“中央一号文件”视角下农村基层党组织建设研究

唐艳群

（湖北工程学院新技术学院 湖北 孝感 432000）

党的十八届六中全会强调指出：“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。要抓实党内政治生活，就必须抓好基层党组织建设，尤其要抓好农村基层党组织建设”。[1]作为指导国家全年工作的纲领性文件的中央一号文件，指导和见证了中国农村30多年的改革与发展,其中关于农村基层党组织建设的思想非常丰富，通过考察两个阶段“中央一号文件”中农村基层党组织建设思想共性与个性的过程，对于进一步加强和改进农村基层党组织建设，充分发挥基层党组织在全面建成小康社会中的重要作用具有很强的指导意义。为了便于考察分析，本文把1982—1986年连续5个“一号文件”称为第一阶段，把2004到至今连续14个“一号文件”称为第二阶段。

一、第一阶段5个中央一号文件中基层党组织建设思想

1978年党的十一届三中全会的召开,党在思想理论上拨乱反正，开启了一次巨大的理论飞跃，1982年家庭联产承包责任制的确立，农村改革拉开了序幕，我国农村发生了深刻的变化。为了进一步在政治上保障农民的民主权利，经济上保障农民的利益，1982年1月1日颁布了第一个名为《全国农村工作会议纪要》的中央“一号文件”，正式确立了家庭联产承包责任制。此后，中共中央连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，体现了政策的连贯性，不断巩固和完善了家庭联产承包责任制，保护和调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的快速发展。邓小平同志这一时期多次讲到：“十一届三中全会以来的三年时间，我们取得的第一个成就就是农村政策见效，农村空前稳定”[2]。随着农村生产力的快速发展，现实的“某些上层建筑的改革赶不上经济基础变化的需要，这种状况如果不改变，农民已经高涨起来的积极性就可能重新受到挫伤，已经活跃起来的农村经济就可能受到窒息。”[3]因此，在农村人民公社政社合一的体制解体后，探索实行政社分开，建立新的农村基层政权组织，加强党对农村工作的领导势在必行。在此背景下，五个一号文件中除了有直接促进经济发展的政策规定外，还包含大量农村基层党组织建设的思想：

（一）加强思想政治工作。随着农村各项政策的不断放宽，农村社会结构和思想观念发生了很大的变化。此外，遭受十年内乱后，党的基层组织忽视和不善于做思想政治工作的现象依然存在。针对当前农村的思想政治工作还存在着涣散软弱的状况，1982年一号文件指出“工人阶级的政党必须动员各方面的力量，采取一切行之有效的方法，在广大农村开展深入的思想政治教育和政策教育，并把这种教育经常化，不断对农民灌输社会主义思想”。“结合实际的工作问题和思想问题，加强对广大农民进行党的政策的宣传教育”。随后1983年至1986年的一号文件多次强调“加强思想政治工作，才能保证农村各项改革的健康发展”。“商品经济越发展，就越需要加强农村思想政治工作和文化教育工作”。在这些现实针对性极强的政策措施，体现了党高度重视农村思想政治工作，时刻把握了群众的思想脉搏，发现了农村思想政治工作存在的问题，并善于通过思想政治工作，促进经济建设和其他工作的顺利推进。

（二）加强党组织建设。农村经济体制的改革，我国“政社合一”的人民公社体制已经失去了权威基础，因此1982年的“中央一号文件”特别强调指出，“最近以来，由于各种原因农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好。”对于如何应对这些新情况，1982年一号文件指出通过“思想政治教育和健全党课制度和民主生活制度，使基层支部真正成为坚强的战斗核心，以保证党对政权组织、经济组织和群众团体的领导”。1984年、1985年、1986年的一号文件先后提到要运用历史教育和整党等形式加强农村基层党组织建设，使基层党组织在农村物质文明建设和精神文明建设中发挥战斗堡垒作用。

（三）加强党员干部队伍建设。1982年一号文件指出“要有计划地对农村党员，首先是社队干部进行分批轮训；用整风精神总结经验，开展批评与自我批评，分清是非，提高觉悟”。1983年一号文件指出“系统地培训干部，提高干部素质”。“不拘一格选拔人才，注意从中青年中选拔有一定实践经验和科学知识的干部，逐步建立一支与农业现代化相适应的干部队伍”。1984年和1986年一号文件指出“对极少数以权谋私，化公为私的党员、干部，必须进行教育，促其迅速改正；坚持不改的，要严肃处理”。这一时期对党员干部队伍建设的特点是把“教育、管理、监督”融为一体，除了有思想觉悟、党性教育，还强调提高干部队伍能力和素质，以适应新时期农村工作的需要。

综上，党在农村改革开放拉开序幕之后，面对新形势和新问题，高度重视、全面加强基层党组织建设，从加强思想政治工作、恢复整顿组织建设，加强党员干部队伍建设入手，农村基层党组织建设逐步走上健康发展轨道，党组织在农村改革开放中发挥了战斗堡垒作用。

二、第二阶段14个中央一号文件基层党组织建设思想

进入到新的历史时期，农业与农村工作形势发生了新变化，农村基层党组织建设的现状无法适应社会主义新农村建设和农村改革的新要求，片面强调经济社会组织自主性，部分基层党组织政治功能日益弱化，甚至被边缘化，部分农村基层党组织面临着新的巨大的挑战。围绕农村改革的新任务，这一时期出台的系列中央一号文件均用了较大篇幅对加强农村基层党组织建设提出了指导性意见，主要有以下几个方面：

（一）思想建设

在迈入21世纪的新时期以后，国内外各方面环境发生了巨大的变化，党在农村的思想政治工作面临前所未有的挑战：一是农村产业结构的调整和农业现代化的发展使得农民群体发生了分化，不同阶层的农民在经济收入、社会地位、价值观念、生活方式等方面明显不同。二是社会转型和市场经济的发展，广大农民获取信息的渠道和内容更加多样化，其中不乏一些腐朽、落后的价值观。基于以上新问题，如何有针对性地开展农村思想政治工作，保持农民思想稳定和农村社会稳定是农村思想政治工作急需解决的重要问题。这一时期在思想建设方面，重点加强农村基层干部教育培训，增强其宗旨意识、法制意识、政策观念；坚持党员先进性教育，社会主义核心价值观教育，深入开展中国特色社会主义和中国梦宣传教育，大力推进农村精神文明创建活动，巩固新农村建设的共同思想基础，为农村改革提供精神动力、智力支持和思想保证。

（二）组织建设

随着农村改革的不断深入，经济体制结构的变化使得农民生产生活方式、价值观念出现了新的变化，也使得农村基层党组织建设面临着新的挑战。具体表现在：部分基层党组织重经济社会发展轻思想政治工作，党组织政治功能严重弱化；农村党员结构不合理，先进模范作用发挥不足；少数干部素质不高，影响党在群众中的形象；城镇化步伐加快带来的农村流动党员规模的扩大对村级党组织建设带来了难题，这些问题如果得不到解决，就会严重影响党在农村的战斗力凝聚力。这一阶段的“中央一号文件”关于基层党组织建设的思想更加丰富，关于组织建设的内容主要有几下几个方面：

1.加强基层党组织领导班子建设。2007年一号文件围绕三农工作主要任务，提出“选好配强领导班子，加强以村党组织为核心的村级组织配套建设”。同时还第一次提出“积极探索从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的有效途径”。2008年、2009年、2010年连续三年强调：“要从农村社会各种精英和优秀大学生中选拔农村基层干部，提高干部待遇，提升干部素质，稳定干部队伍”。

2.加强流动党员的管理与教育。经济体制改革的深入和社会结构的变化，党员的流动越来越频繁，流动党员数量也越来越多。加强流动党员教育与管理成为了新的课题，2008年、2009年、2010年一号文件重点强调：“加强和改进对流动党员的服务和管理”。

3.加强党风廉政建设。在党风廉政建设方面，从“加强基层党风廉政建设，巩固党在农村的执政基础”，到“深入开展党性党风党纪教育”，2017年首次提到将全面从严治党要求落实到基层。

4.加强制度建设，为基层党组织建设提供保障。中央一号文件中提到加强基层党组织制度建设重点包括干部队伍激励机制、组织经费保障机制和考核监督机制、基层党建工作责任制。2013年和2014年一号文件提出强化村干部“一定三有”政策，健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制。

5.创新载体形式，为基层组织建设注入活力。2005年、2006年、2007年、2008年一号文件提出深入开展农村党的建设“三级联创”活动，2009年一号文件提到开展“创先争优”活动，2014年提到深入开展党的“群众路线教育”实践活动。通过形式多样的活动，全面加强了党的农村基层组织建设。

（三）改善乡村治理机制和加强基层民主政治建设

在政府管理理念转变的背景下，基层党组织在乡村管理中的思路也逐渐从管理转向服务，从单一手段向多种手段综合运用转变。2007年一号文件首次提创新农村社会管理体制。2008年提出探索乡村有效治理机制，2014年提出创新基层管理服务。2017年提出创新和完善乡村治理机制，加强乡镇服务型政府建设。在“要大力推进国家治理体系及治理能力现代化”的总体改革目标思路下，基层党组织参与农村管理有了新趋向。在基层民主政治建设方面，党的十七大报告强调“把发展基层民主作为作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。[4]在十七大精神的指导下，农村基层民主政治也进入了新时期。2008年提出“完善村民自治制度”，2010年提出进一步完善符合国情的农村基层治理机制。2013年提出通过不断推进农村基层民主政治建设，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。这一进程充分体现了随着农村经济体制改革的深入，乡村民主政治建设也在逐步推进。

三、中央一号文件中农村基层党组织建设思想的传承与创新

通过梳理1982年—1986年中央一号文件中蕴含的农村基层党组织建设思想可知，这一时期中央一号文件对农村基层党组织建设的主要内容、工作思路、建设的意义进行了全面的概括，对改革开放以来农村基层党组织和干部队伍中出现的新问题进行了深刻的剖析，多次强调通过整党加强农村党的建设。这一时期加强农村基层党组织建设的实践为新的时期进一步加强农村基层党组织建设积累了宝贵的经验。

进入新世纪新阶段后，农村基层党组织所处的国内国际大环境、担负的历史任务、工作的条件以及自身状况发生了重大的变化。较之于前面五个中央一号文件，在新的阶段中央出台的一号文件中关于农村基层党组织建设的思想更加丰富：坚持抓思想建设，提高党员干部队伍的整体素质；坚持抓组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力；改善乡村治理机制和加强基层民主政治建设，提高党在农村的执政能力。考察两个阶段“中央一号文件”农村基层党组织建设的共性和个性的过程，两个阶段基层党组织建设思想充分体现了坚持继承和发展创新两个特征：

一是始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。从1982年到至今的14个“一号文件”中我们可以追寻到党始终把加强和改善对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。主要体现在两个方面：其一是始终强调党在农村改革中的领导作用。1982年一号文件指出“落实党在农村的一切方针、政策和完成各项工作任务，都必须依靠农村基层组织”。1983年一号文件要求全体党员和领导干部“认真执行党的十二大确定的路线、方针和政策，为建设具有高度物质文明和高度精神文明的新农村贡献力量。”2004年一号文件强调“加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策落到实处”。2005年一号文件指出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”。2006年一号文件指出：“切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设”。2007年一号文件指出：“加强党对农村工作的领导，确保现代农业建设取得实效”。2008年和2017年一号文件强调：“加强和改善党对‘三农’工作的领导”。从以上可以看出，党在农村基层党组织建设是随着实践发展不断调整，农村改革推进到哪一步，党组织政治引领就要跟进到哪一步。其二，要加强党的领导必须不断改善党的领导。两个阶段的“中央一号文件”多次强调提高党的执政水平和执政能力，更好地加强党对农村工作的领导。2005年、2006年和2008年中央一号文件，明确提出“通过开展党的建设三级联创活动，增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力”。2008年、2009年、2010年一号文件强调要创新农村基层党组织工作，加强对流动党员人员进行服务和管理。2013年一号文件提出“加强以党组织为核心的农村基层组织建设，完善乡村治理机制”。2014年一号文件提出“深入开展党的群众路线教育实践活动，推动农村基层服务型党组织建设”。2017年提出“将全面从严治党要求落实到农村基层,规范农村基层党组织生活,持续整顿软弱涣散村党组织”。通过对19个“中央一号文件”发现，蕴含在一号文件中的基层党组织建设思想贯穿始终，有一条非常明晰的主线，即围绕农村中心工作，不断提高党在农村工作的执政能力和执政水平，巩固党在农村的执政基础，为推动农业农村健康发展提供坚强政治保证。

二是在继承党建工作优良传统的基础之上，始终保持与时俱进的精神状态，把握时代特点，立足新的实践，总结新的经验，以观念的创新推动农村基层党建的创新。进入21世纪后出台的14个中央一号文件，在基层党组织建设内容上，体现了改革创新，激发了党建工作活力。在农村社会管理方面，围绕新时期党在农村的中心工作，不断创新治理理念、治理手段，把党的组织、村民自治组织、农村社会组织等有机结合，既充分发挥党组织的功能，也调动其他群体、组织的积极性，在强大合力中实现农村各项事业的发展。2006年中央一号文件首次提出“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”，以更加民主的方式化解农村社会问题和社会矛盾。2008年一号文件提出“在党组织领导下，培育和发展服务‘三农’的社会组织，发挥在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，实现政府行政管理和基层群众自治有效良性互动”。2014年提出创新基层管理服务，健全农村基层管理服务体系。在农村基层党组织建设中，针对新时期农村基层党组织涣散的问题，要求树立流动党员管理新理念。2008年一号问题提出：“创新农村基层党组织设置和活动方式，加强和改进对流动党员的服务和管理”。在农村基层民主政治建设上，努力扩大农村基层民主，完善村民自治制度。这一时期中央一号文件中，提到了一些扩大基层民主的具体方法，如“四议两公开”、“一事一议”等。

四、中央一号文件中农村基层党组织建设思想的历史经验

19个“一号文件”是党中央指导农村改革的纲领性文件。在这一文件的制定和发布的过程中党中央和政府根据我国的国情，根据变化了实际情况，及时在“一号文件”中作出调整。不管是“五个一号文件”关注的家庭联产承包责任制和农业市场化，到新世纪初期的农民增收，推进社会主义新农村建设，发展现代农业，加快推进农业现代化。这一转变过程无不体现了党中央在农村改革时坚持实事求是的思想路线。在指导农村改革的过程中，党中央始终坚持在经济上满足农民的利益，政治上保障农民的权益这一线索，推动农村改革实践的不断发展，也积累了很多宝贵的经验：

第一，加强和改进农村基层组织建设，必须始终坚持围绕中心、服务大局。历年的中央一号文件都是围绕农村改革的新任务，对全面深化农村改革做出的全面部署，农村基层党组织是农村改革的具体组织者和领导者，必须适应不同时期的工作重点，围绕变化了的任务和形式设计农村基层党组织的建设内容。“务农重本，国之大纲”。当前，三农问题依然是全面建成小康社会、现代化建设的短板。因此，农村基层党组织建设必须围绕中心任务，服从和服务于农村改革发展的大局，自觉做到党建工作与农村经济工作、基层社会管理工作同部署、同检查、同考核、把促进区域经济发展、社会进步和农民增收的效果作为衡量基层党建成果的重要标志，推动农村三个文明建设协调发展。无论农村改革遇到任何新问题和新矛盾，农村基层党组织建设只能加强，不能削弱，党在农村的核心领导地位坚决不可动摇。

第二，加强和改进农村基层组织建设，必须坚持以干部、党员队伍建设为重点。干部、党员是基层组织建设的主体，必须紧紧抓住干部、党员建设不放松。按照习近平同志提出的“要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，完善各项村级民主管理制度，特别是选好、用好、管好村两委‘带头人’”的要求，加强干部队伍教育，选好带头人，夯实基层党组织干部队伍，以“三严三实”要求抓好基层党组织作风建设，不断提高农村基层党组织建设的整体水平。

第三，加强和改进农村基层组织建设，必须紧紧抓住制度和机制建设。制度和机制建设带有长期性、稳定性和根本性。进一步推进农村基层组织建设，必须针对不适应改革发展的突出问题和薄弱环节，建立完善各项工作和管理制度，健全基层党建活动的组织领导、协调推动、检查督促和考评激励机制，逐步形成科学完善、协调一致的制度体系和三级联动、齐抓共管的良好工作格局。

第四，加强和改进农村基层组织建设，必须大力推进创新。创新是事业发展和社会进步的不竭动力，必须坚持以改革的精神推进党的建设，在农村经济社会发展和改革的实践中，不断拓展党的工作领域，丰富党的工作内容，完善党的工作制度，创新党的工作方法，使农村基层党的建设做到与时俱进，在发展中不断得到深化，永葆生机与活力，以确立党的领导核心为目标，全面加强党对基层社会的领导，真正将党的基层组织建设落实到党章所规定的“战斗堡垒”定位上。

［1］十八大以来重要文献选编（中册）［Z］.北京：中央文献出版社，2016．

［2］中共中央文献研究室.邓小平年谱 1975－1997（上）［M］.北京:中央文献出版社，2004.

［3］中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982—2008年）［M］.人民出版社，2008．

［4］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［C］.北京:人民出版社，2007.