西部欠发达地区地州市政府在财源建设中的职能实证研究<br/>——以甘肃省张掖市为例

西部欠发达地区地州市政府在财源建设中的职能实证研究
——以甘肃省张掖市为例

2018-03-31佘建毅闫学忠

社科纵横 2018年6期

佘建毅闫学忠

（1.中石油昆仑燃气有限公司张掖公司甘肃张掖 734000；2.甘肃方正税务师事务有限公司甘肃兰州 730000）

引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。地方财源建设是“重中之重”。现有体制下，中央的财力雄厚，在调控和治理方面有很大的积极性，而地方政府则处于相对弱势地位。[1]地方财源建设是增强地方政府财力的基础，只有财源充裕、财力充足，政府运行方有保障，政策才能稳定，从而健全地方公共财政职能。[2]现阶段我国在向社会主义市场经济体制转轨过程中，财政面临着两个必然趋势，一是必须实行分级理财的体制，这是与分级管理的政府体制相适应的；二是财政支出必然受到巨大需求压力，这是市场经济下政府职能转换所带来的。随着时间的推移，对公共支出的财政压力将会越来越大。面对这两个“必然”，中央政府可以通过增发国债等举措来暂时缓解压力，而地方政府在既无权举债（我国新《预算法》对此进行修改，《预算法》第三十五条第二款规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”），又无权修改财政制度、设立新的收入项目或增税的情况下，唯一可行途径就是促进地方财政收入增长。而财源建设正是实现这一增长的现实途径。[3]

西部欠发达地区地州市作为我国政权组织中的第三级，对上，它受国务院和省级人民政府的领导；对下，它要领导本级政府和县区级政府，其承上启下的作用毋庸置疑。由于经济的相对落后，造成在财政收入与财政支出方面，财政支出大于财政收入，财政收支不平衡，财政收支的差额需要均衡性转移支付解决。均衡性转移支付的实施，明显增强了中西部等欠发达地区财力，有效缓解了这些地区财政运行中的突出矛盾，在保障基层机关事业单位职工工资发放、机构正常运转和推进基本公共服务均等化方面发挥了重要作用，促进了区域间协调发展与社会和谐。[4]财政对国家转移支付的依赖性较强，财政支出主要用于保经费、保民生，可供财政自由支配的资金较少。地州市政府要走出这种财政困境，必须学会“两条腿”走路，在开源与节流方面双管齐下。

对于地方政府的财政问题，有学者提出，在新一轮财税体制改革中，强调和重视对地方财政自主问题的研究，是财税体制改革的必然要求，也是财政法治建设的重要课题。[5]毫无疑问，这一观点是正确的。但这里所指的地方政府，在我国，是指与中央政府的对称，包括省级、市级、县级和乡镇。而本文讨论的问题，是在国家目前税制不变，分税制模式不变的情况下，仅从地州市政府角度出发，如何在财源建设中发挥政府职能，不涉及地方财政自主问题。

一、实证研究对象基本情况

本文选择的研究对象甘肃省张掖市,位于河西走廊中部，祁连山北麓，下辖甘州区、临泽县、高台县、民乐县、山丹县和肃南裕固族自治县五县一区，面积为42,400平方公里，2015年末全市常住人口121.98万人。“十二五”期间，张掖市大口径财政收入合计196.27亿元，一般公共预算收入合计为85.93亿元，一般公共预算支出合计为491.88亿元。张掖市大口径财政收入和一般公共预算收入的年均增长比例分别为22.19%和26.05%，其增长比例均高于一般公共预算支出年均增长16.67%的水平，保持了较高的增长速度；但大口径财政收入占财政支出的平均比例为35.26%，一般公共预算收入占财政支出的平均比例为15.45%，财政自给能力较差。

（一）研究对象的代表性

甘肃省张掖市财政自给能力较差，是个别现象？还是在西部欠发达地区地州市具有一定典型性、代表性和普遍性？笔者对西部省份中的甘肃省所属地州市、陕西省所属地州市、青海省所属地州市、宁夏回族自治区所属地州市2015年财政自给能力情况进行调查，所有数据均来源于各地州市统计局网站对外公布的“2015年国民经济和社会发展公报”、地州市财政部门网站对外公布的“2015年财政财政预算执行情况”。

1.甘肃省所属地州市2015年财政自给率(一般公共预算支出/一般公共预算收入，下同）

嘉峪关市60.28%、兰州市53.83%、金昌市35.40%、酒泉市27.72%、庆阳市26.69%、白银市19.50%、张掖市18.95%、武威市15.62%、平凉市15.32%、天水市14.86%、陇南市13.02%、定西市12.31%、临夏州9.44%、甘南州6.38%。甘肃省14个地州市2015年财政自给率平均为22.66%，其中，除兰州市、嘉峪关市2个地州市财政自给率超过50%；金昌市财政自给率超过30%；其余11个地州市财政自给率均在30%以下，财政自给能力较差。

2.陕西省所属地州市2015年财政自给率

西安市70.97%、榆林市63.62%、延安市51.07%、杨凌示范区39.27%、宝鸡市32.11%、咸阳市28.45%、铜川市25.72%、渭南市21.51%、商洛市17.51%、汉中市17.27%、安康市13.73%。陕西省10个地州市和1个示范区中，财政自给率平均为44.14%，其中，除西安市、榆林市、延安市3个地州市财政自给率超过50%；杨凌示范区、宝鸡市2个地州市财政自给率超过30%；其余6个地州市财政自给率均在30%以下，财政自给能力较差。

3.宁夏回族自治区所属地州市2015年财政自给率

银川市55.38%、石嘴山市29.42%、吴忠市19.84%、中卫市17.94%、固原市8.66%。宁夏回族自治区5个地州市，2015年财政自给率平均为30.95%，其中，银川市财政自给率超过50%；其余4个地州市财政自给率均在30%以下，财政自给能力较差。

4.青海省所属地州市2015年财政自给率

海西州38.12%、西宁市33.85%、海东市10.41%、海南州9.82%、海北州9.22%、玉树州6.61%、果洛州6.17%、黄南州5.04%。青海省8个地州市，2015年财政自给率平均为19.51%，其中，海西州、西宁市2个地州市财政自给率超过30%；其余6个地州市财政自给率均在30%以下，财政自给能力较差。

根据以上统计情况可以看出，以财政自给率指标平均数来衡量，陕西省、宁夏回族自治区、甘肃省、青海省分别为44.14%、30.95%、22.66%、19.51%，在被调查的4省份38个地州市中，财政自给率指标在30%以下的地州市有27个，占被调查地州市总数71.05%。充分说明所选实例甘肃省张掖市财政自给能力较差在西部欠发达地区省份中具有一定的典型性和代表性。

为了走出财政困境，面对新《预算法》关于税收避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策的要求[6]，适应社会政治经济形势的发展变化，甘肃省张掖市人民政府成立多部门配合，河西学院经济管理学院牵头的“张掖市财源建设研究课题组”，研究“十三五”期间财源建设的问题，本文是该课题组研究成果中关于财源建设的一部分内容。

（二）甘肃省张掖市财源建设基本情况

1.“十二五”期间地区生产总值完成情况

“十二五”期间，全市生产总值分别为2011年256.84亿元、2012年291.93亿元、2013年346.86亿元、2014年361.78亿元、2015年373.53亿元，年均增长10.5%。

2.“十二五”期间财政收入占地区生产总值情况

“十二五”期间，随着全市经济继续快速发展，经济运行质量和效益不断提高，财政收入规模不断扩大，大口径财政收入占地区生产总值的比重从 2011年的 9.73%，2012年 10.21%、2013年11.64%、2014年13.28%，到2015年为14.03%，其所占比重逐年攀升；人均财政收入从2011年的2,079元，2012年 2,500元、2013年 3,315元、2014年3,966元，到2015年为4,352元，呈稳步上升态势,年均增长22.97%。

3.“十二五”期间税收收入及分税种分行业完成情况

（1）财政收入结构

“十二五”期间，税收收入由2011年的17.92亿元、2012年 21.70亿元、2013年 23.40亿元、2014年27.42亿元，增加到2015年的29.10亿元，年均增长12.47%；非税收入由2011年7.09亿元、2012年 8.45亿元、2013年 16.68亿元、2014年20.65亿元，增加到2015年23.86亿元，年均增长47.31%，非税收入增长幅度明显高于税收收入的增长幅度。

（2）税种结构

“十二五”期间，全市税收收入中，增值税、消费税和营业税三大流转税中，除增值税年均增长比例为-0.97%外，消费税和营业税年均增长比例分别为22.08%和24.18%；企业所得税和个人所得税两大所得税年均增长比例分别为29.25%和7.9%；耕地占用税、土地增值税等九个地方税种也保持了较高的增长势头。

（3）三次产业提供税收情况

“十二五”期间，全市税收收入中，第一产业基本不提供税收；第二产业提供的税收占税收总额的比例从 2011年的 58.31%、2012年 54.14%、2013年 48.41%、2014年 49.80%，到 2015年为44.44%，第二产业提供税收大幅下降；第三产业提供的税收占税收总额的比例由2011年的41.69%、2012年45.44%、2013年50.76%、2014年49.84%，到2015年末为55.36%，第三产业提供的税收增幅较大。

（三）甘肃省张掖市“十二五”期间财源建设方面存在的问题

1.产业结构不协调

产业结构与经济增长有着非常密切的联系，产业结构的演进会促进经济总量的增长，经济总量的增长也会促进产业结构的加速演进，这已经被许多国家经济发展实践所证明。[7]

2015年，全市三次产业结构调整为25.4:29.4:45.2，与2010年的29.3:35.5:35.2相比，调整幅度较大，但第一产业比重偏高的局面没有得到根本转变。“十二五”末全市产业结构，与全省（全省2015年三次产业结构比例为14.4:36.8:48.8）、全国（全国2015年三次产业结构比例为8.99:40.53:50.48）比较可以看出，全市第一产业所占比例，比全省高11个百分点，比全国高16.5个百分点，第一产业所占比例过高，二三产业比例过低，产业结构不协调。

农林院校旅游管理专业一体化实践教学体系的构建是在我国新形势下的必然要求，突破原有体系的界限，通过更大程度的引入优势学科和教学资源，结合当今乡村旅游和森林旅游的发展，有针对性的培养旅游管理专业相关人才。体系有效地整合了农林院校的办学特点和资源优势，对学生进行差异化培养，强调培养学生创新能力，重视实践教学在学生个人培养中的作用，对今后的教学改革提供方案选择。

经过调研发现，张掖市属于典型的农业城市，农业自然条件较好，由于地处黑河中游，水利灌溉条件好，种植业、养殖业和林业发展势头良好。但从农业发展方式来看，仍属于传统农业模式，粮食作物种植较多，经济作物种植较少，初级农产品较多，深加工、精加工农产品的企业、产品较少；肉牛、肉羊、生猪出栏数量较多，但畜产品加工企业较少；蔬菜、水果种植面积大、产量高，但纯绿色、无污染、高品质的优质品种少。导致第一产业虽然占有较大比重，但由于基本不提供税收，对财源建设贡献较小。

2.财政收入总量偏小

在“十二五”期间，全市大口径财政收入总量随着经济的发展而快速增长，从2011年的25.01亿元，增加到2015年52.96亿元，年均增长比率为22.4%。但是，2015年全市财政收入占全省收入的3.25%，在全省排名第10位；人均财政收入（全市2015年为4,415元）指标，与全省（2015年为6，141元）、全国（2015年为 11，128元）比较，差距明显，人均财政收入2015年比全省低1,726元，比全国低6,713元，因此，财政收入总量偏小。

财政收入是经济的“晴雨表”。财源是否充足，财政收入状况的好快，其实是经济发展状况的反映。“十二五”期间张掖市财政收入增长速度较快原因，一方面得益于全市近年来经济平稳较快发展。另一方面也说明，由于经济总量小，财政收入基数较小，较小数额绝对额的增长会导致相对数计算指标上较大幅度的增长。

3.财政收入结构不合理

“十二五”期间，全市税收收入占大口径财政收入的比重逐年下降，从2011年的71.66%下降至 2015年的54.96%，降低了16.70个百分点，税收在增加财政收入中的主体作用，没有发挥出来；而非税收入占大口径财政收入的比重则逐年快速上升，从2011年的28.34%上升至2015年的45.04%，上升了16.70个百分点，财政收入结构不合理。

“十二五”期间，张掖市税收占财政收入的比例，平均为62.80%；远远低于“十二五”期间全国税收占财政收入比例平均为84.42%的水平，税收在组织财政收入中的主体作用没有发挥出来。

经过调研发现，张掖市“十二五”期间，由于修建新城区和旧城区搬迁改造，大量国有土地使用权出让，土地出让金增长幅度较快；同时，随着搬迁工作进行，大批行政事业单位在旧城区办公场所公开拍卖，国有资产处置收入增长较快，导致财政收入中“非税收入”所占比例较高，但随着地州市所属各市、县城市建设的完成，大规模出让、处置和房地产建设行为将不再继续，财政收入增长缺乏可持续性。

4.工业和建筑业中，工业对税收贡献不高

经过调研发现，张掖市在上世纪末，虽然工业发展薄弱，但仍然建设了一批化肥、水泥、制糖、造纸、酿酒、机械加工、塑料编织、农产品加工等工业企业，其中市属化肥厂、造纸厂、糖厂、酒厂均属于纳税大户，仅丝路春酒厂年纳税在2600万元左右。但是由于企业技术进步慢，产品更新换代差，环境污染严重，技术落后和能耗较高等原因，企业发展面临许多困难和问题，在2000年初通过国有企业整体改制，这些企业陆续出售给个人并改制为私营企业。随着国家政策调整，这些企业生产经营无法继续，原有厂区陆续通过土地“变性”用于房地产开发，原有工业企业逐渐关闭，而新的工业企业由于缺资金、缺技术、缺人才而投资设立较少，是全市“工业不强”的直接原因。

5.税种结构中，所得税主体税种的作用偏小

1994年，我国通过全面实施税制改革，建立了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合，多税种、多环节、多层次调节的基本适应现阶段发展需要的税制体系，规范了税收征管，促进了依法治税，受到了征纳双方的欢迎。[4]按照我国现行税制设置，我国实行流转税和所得税并重的税制模式，流转税和所得税均属于主体税种。流转税，包括增值税、消费税、营业税（2016年5月1日以后该税种取消）；所得税，包括企业所得税和个人所得税。张掖市2011年—2015年，流转税占税收收入比例平均为55.74%，所得税占税收收入比例平均为24.07%，表明流转税发挥了主体税种作用，但所得税在组织税收收入中主体税种的作用没有发挥出来。

经过调研发现，张掖市“十二五”期间，在黑河中上游投资建设20多座水电站并开始并网发电，发电量大，销售收入高，这些水电企业多属于增值税一般纳税人，可抵扣的进项税少，增值税税负高，缴纳的增值税多，是流转税增长较快的主要原因；但由于这些企业按照西部大开发税收优惠政策规定，前5年享受企业所得税“两免三减半”的税收优惠，后续年度享受15%的低税率优惠，缴纳的企业所得税较少，导致税收收入中所得税所占比例较小。

6.支柱财源缺乏

从行业缴纳税收收入的占比变化看，“十二五”期间，房地产业、建筑业和金融业的占比分别从7.35%、18.72%、4.06%上升至19.06%、25.77%、11.22%，全市税收收入来源主要集中在房地产业、建筑业和金融业，特别是对房地产业和建筑业的税收收入依赖较大；2015年，全市纳税在1亿元以上的企业只有1户（甘肃省烟草公司张掖市公司），纳税5000万元以上的企业只有1户（张掖甘州农村农行），大企业少、大项目少，支柱财源缺乏。

经过调研发现，张掖市2003年10月引进总投资50多亿元的甘肃电投张掖发电有限责任公司火电项目，于2005年11月并网发电；2005年5月引进总投资16.8亿元的甘肃新洲矿业有限公司钨钼生产线项目，于2007年7月建成投产。这两大项目在“十二五”实现并交纳的税收较多，发挥了财政支柱税源作用。“十二五”期间张掖市再没有引进类似规模的较大工业项目，导致支柱财源缺乏。

（四）张掖市财源建设的优势和劣势分析

财政收入来源于经济，财政收入的增长，取决于经济能否持续、快速、稳定增长。为了挖掘张掖市财源建设的潜力，在对全市近年来财政收入基本情况及存在问题分析的基础上，进一步对全市经济发展情况进行深入细致的调查研究，张掖市未来财源建设的优势和劣势如下：

1.财源建设的优势

（1）张掖市自然条件较好，农业生产发达，通过多年来引导农民调整种植结构，全市现已形成100万亩玉米制种、60万亩瓜菜、50万亩马铃薯、40万亩中药材、15万亩设施农业、3万吨食用菌的优质农产品生产基地，截至2015年，全市第一产业增加值达到95.02亿元，为从事农产品深加工的工业企业提供了质优价廉的充足原料。

（2）张掖市地处黑河中上游，水力资源丰富，所辖区域戈壁荒滩较多，适宜水力发电、风力发电、光伏电站建设。近年来，张掖水力发电、风力发电、光伏发电等清洁能源产业发展迅速，截至2015年，全市发电企业总装机容量已达190万千瓦（不包括火电），年发电量52.15万千瓦，实际生产能力只达到设计生产能力27.45%，供需矛盾突出，但电力供应潜力较大。

（3）张掖市旅游资源丰富，全市共有旅游资源629处，涵盖地貌景观、水域风光、生物景观、天象气候、遗址遗迹、建筑设施、人文景观八大主类，26个亚类，60个基本类型。根据张掖市旅游局预测，随着全市旅游业发展，到2020年，张掖七彩丹霞景区年接待游客量将突破300万人次，焉支山—皇家马场、民乐扁都口、张掖大佛寺、马蹄寺景区年接待游客量将突破100万人次，发展旅游业以及与之相关的住宿、餐饮、文化体育业潜力巨大。

（4）张掖市目前有1个国家级工业园区、3个省级工业园区、2个市级工业园区，各类工业园区已经初具规模，各工业园区已经初步具备投资条件，工业用地土地资源储备丰富，但入园企业少，规模以上工业企业少，闲置土地多。

2.财源建设的劣势

（1）张掖市地处黑河中上游，祁连山自然保护区核心区和缓冲区内，根据2010年12月21日国务院颁布《全国主体功能区规划》和2012年8月1日甘肃省颁布《甘肃省主体功能区规划》，规划明确张掖市主体功能区规划中：（1）重点开发区域：甘州区、临泽县；（2）限制开发区域：①农产品主产区———高台县；②国家重点生态功能区——（祁连山冰川与水源涵养生态功能区）张掖市肃南县（不包括北部区块）、民乐县、山丹县3个县和中牧山丹马场特别区。因此，张掖市发展工业面临严峻的环境保护要求和环境容量限制。

（2）根据财政部门调查统计，2011年—2015年，全市玉米制种面积分别为99.23万亩、102.53万亩、103.28万亩、75.93万亩、97.18万亩，全市玉米制种面积占全省70.70%、全国的27%，总产量4.4亿公斤，占全国玉米制种总量的32.30%，张掖玉米种子已占全国用种量的50%。但经过调查发现，本地单位和个人出资设立的种子企业，由于大多没有自己的品系、品种、商标，主要靠为客户代繁收取种子代繁费用，但承担较大的制种风险（例如病虫害、灾害天气等不确定性因素），利润低，风险大，利润与风险不匹配；外地单位和个人出资设立的种子企业，多系外地母公司或总公司在张掖设立的生产性公司，往往通过关联交易转移定价模式，给生产性公司保留极低的利润。上述原因造成全市玉米制种产量大、质量好，但价格低、利润低，实现的税金少。

二、地州市政府在发展经济、财源建设中的职能

（一）学者们关于地方政府在发展经济，财源建设中的职能论述

通过发展经济来培育和壮大财源，可以说是地方政府一个永恒的主题。[8]

地方政府在发展经济，财源建设中的角色定位，学者何显明认为，地方政府的效用偏好同地方经济发展有着天然的内在联系。一方面，地方政府行为镶嵌于区域社会文化网络之中，地方官员特别是基层官员同地方经济总是存在千丝万缕利益关联。另一方面，地方经济发展是地方政府扩大财政收入和预算外收入源头活水。地方经济越发达，地方政府最终实际可自主支配地方财政收入就越大，按照自身意志实现其特殊行政目标自主性能力就越强。[9]

学者熊敏认为，有些地方经济发展水平较高，地方政府在占据先天优势资源情况下，就能够积极创收。当创造的税收收入再次投入到本地区后，不仅能促进本地区发展，而且会吸引其他地方的人来投资，其结果是创造了更多的税收收入，这诚然是一个乘数效应。然而对于有些经济发展不好的地方来说，其结果恰恰相反。[10]

（二）地方政府在发展经济，财源建设中的如何依法履行职能

学者楼继伟指出，如何合理划分各级政府的职能，明确各自的收入和支出的责任，改革的方向应当是遵循现代国家的通行做法，依据以下“三原则”合理划分各级政府职能：（1）外部性原则。假如一项活动只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理；（2）信息处理的复杂性。信息处理越复杂、越可能造成信息不对称的事项，越应该让地方政府管理；（3）激励相容。要设计一种体制，使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能实现整体利益最大化，这种体制就是激励相容的。[4]

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发［2016］49号）指出：“要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。”

根据《中华人民共和国预算法》（2014年修正）规定第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”

政府职能划分的“三原则”、国务院的文件规定和《预算法》的有关规定，为地州市政府在发展地方经济，财源建设中依法履行职能指明了方向。

（三）西部欠发达地区地州市政府在发展地方经济及财源建设中的职能

上述学者的论述都说明，在我国现行体制和法律法规规定的制度框架内，地州市政府，特别是西部欠发达地州市政府，面对财政困境，不是只能安于现状，无所作为，而是应该利用自身优势，发挥主观能动性，采取有效措施，挖掘财源潜力，来培育和壮大财源。

那么，在依法行政的前提下，地方政府可以在财源建设中发挥哪些职能作用呢？

第一，引导产业政策逐步调整。一直以来，西部地区产业结构不合理现象突出，第三产业存在着结构性滞后的问题。[11]地州市地方政府通过发挥政府的宏观调控职能，逐步调整产业政策，使第一产业、第二产业、第三产业保持合理的结构，可以实现地方经济的持续、快速、健康、可持续发展。

第二，适度的经济倾斜政策。我们可以看到几年来，西部省份各地方官员在招商引资、基础设施投资、人力资源开发、技术引进和经济倾斜政策的争取方面的活跃程度，这都是地方政府因产出波动而对于在异质性竞争者晋升锦标赛做出的策略反应。[12]适度的经济倾斜政策要求西部欠发达地区地州市应该制定招商引资的优惠政策来吸引外来投资,但是,也不能超出国家法律法规规定的范围，滥用优惠政策制定权。

第三，正确行使财政投资权。财政投资权，即将财政资金投入生产性和建设性项目的权力。[13]地州市地方政府作为地方国有企业的出资人，可以履行出资人的职责，投资设立国有企业，或者增加对现有地方国有企业的投资、借款，用于地方国有企业扩大再生产；地州市地方政府也可以在安排年度财政支出预算时，有计划地安排基础设施建设方面的财政支出，用于改善交通、通讯、供水、供暖、供气、供电、排污等方面，为外来投资者投资建厂办企业提供必要的设施条件。

第四，规范行使地方税收执行自主权。地方税收的执行自主权，主要指地方税收执行中的裁量权。目前，这种执行自主权主要包括，延期纳税的批准自主权、应纳税额的核定自主权、关联企业违规减少应纳税额的调整自主权、纳税地点决定与调整自主权、申报纳税期限的确定自主权和征收机关的确定自主权等。[14]西部欠发达地区原料价格较低、人力资源成本较低，很容易成为东部发达地区企业的代加工基地，自然存在关联交易纳税调整问题。

第五，合理利用工业用地的优惠政策。由于分税制改革后，争取制造业投资的税收手段日益缩减，地方政府开始更依赖于各种非税收手段。提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施成为地方政府争取投资的最主要工具。[15]西部欠发达地区地州市闲置土地多，戈壁荒滩多，工业用地土地储备丰富，国家批准设立的各种级别的工业园区多，可以充分利用工业用地的优惠政策来吸引投资。

（四）张掖市政府在未来财源建设中的职能

通过地州市政府在发展经济，财源建设中的职能的理论认识，结合张掖市2011年—2015年税源现状、问题以及优势及劣势分析，未来期间，围绕财源建设，应该开展以下工作。

1.引导产业政策逐步调整

全市工业对税收的贡献不高，而发展工业又收到环境保护和环境容量限制，这是挖掘全市税收收入的劣势，但是如果因势利导，也可以化不利为有利,将劣势转化为优势。全市农业发展情况好，通过调整种植和养殖结构，为农产品深加工提供充足原料，发展农产品精深加工，发展壮大工业，走绿色发展和环保发展之路，逐步解决工业“短腿”问题。如何处理农业与财源的关系，学者张大田提出“提升农业发展层次，巩固扩大基础财源”[16]；学者王玲玲提出“支持现代农业发展，夯实农业基础财源”[17]，这些主张都就有借鉴意义。笔者认为，就全市发展农业，发展农产品深加工，政府应该做到有所为有所不为，对于农业来说，种什么，怎样种，应该由农民说了算，市场说了算，政府需要解决如何增加财政投入建立营销网络、销售平台，把全市优质农产品推向全国乃至全球市场；而对于农产品深加工，加工什么，加工多少，由投资者说了算，政府需要在农产品加工企业土地征用、基础设施配套、项目资金扶持、商标、品牌创建等方面给予积极支持，发挥市场的自发调节作用和政府适度的指导、引导作用。通过发挥地方政府在发展经济，挖掘税收潜力中引导产业政策逐步调整的职能，扬长避短，因地制宜发展工业，提高工业对税收收入贡献。

2.适度的经济倾斜政策

如何解决供需不平衡的矛盾，党中央提出供给侧结构性改革的要求。供给侧改革关键之一是去产能与供给管理。[18]对于全市电力产能过剩，笔者认为，要领会中央供给侧改革精神实质，对于电力生产企业，政府首先要加强市场调研，对全市发展风电、水电、光伏电站的市场需求进行深入、细致分析，在项目可行性论证、选址、审批上严格把关，在电力企业合理规划布局中发挥政府宏观调控职能；其次，政府应该加大输电线路基础设施建设财政投入力度，保证清洁能源顺利上网；最后，政府应该通过出台优惠的招商引资政策，引进电力需求大、环境污染小的项目，逐步增加本地企业用电需求，就地消化电力产品，促进电力生产企业达产达能，通过地方政府适度的经济倾斜政策，通过供给侧改革，促进电力生产企业达产达能，涵养税源，以保证税收收入持续稳定增长。

3.正确行使财政投资权

《中共张掖市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“持续强化旅游业龙头带动作用”，借助张掖丰富旅游资源，适应全社会更加关注健康，更加注重生活质量的社会需求变化，必然带来文化产业大发展大繁荣的机遇，把握这一重大机遇，将全市已有的餐饮、住宿、文化、旅游企业中的国有控股企业，进行适度整合、重组、兼并，组建大型餐饮、住宿、文化、旅游企业集团和上市公司，发挥国有企业的优势；通过安排财政投资，加大旅游基础设施和配套设施的资金投入，提升旅游景区的规模、品质和服务档次，把发展旅游产业作为全市经济工作的“抓手”，通过正确行使地方政府的财政投资权，发展生态经济，培育支柱税源，发挥税收在组织财政收入中的重要作用。

4.规范行使地方税收执行自主权。

要解决全市玉米制种量大质优，但价格低，利润低，实现税金少的现状。一方面，政府应该通过财政资金、项目扶持，鼓励高等院校同本地企业“校企联合”，设立研发中心，组建研发团队，加大科研投入力度，逐步研发拥有自主知识产权的玉米种子新品种、品系和品牌，改变本地企业代繁代加工的地位；另一方面，要加大外地植种公司在张掖设立子公司、分公司等企业所得税税收征管力度。围绕税收征管，过去，过多强调充实机构、增加人员、加强领导，强调在依法治税中人的作用，学者李忠华提出，“税务机关应秉公执法，应收尽收，既不能收过头税，又不能有税不收。”[19]也是在强调人对税收征管的作用。笔者认为，要正确处理玉米植种企业关联交易转移定价问题，税务机关面对纳税户逐年增多，而人员编制有限的现状，应该借助于互联网和计算机技术优势，用现代科技手段来进行税收征管、纳税评估、税务稽查，加强对母子公司之间、子公司相互之间、总公司与分公司之间财务数据、纳税数据实时监控、定期比对分析的力度，依法核定玉米制种生产性企业的利润率或利润额，实现玉米植种优质优价，提高种子企业的利润空间，增加所得税收入，发挥所得税主体税种在组织财政收入中的重要作用。

5.合理利用工业用地的优惠政策

全市依法设立的工业园区已经初具规模，但工业园区的“聚集效应”没有发挥出来。同时，发展工业还要考虑祁连山自然保护区域生态保护，要正确处理发展经济与环境保护的关系。一方面，地方政府要加大财政资金投入，加快完成园区水、电、路、讯、暖、污水垃圾处理等基础设施建设，提升园区综合承载能力。另一方面，地方政府要合理利用工业用地的优惠政策，在工业用地价格方面给予投资者优惠待遇，让投资者有利可图，弥补西部欠发达地州市工业园区原材料采购和产品销售运输距离远，管理类、技术类人才缺乏的短板，引进占地面积大，土地需求多的企业入驻工业园区，以产业耦合、企业集聚为导向，优化产业布局，提高园区产业关联度，打造优势产业集群。

三、结论与建议

西部欠发达地州市，从本地区实际情况出发，通过发挥政府职能，在依法行政的前提下，因地制宜采取措施来发展经济，狠抓财源建设，从而逐步走出财政困境，是完全可以实现的，这既是对政府执政能力水平高低的一种考验，也是在市场经济条件下政府职能转变的必然要求。

地方政府所处的地理位置不同，自然条件不同，经济和社会发展水平不同，政府职能发挥的方式、措施和途径不同，没有现成的成功模式可以复制，需要政府在借鉴外国的、本国发达地区成功经验的基础上大胆创新，探索适合自身发展的模式。财源建设目的是解决财政收入问题，但财政问题又是政府职能的一个重要方面，其实质是在市场经济条件下，如何处理政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系，如何发挥政府宏观调控职能的问题。

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