认为，在《体育法》的修改中，增加设立“体育产业”和“体育纠纷解决”2章是必要的。

(1)关于设立“体育产业”一章。在我国体育事业的整体发展中，体育产业已经成为重要的组成部分，并具有强劲的发展势头，应在新修改的《体育法》中增加专章予以促进和规范，这在修改《体育法》的各种研究与呼吁中已渐成共识[5]。前文已介绍，在起草《体育法》过程中，曾有过设立“体育市场”专章的动议和内容设计，最后《体育法》成稿公布时没有该章的内容，只保留了关于体育行政部门对体育经营活动进行监管的规定。正是这一规定，为全国地方体育产业立法提供了依据，发挥了重要作用。随着经济社会和体育的发展，体育的经济功能日益显现，体育产业的规模和贡献不断扩大，正在成为我国国民经济新的增长点。2014年10月，国务院颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。这体现了党和国家在全面建成小康社会和全面深化改革的进程中，对调结构、惠民生、加快发展服务业、大力发展体育产业的高度重视，进一步提升了体育产业在国民经济发展中的重要地位[6]，促使我国体育产业在近几年出现了快速发展的良好态势。

增加“体育产业”的相关章节，既是体育与经济不断融合，体育产业成为体育发展的重要组成部分，体育法治建设必然包括体育产业法治而不断完善的客观需要；也是体育产业作为我国社会主义市场经济的组成部分，其发展需要法治保驾护航和依法治理的内在要求；更是为体育产业提供上位法律依据，构建体育产业政策体系的要求[7]。因此，设立“体育产业”专章内容已成为《体育法》修改的一项必然要求。在此章名称的选择上，参考有关法规性文件和地方性法规或规章使用过的标题，有“体育市场”“体育经营活动”“体育产业”等几种方案。笔者倾向使用“体育产业”，因为这是一个大的整体性概念，“体育市场”和“体育经营活动”只是其组成部分，且对此类问题的文件中多使用“体育产业”。

(2)关于设立“体育纠纷解决”一章。体育日益广泛而蓬勃的发展和人们维权意识的增强，必然形成了各种体育争议不断增多和依法解决纠纷的社会需求，从而形成了对《体育法》有效解决体育纠纷的迫切期待。特别是2001年足球“假球”“黑哨”风波以来，随着一些纠纷的出现和对诉讼的困惑，对依法建立体育纠纷解决救济渠道的要求日益强烈。鉴于相当多的体育纠纷需要由体育社会团体自治解决或前置解决，故体育社会团体的纠纷解决方式应在《体育法》修改中予以规范。

同时，《体育法》实施多年来，该法第33条明确规定的体育仲裁制度一直未能建立起来，这也引起了社会的普遍关注，民众对通过修改《体育法》设立和规范体育仲裁寄予了很大希望。2015年《立法法》修改后，在继续坚持“仲裁”制度只能制定法律外，一个重要的变化就是对授权立法做了进一步规范，使得《体育法》第33条对国务院的授权因已颁行20多年而过了授权时效。除非向全国人大及其常务委员会提出继续授权的请求，否则关于体育仲裁的内容就必须重新通过立法加以规定。通过权衡修改《体育法》与《仲裁法》，在《体育法》中增设一章包括体育纠纷解决的规定，是一个比较可行的方法[8]。体育领域中的纠纷解决方式有着与一般领域和行业不同的方式——体育社团内部解决和体育仲裁，而且体育具有高度的国际化和一体化，中国奥委会和全国各单项体育协会都与国际体育组织有着紧密的联系，包括体育项目活动与赛事规则以及纠纷解决办法等都有一些通行规则和惯例。因此，为适应解决体育纠纷的法治化需要，为建立中国体育仲裁制度提供必要的立法依据，修改《体育法》有必要增设“体育纠纷解决”的专章内容。

1.3.4 合理调整《体育法》各章的排列各章的先后排列是对《体育法》内容思路和结构关系的具体展开，应有合理的逻辑顺序。在目前对《体育法》进行修改的思路中，有关各章结构关系的排列，除了固定化的“总则”“法律责任”和“附则”这3章外，如何处理好其他各章的排序，并非是没有必要讨论甚至争论的问题。在此从两方面探讨：①关于体育领域的3章顺序。按照现行《体育法》，这3章的顺序依次是“社会体育”“学校体育”“竞技体育”。如上分析，将青少年体育作为体育健身和竞技体育的内容与工作基础，是否应先对体育健身、竞技体育进行规范，然后才能说明青少年体育与之内在的关系，从而按照“体育健身”“竞技体育”“青少年体育”的结构顺序进行调整？②在体育领域的3章之后，如果确定要增加“体育产业”“体育纠纷解决”两章内容，那么这两章与现有的“体育社会团体”“保障条件”2章的顺序关系又该如何处理？在《体育法》修改的有关工作中曾提出的排序为：“体育产业”“体育社会团体”“体育纠纷解决”“保障条件”。基于之前对《体育法》各章逻辑关系的分析，体育领域3章之后，都是共同面对各体育领域需要的各种条件。其中，“体育社会团体”作为组织条件，笔者认为应置于其他条件之前；而“体育纠纷解决”是在调整各种体育关系之后的权利救济，应在最后，且应与法律责任一章相连接。因此，此4章以“体育社会团体”“体育产业”“保障条件”“体育纠纷解决”的排列顺序较为合适。综上，笔者提出修改、调整《体育法》各章的结构顺序为：第一章总则，第二章体育健身，第三章竞技体育，第四章青少年体育，第五章体育社会团体，第六章体育产业，第七章保障条件，第八章体育纠纷解决，第九章法律责任，第十章附则。

2 修改《体育法》需要进一步提高立法的技术质量

党的十八届四中全会明确指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，做到良法之治应“抓住提高立法质量这个关键”。适应善治需要而与时俱进的良法，不但要反映法律在价值方向和实体内容上的正确性，而且要在立法的技术形式和文本的技术规范上达到较高的质量水准。修改法律的目的就是要解决现存的各种问题，进一步提高包括立法技术水平在内的整体质量。《体育法》的修改，不但要根据时代需求和体育发展，深入探讨和把握好其立法方向、根本取向和各种体育关系，而且要使其立法技术质量和法律形式的规范性、先进性水平有较大提升。

2.1重视和研究修改《体育法》的技术环节所谓立法技术，是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称[9]375。立法技术对立法和法治建设而言具有重要的价值，它可使立法成为科学的立法，达到较高的水平，正确调整社会关系和准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿，可以从一个侧面保障整个法治系统的有效运行，从而满足国家、社会和公民对立法的需要。对立法技术的认识，需要从法治特征与品格的高度加以提升。有的学者特别强调，现代法治的基本品格是形式理性与形式正义。法律的普通适用性应理解为法律对社会公众和官员的普遍一致的适用，因而它是现代法的固有品格。法律的普遍性、至上性和运作的可靠性的“形式主义”特征不仅是现代法治的外部特征，而且它们与形式平等、形式正义的价值取向是统一的，是形式正义价值倾向的体现与表征[10]。目前，我们追求的法治正是这种既具有价值或实体理性，又具有形式理性的法律的统治。德国著名法学家和社会学家马克斯·韦伯将法制的现代化和法律的理性化视为同一历史过程，对法律的形式理性和实质理性进行了区分，对法律形式理性的作用和意义予以高度评价，认为法律之所以可能达成现代意义上的专门的、法学上的提升纯化，是因为其具有形式的性格。这对于中国学者在法律从传统走向现代的过程中寻找中国法治现代化的支撑点和构建中国法治的理想图景，给予了很多启示和借鉴[11]。

党的十八大对我国社会主义法治建设提出了一系列新的论断，其中包括着“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。就立法而言，从十一届三中全会提出的“有法可依”到党的十八大提出的“科学立法”的发展，不仅丰富了立法理念的内涵，也对新阶段的立法工作提出了更高要求。以科学立法的标准判断立法质量，即评价立法活动之结果的法律产品的好坏，其评价标准包括形式合理性、价值合理性和现实合理性等多个方面。当代中国立法的科学性以及立法质量的判断标准，既包括内容(实体)和形式(程序)各方面的合宪性、合民意性与合民族性，也包括在立法技术层面的可操作性[12]。因此，科学立法要在确立和追求价值理性的同时，努力获得并实现法律的形式理性。法律的形式理性是概念、规范、原则的有机统一，表现了一切经过分析而得出的法律判断的整合，进而形成逻辑清晰、内在一贯的严密体系[13]。法律体例、结构、语言等运用和处理的水平，以及这些形式各方面与立法内容之间的逻辑自足自洽等表现出来的立法技术，直接影响法律的整体质量和实施效果。科学的法律修改必然包括对科学立法技术的使用和较高立法技术质量的要求。

《体育法》修改在重视其根本价值取向和各方面制度体制等内容构建的同时，也应高度重视其形式理性的认识提升和规范把握。研究探索如何通过有效的法律形式提高立法质量，从立法技术环节的角度保证实施的可行性和实效性。

2.2提高修改《体育法》技术质量操作途径的探讨许多关于修改《体育法》的研究都指出过《体育法》在立法技术方面存在的问题，并分析了由此对操作实施造成的不良影响，这也是《体育法》需要修改的一个重要动因。在2015年纪念《体育法》颁布实施20周年座谈会上，国家体育总局领导公开指出了《体育法》规定比较原则、可操作性不够等问题，在修改《体育法》中要适当调整结构，丰富完善内容[14]。多年来，学者们在分析《体育法》现存问题的基础上，提出了在修改《体育法》中要提高技术质量的各种见解和操作建议。因此，在《体育法》修改过程中：既要提升对科学立法形式理性在理解把握上的认识自觉，又要深入研究解决现存问题的具体方法和操作路径；既要面向体育改革发展的现实需求，又要遵循立法修改的规律、理论和国家有关规范。

为了保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量，针对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法律结构、文字等立法技术层面的问题，2009年12月，全国人大常委会法制委员会拟定了《立法技术规范(试行)(一)》，2011年1月又发布了《立法技术规范(试行)(二)》，它们已成为我国制定和修改法律重要的方法性根据和实际操作标准。在过去修改《体育法》的研究中，学者们对该文件的注意不够，在现有关于修改《体育法》的各种研究中也鲜有人提及。因而，加强对该文件的学习领会和实践运用，是在技术规范质量方面保证修改《体育法》顺畅进行的重要保障。根据之前对《体育法》的问题分析，结合多位研究者的意见和建议，笔者认为提高修改《体育法》的技术质量，在操作上需从以下方面入手和努力。

(1) 把握《体育法》修改内容与形式相恰的体系结构。前一部分已经讨论了关于《体育法》修改的内容结构问题，从把握立法技术、内容与形式相恰和提高立法质量的角度出发，笔者认为在体系结构方面还需要注意以下问题：①《体育法》法律文本的章节结构数量要适宜。现行《体育法》是8章结构体系，研究中有着很多增加章节的建议。考虑到《体育法》在国家法律体系中的相应地位和参考相邻领域的法律，整个法律章节的数量不宜增加太多。如教育法律中的《教育法》和《民办教育法》是10章，《教师法》是9章，《义务教育法》和《高等教育法》是8章，《职业教育法》是5章。虽然章节的数量没有绝对标准和限制，但从章结构体系的适宜性角度看，应控制在10章左右。②关于各章结构的名称，要做到内容和形式的统一，并且在概念选择运用上要准确恰当，简洁明确，符合立法的要求与习惯。③各章结构的顺序要合理。之前已经讨论，这也是内容思路在形式表达上的体现，顺序安排要有形式逻辑的支撑。④有关内容应设置在哪一章的结构分布要准确。比如，现行《体育法》中的体育社团处罚被置于法律责任一章，混淆了不同处罚责任在民间组织追究和国家权力强制在性质、依据和方式上的基本界限，需要在修改中重置。

(2)调整各类法律条文相互之间的比重关系。法律文本是调整社会关系的规范文件，在广义上讲，法律文本的内容都是法律规范。从是否具有调整权利义务关系的具体行为模式要求和产生相应法律后果的完整结构性角度而言，立法学将具有这种完整性结构的法律内容称为法的规范性内容，其基本构成是法律规范。仅有法律规范的法律内容是不够用和不完整的，还必须有辅助法律规范以利于其实现其他法律内容，这些法律内容被称为法的非规范内容[9]466-469。这些表现法的非规范内容的法律条文包括关于法的效力等级、时空效力、适用范围等效力性条文，关于立法目的、依据、原则、政策主张等说明性、宣示性条文，以及关于专门概念和术语的解释性条文等。在《体育法》整部法律内容的各种条文中，应与其法律性质定位和产生实施效力的需要、特点相适应。为满足其作为体育基本法对体育事业发展定位等的需要，必然要有一定的宣示性条文。同时，根据实践的需求反馈，还需要有对《体育法》调整范围以及体育、各体育领域和有关事项的清晰说明，因而需要增加定义性解释条文。就《体育法》各类条文设置的总体要求而言，要尽量减少各种不必要的非规范性内容，将补充和丰富实体性体育权利义务规范作为修法的重点。

(3) 完善各类权利义务法律规范及其逻辑结构。现行《体育法》调整体育权利义务关系的有些法律规范结构不够完整，缺少法律责任追究和权利救济，直接影响了法律实施的效果，是人们对修改《体育法》存在问题提出的普遍看法。法律规范的逻辑结构一般由“假定条件”“行为模式”“法律后果”三要素组成。其中，行为模式包括对法律权利义务的规定，与相应的积极性和消极性法律后果相对应。体现法律强制性惩戒性的法律责任，作为消极性的法律后果，为了保证法律义务的实际履行，产生对法律权利的维护和救济，进而实现法律的实施，并形成法律的权威。现行《体育法》中不但各章中的义务性规范不够协调，而且“法律责任”一章只有6条，数量过少且与各章的义务条款明显不对应。因此，对《体育法》进行修改，要根据调整各类体育社会关系的需要，对各章内部以及各章之间的权利性法律规范和义务性法律规范进行相对应的协调与平衡，改变目前有的章只有一条义务性规范，甚至一条都没有的情况，并且要在义务性规范和法律责任规范上进行对应。当然这并非一定要求法律义务条款与法律责任条款完全一致，在立法技术上，将几条法律义务条款的法律责任设置在一条中也是比较常见的做法，但是不应缺少相应法律责任的设置[15]。特别是为促使政府体育部门和学校履行法定的体育工作职责，有必要增加政府体育部门和学校在体育中的违法责任[16]。

(4) 明确法律概念定义，细化行为模式与边界。法律是普遍的、肯定的、明确的规范，这是经常且反复强调的对法律的基本规范认识和要求。法律的规范作为要通过明晰的法律含义表达和清楚的行为范围界定，从而形成对人的认知行为的指引和约束。所以，在各种法律文本中，一般都有一定的法律概念和法律术语的解释性条文，同时对有关组织职能和有关行为范围等往往采用列举与概括相结合的方式，以尽量限定其理解空间，使其边界分明。一些外国法律甚至专门就概念等专设章节。在现行《体育法》中却基本没有这方面的规定，极易导致对其理解产生差异甚至歧义，不能很好地发挥其应有的规范作用。修改《体育法》一方面要适当增加定义条款，但是，增加哪些定义条款？哪些需要定义？哪些不需要定义或者不好定义？都是需要进一步讨论的问题。有的学者专门研究并建议增加包括体育概念定义、分则各章中的一些基本概念的定义，形成恰当的定义条款概念体系[17]。另一方面，要在各章内容中对各类组织的职权责任、各种行为方式要求等，尽可能地形成指向明确的具体规定，增强其确定性和操作性，在产生纠纷时能够成为明确的裁判依据。

(5)增加准用性条款和授权立法条款。将《体育法》定位于体育基本法，要求其对体育社会关系这个纷繁庞杂的综合系统进行广泛调整，对体育各领域和各主要方面进行全面覆盖。但是作为一部法律，不可能将所有体育中需要法律调整解决的关系和问题“一网打尽”，而且体育领域既具有一定的行业特殊性，也存在着与其他社会领域一致、相同的诸多方面，体育立法也不需要将体育中的一切法律事务均由自己解决，一切从头开始。同时，我国现行的立法体制采用中央主导、统分结合的模式，形成“一元、两级、多层次”，即统一的一体化立法体系、中央立法和地方立法2个等级、中央立法和地方立法又分成若干层次和类别的立法结构体系[18]。鉴于国情的复杂性和各地域的差异性以及立法权限的分工，不可能也不需要将全国体育领域中的一切法律调整需要，都通过行使国家立法权的高层次体育法律全部完成，应根据不同的需求，设置与《体育法》配套的各种立法。因此，需要运用一定的立法技术，进一步处理好《体育法》与其他法律调整的关系，以及《体育法》自身规范与多层次立法的关系。其中，包括通过增加准用性条款和授权立法条款解决法律可能过于膨胀的问题。准用性条款又称准用性规范，是指不直接表述行为规则的内容，而是指出在某个问题上应参照、引用其他法律条文或法规的法律规范，以避免立法重复和内容冲突，保证立法的统一[1]246-247。对于《体育法》而言，应将立法重点放在为解决体育特殊规律而需要立法的层面，有很多通用性法律规范可以直接援引。现行《体育法》第21条“学校应当按照国家有关规定,配备合格的体育教师，保障体育教师享受与其工作特点有关的待遇”就是准用性条款。在《体育法》修改中，为适应更广泛的立法衔接，如增加有关体育产业立法，需要引用《经济法》或《商法》规范。

关于增加授权立法条款的问题，首先要说明，对授权立法并非像有的学者在修改《体育法》研究中那样从确认和保障体育权利的角度理解[19]。通常所说的授权立法，是“立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动”[9]303。在现行《体育法》中有一些是授权立法的条款，如第26条规定：“参加国内、国际重大体育竞赛的运动员和运动队，应当按照公平、择优的原则选拔和组建。具体办法由国务院体育行政部门规定。”这就是对国家体育行政部门制定选拔运动员组建参加国内、国际重大体育竞赛运动队办法的授权立法。在修改《体育法》中增加必要的授权立法条款，可以充分利用这一扩大立法主体，适应体育立法广泛性、多样性和迅速性需要的立法方式，更好地发挥《体育法》作为国家法律的统领和推动作用。有的学者对完善《体育法》授权立法条款设置提出了多方面建议[20]，对拟制《体育法》修改文本很有价值。

(6) 准确使用和规范立法语言。立法语言是法律的载体，也是法律思想的具体体现。法律正是因为在词语和句子结构的选用上体现了与其规范与强制功能相适应的语言表达形式而具有权威性。一般认为，准确性是法律语言最根本和首要的特点。立法技术最终要落实到立法语言上，法律语言具有区别于自然语言和其他语言使用领域的技术性。立法语言除了技术层面的考虑，还须注意言语内涵的逻辑层次、法理表达以及条款间的语法关系[21]。可见，立法语言使用的规范化、标准化和质量水平对法律文本的重要性不言而喻，修改《体育法》必须重视和运用好法律语言。全国人大常委会法制委员会制定的《立法技术规范(试行)(一)》4个部分中的2个部分为“法律条文表述规范”和“法律常用词语规范”，《立法技术规范(试行)(二)》的2个部分就是“法律条文表述规范”和“法律常用词语规范”，都是关于立法语言标准化规范化的技术性规定，是修改《体育法》必须掌握的语言运用准则。有的学者研究认为，《体育法》内容方面的缺陷的确应该重视，而《体育法》的表达形式也很重要，并指出了现行《体育法》存在立法核心词语使用不规范、立法特定语句模式存在问题、体育自身特性引发的一些立法语言方面的问题，以及一些语病问题，进而提出了修改《体育法》完善立法语言的一些思路和措施[22]。因此，《体育法》修改中需要对立法语言问题予以必要的关注，遵循有关的立法语言规范，并吸收借鉴有关研究成果。

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