国税和地税的复合

谢九

按照新一轮国家机构改革的部署，“改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制”。时隔23年之后，国税和地税机构重新走向合并。

改革开放之初，为了鼓励地方政府创造税收的积极性，我国借鉴了农村土地承包制的经验，对中央和地方的税收采取税收包干制，地方政府完成了承包的税收之后，增加的部分和中央政府按一定比例分成。如此设计的结果就是，地方政府基本上都是每年踩线完成承包额度，超出的部分通过各种办法予以隐藏，而不是和中央政府分成，长久以来导致地方政府财力大增，而中央政府财政疲软。80年代末到90年代初，中央财政收入占全国收入不到40%，占GDP的比重不到20%，只能通过向银行和地方政府借款的方式来维持必要的政府开支。

为了改变这种局面，1994年我国实行分税制改革，将税收分成中央税、地方税和共享税，其中一些重要税种划归中央，由此改变了中央“弱财政”的局面。中央税和共享税由国家税务局负责征收，地方税则由地方税务局征收，国税和地税的分家也由此开始。

在分家20多年之后，国税和地税机构之所以又重新合并，最直接的原因在于“营改增”之后，地方税收机构的业务大幅萎缩，继续维持过去庞大的人员结构已经没有必要。按照分税制下的税收划分，营业税是我国地方政府的第一大税种，长期以来占地方政府税收的30%左右。2016年以来，我国的“营改增”已经从小范围试点走向全面铺开，营业税退出历史舞台，增值税成为地方政府的第一大税收来源。作为中央和地方的共享税，增值税按照“75%和25%”的比例在中央和地方之间分成，但是由国家税务局负责征收。从精简机构的角度来看，在地方税收大幅萎缩之后，将其并入国税机构也是合理的选择。另外，从方便纳税人的角度来看，以前国税和地税分家时，纳税人经常需要在两个税务机构之间奔波，合并之后也更加方便纳税人，减轻纳税人的成本。

此次国税和地税机构合并，并不意味着分税制取消，而是实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导。国税和地税机构的合并，引发了市场关于是否会进一步改革分税制的猜想，从目前来看，分税制应该不会因为机构合并而出现大尺度的改革。

1994年分税制改革之后，中央财政收入迅速增长，改变了过去在财政分配上“地方强、中央弱”的局面，但是經过20多年的发展之后，分税制带来的负面效应也开始浮上水面。

分税制带来的最直接的后果就是中央财政收入快速增长，而地方政府收入增长相对放缓，而与此同时，中央和地方政府之间的事权分配并没有随之调整，地方政府依然要承担大量的财政事权和支出责任，这种模式长期以来被学界称为“中央点菜，地方买单”。虽然中央政府每年拿出大量转移支付资金来提高地方政府的执行能力，但是由于转移支付资金有严格的专款专用规定，地方政府并不能随意支配使用，地方政府始终面临较大的财政压力。中央和地方政府之间财权和事权不匹配的矛盾日渐突出，导致地方政府最终走上了土地财政的道路，中国经济的很多潜在隐患，比如房地产泡沫、地方债等等，很大程度上都与此有关。重新划分中央和地方的财政关系，不仅已经成为当前财政改革的核心内容，也将在很大程度上影响中国经济的走向。

虽然分税制对中国经济带来了很多负面效应，但是从最近几年中国的财税体制改革来看，分税制本身并没有成为改革的重点，重点在于重新划分中央和地方的事权和支出责任，使其和分税制的框架更加匹配。

十八大以来，中央和地方的财政关系改革开始明显加快。2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将财政事权明确划分为三类。第一类是中央的财政事权，“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”。第二类是地方的财政事权，“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”。第三类是中央和地方的共同财政事权，“要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责”。

今年1月份，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，对共同财政事权做了更加明确的划分，将八大类18项列入中央和地方的共同财政事权，其中包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等，对不同的事项采取不同的分担方式和分担比例。

在中央和地方的事权划分逐渐明确清晰之后，更加紧迫的任务还在于如何确保地方政府履行支出责任的能力。1994年分税制改革之后，地方政府的税收收入下降，但是在随后到来的房地产黄金时代里，地方政府通过土地出让金获取了巨额的收入，足以弥补分税制的影响。分税制改革虽然在名义上降低了地方政府的税收收入，但是巨额的土地出让金等非税收入的快速增长，在很大程度上对冲了分税制的冲击，也保证了地方政府的财政支出能力。但是随着各大城市可供出让的土地规模越来越小，加之国内房地产市场降温，地方政府未来继续长期依靠土地出让金已经不太现实。

国税和地税之间的关系如何更加优化，不仅在于机构之间的重组，更重要的挑战在于如何合理划分中央和地方之间的收入分成，使得地方政府的收入和支出责任更加匹配。最近几年，地方政府债务迅猛增长，地方债成为中国经济最大的潜在隐患之一，而中央政府则屡屡表示对地方债务风险实行不救助和不兜底的原则。地方政府一方面要面对收入下降的冲击，同时还要防止债务风险的爆发，在这样的背景下，如何确保地方政府提供公共产品和服务的能力，将成为未来财税体制改革的重要挑战。