国内城市地下综合管廊建设模式探讨

史超

摘 要：国内管廊建设现状表明地下综合管廊将成为未来一个时期我国城市基础设施建设的重要组成部分。从国内管廊建设模式简述和对比中可以得出：PPP模式投资建设综合管廊将成为我国城市发展的必然需求。面对国内管廊建设热潮的到来，加快完善相关法律体系显得尤为迫切。

关键词：综合管廊；建设模式；全权出资；联合出资；PPP

中图分类号：TU990.3 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2018）09-0186-02

Abstract： The present situation of domestic pipe gallery construction indicates that underground comprehensive pipe gallery will become an important part of urban infrastructure construction in the future. From the brief introduction and comparison of the construction mode of the domestic pipe gallery， it can be concluded that the investment and construction of the comprehensive pipe gallery by the proportion of PPP model will become the inevitable demand of the urban development of our country. In the face of the upsurge of domestic pipe gallery construction， it is particularly urgent to speed up the improvement of the relevant legal system.

Keywords： underground pipe gallery； construction mode； discretionary contribution； joint contribution； PPP model

1 概述

地下综合管廊是将水、电、燃气等市政管线集约铺设在同一条地下空间内进行集中管理的市政基础设施。近年来，为统一城市地下管线规划、建设及管理，解决路面反复开挖、架空线网密集、事故频发等问题，中央政府多次明确要求全面推进地下综合管廊建设。住建部2014年10月提出，用3年时间在36个大中城市启动地下综合管廊试点工程。2015年8月10日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，目标到2020年建成并投入运营一批具有国际先进水平的地下综合管廊。2016年政府工作报告中提出开工建设地下综合管廊2000km以上的明确目标。

2017年起多省市积极规划，加快推进地下综合管廊建设（见表1），预计未来一个时期地下综合管廊将是我国城市基础设施建设的重要组成部分。

2 早期建设模式

早期国内综合管廊建设模式主要有：

2.1 政府全权出资

该模式由政府全权负责综合管廊的建设所需资金，建成后各个管线单位根据规定管线入廊，并缴纳相应的费用。常见形式有：

2.1.1 政府直接财政拨款

综合管廊建设资金由政府直接拨款，一般都是全额拨付的，不存在分期支付形式。

2.1.2 银行贷款

政府以综合管廊建设的名义向国有银行申请政策性贷款，实际也是由政府全权出资。

2.1.3 贴息资金

政府以拨付专项基础设施建设资金的形式给综合管廊项目拨款，此款项随着项目的进展转为贴息资金。然后由被国家认可的大型投资运营公司作为管廊项目的法人单位，负责建设项目融资和资金使用，其中可以向金融机构贷款来筹集部分资金，最后由政府支付这些资金的利息。

2.1.4 上述三种综合使用

2.2 政府与管线单位联合出资

该模式主要包括：（1）由各管线单位先提供一部分建

设资金，剩余部分由政府补齐；（2）政府和各管线单位按照约定确定各自的投资比例。

早期建设模式其实都是由政府发起项目并筹集资金，政府不仅要承担项目的投融资，还要负责项目的建设和运营。

3 PPP建设模式

财金[2014]76号文指出：PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

3.1 管廊PPP建设定位

2014年开始，国内力推PPP，政府运用市场竞争机制将社会资本引入，使资金紧缺问题得到切实解决，同时公共产品和服务的质量及价格由政府负责监督，促使政府能够利用有限的财政资金提供更好的公共服务。

在PPP角度来看，建设成本、运营成本与管廊收入之间的平衡是投资人确保合理回报所必须考虑的。从现金流和管廊自身特点角度分析，管廊项目建设前期需要投入大量的资金，而向管线单位收取的租用费不可能太高，所有管廊的建设成本无法利用管線单位付费来全覆盖，因此综合管廊属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。

3.2 管廊PPP模式探讨

经过多年的理论研究和实践运用，PPP模式不断改进产生出更具体的模式，主要有：

3.2.1 BOT

由社会投资人设立项目公司具体负责管廊的设计、投资、建设、运营，并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。

3.2.2 TOT

项目由政府有偿转让给项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口補助，特许期满项目公司再将管廊移交给政府或政府指定机构。对于政府现有的存量项目，可采用TOT模式。

3.2.3 BLT

由社会资本设立项目公司具体负责项目的投资、设计和建设，项目公司在完成项目建设后，将项目设施租赁给政府经营与管理，政府向项目公司以租金的形式支付投资及回报，租赁期满后，整个项目完全归政府或政府指定机构所有。

3.2.4 BOO

由社会投资人设立项目公司具体负责管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后管廊的产权归项目公司所有，且其可通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。

4 不同模式对比分析

综合管廊在我国起步较晚，从设计到建设运营，各方面的经验都十分不足，所以政府全权出资模式在国内最为常见。因为是政府全权出资，管廊的所有权和控制权必然是政府拥有，但由于政府投入了大量的资金，未来资金的回收不确定性很大，所以对政府来说投资风险极大。

政府与管线单位联合出资可以保证建设资金的按时供给，一定程度上减小了政府的压力，也不用担心项目建成后管线单位不愿进廊的问题。但是，因为管线单位在进廊前有资金投入，在管线投入使用后，势必会急于回收资金，这种状态下很有可能将资金的回收全部转给管线用户，从而增加用户负担。另外，因为政府和管线单位共同参与了投资建设，双方各自的投资比例很难把控，同时管廊的权属也存在争议。

PPP模式项目建设资金由政府和社会资本共同承担，从而降低了政府的财政负担。另一方面PPP模式要求专业人做专业事，作为施工及运营专业化要求高的管廊项目，更适合引入专业化的社会资本来负责项目的实施和运营。同时，由于风险最优分配的激励约束机制的约束，社会资本才能积极统筹考虑项目的方案设计、工程质量和运营成本，在保证服务质量的条件下努力降低项目全生命周期的成本，并不断提高自身的收益水平，而政府只需负责监管，大大减少了政府的工作量。

5 结束语

面对国内管廊建设热潮的到来，可以预见PPP模式综合管廊建设将成为我国城市发展的必然选择，但目前该模式下也存在一些问题，PPP模式在政策上需要政府给予大力支持，但我国尚未建立完善的综合管廊法规体系，各地方政府对地下空间权属、管线入廊、费用分摊等规定参差不齐，所以加快完善综合管廊相关法规，解决地下空间的规划连通问题，明确管廊的权属问题及入廊有偿使用费的收取原则就显得尤为迫切。

参考文献：

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