健全云南融资担保体系 助推金融服务实体经济*

刘显昌，魏 静，周 丹

（1.楚雄州人民政府金融办公室，云南 楚雄 675000；2.昆明学院，云南 昆明 650214；3.云南国土资源职业学院，云南 昆明 652501）

2015年以来，中央把建立健全政策性融资担保体系作为破解实体经济融资难题、完善普惠金融体系的重要抓手。针对三农领域，更是提出用三年时间建立覆盖全国的政策性农业信贷担保体系。在这种政策形势下，云南省政策性融资担保体系初步建立，农业信贷担保体系建设初具成效，但也存在着一系列问题。以问题为导向，完善配套政策措施，已迫在眉睫。

一、云南省融资担保体系的现状和问题

截至2017年末，云南省共有融资性担保机构305户，覆盖16个州市的56个县 （市、区），注册资本金总额493亿元，融资担保业务在保余额336亿元，融资担保业务在保户数14234户。①数据来源：省财政厅对民革云南省委参政议政调研课题— 《云南农村金融服务能力建设及实现机制研究》联系函的复函。2016年以来，云南省整合财政资金，成立了注册资本20亿元的云南省信用再担保有限责任公司，并采取与各州市合资、各州市自行设立等多种方式成立了各州市融资担保公司。同时，整合中央财政支农三项补贴资金23.64亿元，成立了云南省农业信贷担保有限公司。融资担保在保余额不断扩大，政策性融资担保框架初步搭建。云南省融资担保业取得一定成绩的同时，仍有很多问题，存在着四对矛盾。

第一，融资担保能力不足与担保能力闲置并存。一方面，全省大部分县 （市、区）尚未建立政策性融资担保机构，仅8个州市建立农业信贷担保机构。截至2018年6月，省级两个担保公司资本金合计42亿元②数据来源：云南省农业信贷担保有限公司网站 （www.ynnydb.com）“关于我们”栏目。，即使按 《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号）规定的10—15倍极限放大倍数计算，担保能力仅420—630亿元，仅占2017年末全省各项人民币贷款余额25440.47亿元③数据来源：人民银行昆明中心支行网站 （kunming.pbc.gov.cn）“金融数据”栏目。的1.65%—2.48%，考虑到实际担保放大倍数一般在5倍以下、担保能力运用不足、业务亏损导致净资产逐年减少等因素，实际担保余额将远低于理论担保能力。另一方面，2017年末，全省三农融资担保业务在保余额38.78亿元，其中省农业信贷担保有限公司涉农担保在保余额3.8亿元①数据来源：省金融办和省财政厅对民革云南省委参政议政调研课题 “云南农村金融服务能力建设及实现机制研究”联系函的复函。，仅占同期全省人民币贷款余额的0.015%，不到其担保能力的10%。从这些数据看，目前我省政策性融资担保能力严重不足与担保能力严重闲置并存，政策性融资担保体系对解决三农融资担保难题的象征意义远大于实际意义。

第二，借款企业融资成本高与融资担保公司风险高并存。一方面，由于三农借款主体信用等级较低，贷款利率上浮、缴纳担保费用和其他费用等，导致综合融资成本较高；融资担保公司通常要求借款人提供反担保物，进一步推高了融资成本，背离了以政策性融资担保机制解决三农融资担保物不足的初衷。另一方面，融资担保公司风险高。由于融资担保公司面临的信用风险高，至少需计提两种准备金。根据 《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会等七部委 〔2010〕令第3号），融资性担保公司应当按照担保费收入的50%提取未到期责任准备金，并按不低于当年年末担保责任余额1%的比例提取担保赔偿准备金，担保费率至少达2%以上，才有足够收入用于提取上述两种准备金。近年来，由于经济下行导致信贷风险暴露和担保代偿率大幅上升，很多融资担保公司的上述两种准备金远远不够代偿支出。

第三，融资担保公司不愿展业与银行不愿接受融资担保并存。一方面，融资担保公司不仅风险高、经营成本高，比较收益也低。虽然《融资性担保公司管理暂行办法》规定担保费用可自主协商确定，但由于借款人无力承担高成本，实际担保费率通常在贷款利率的一半以下，政策性融资担保费率通常远低于3%。由于政府严格限制担保公司的经营范围，担保公司缺少其他收入来源。此外，担保公司还要承担人员工资、管理费用等日常开支。因此，融资担保公司往往业务做得越多，公司亏损越大，在信用环境偏差的农村地区更是如此，导致政策性融资担保公司为降低风险、减少亏损而不愿做大业务规模。另一方面，很多银行不愿接受融资担保。近几年，由于经济下行和信贷风险不断暴露，很多融资担保公司无力代偿，导致各银行普遍不再接受融资担保。由于银行的强势地位，即使合作，合作条件也较苛刻。例如，要求融资担保公司按贷款金额的10%—20%缴纳保证金，造成担保公司资金早早被占用和资金闲置过多；一旦发生贷款逾期，尚未形成损失，就要求融资担保公司先行代偿，银行承担零风险，将不良贷款的追收责任完全转嫁；贷款损失分担比例不合理，银行通常只愿承担10%，甚至完全不承担损失。由于上述原因，云南省各州市政策性融资担保公司成立后，与银行签约合作率普遍较低，实际上选择好的政策性融资担保公司开展合作，有利于银行防范化解不良贷款损失。参考行业惯例，假设银行与融资担保公司合作条件为：担保公司预先缴纳10%保证金，贷款逾期超过一定宽限期即由担保公司代偿，银行承担贷款损失的10%；合作贷款的不良率等于2017年末全省不良贷款率3.32%②数据来源：省金融办。，其中损失类贷款率估算为1%。如果按上述条件合作，银行至少得到四项利益：获得贷款金额10%的保证金存款；自放贷起即获得未来不良贷款3倍以上（10%保证金存款／3.32%不良贷款率）和损失类贷款10倍的风险保障；贷款逾期一定时限，无需清收处置即可收回代偿款，将追收不良贷款的主体责任转嫁给担保公司；不良贷款现金回收率高达90%。如果不与担保公司合作，则有四大损失：得不到10%的担保公司保证金存款；如果按照不动产评估值的70%进行抵押放贷，则风险保障倍数仅1.43倍；贷款逾期的清收处置程序复杂，诉讼时限长，信贷人员受处分，等等；不良贷款现金回收率通常不足30% （如果打包卖给金融资产管理公司，则现金回收率更低）。由此可见，接受政策性融资担保对银行是存款吸储、风险转嫁、责任解脱、政府信用保障，何乐而不为。

第四，担保公司内部经营管理机制不健全与外部政策保障和监管不到位并存。一方面，担保公司内部经营管理机制不健全。各政策性融资担保公司成立时间短，不同程度地存在公司治理不健全、内部控制和风险管理能力不足、操作流程不规范、专业人才匮乏、个别地方政府干预担保决策，民营融资担保公司还存在挪用借款人保证金行为、盲目跨领域扩张、涉嫌非法集资等问题。另一方面，外部政策保障和监管不到位。监管部门人才、经验、手段不足，对融资性担保公司的审慎监管、信息收集、统计分析、高管任职资格审核、现场检查、行业自律等制度不健全；未被当作正规金融机构，相关信息尚未正式纳入人民银行征信管理体系和企业信用信息公示系统，也未与债权人共享被担保人信息，担保代偿款追收缺乏金融监管体系的支持保障；缺乏行业准则和自律机制；政策性担保公司的资本金持续补充机制和三农担保的风险补偿机制尚不健全。

上述四对矛盾，是云南省政策性融资担保公司有效发挥作用、破解实体经济融资难题过程中的拦路虎，充分反映了社会信用体系不健全情况下融资担保各方当事人都不愿承担较高信用风险的现状，充分反映了银行强势的、非理性的资金卖方心理，充分反映了政策保障和监管不到位的情况下银行和融资担保公司不愿做大融资担保业务的心理，充分反映了金融市场机制失灵条件下更好地发挥政府作用的迫切性。

二、融资担保文献和政策研究

近年来，研究政策性融资担保的文献较多。于潇、白雪秋提出发挥政府在担保体系建设中的主导作用，完善多层次担保体系，探索建立担保基金，推广打包贷款等。［1］黄庆安通过模型分析表明，建立农村信贷担保机制能有效缓解农村融资难问题，还对政策性担保、商业性担保、农村互助性担保三种农村信用担保机制进行了比较，认为农村互助性担保机制有成本优势和信息优势。［2］张奇提出了充分发挥财政职能，全力支持农业信贷担保体系建设的建议。［3］郑良芳分析我国中小企业信用担保体系的发展情况和存在的问题，提出了加快信用担保体系建设的九点建议。［4］韩喜平、金运构建了 “二元结构、四种层次、n类形式”的信用担保体系，提出农村金融信用担保体系下的当前突破点是抵押担保深化和信用资源开发。［5］刘志荣归纳了现有农业信贷担保的五种业务模式，分析了运作过程中的困难，提出了农业信贷担保服务体系建设的发展选择。［6］张长利、蒋陈通过对湖南省西北部三个乡镇的实地调查，提出应完善农村信贷担保法律体系，拓宽农村信贷担保物范围，创新农村信贷担保方式，推进农村信用体系建设等。［7］这些文献各有其独到之处，但均未研究如何调动银行和担保公司拓展政策性融资担保业务的积极性的问题，未研究信用体系建设对破解融资担保难题的治本作用。

为了加强融资担保体系建设，破解三农和小微企业融资担保难题，国家和云南省出台了一系列政策。一是国家相关政策。《中华人民共和国担保法》 （1995年10月施行）和 《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会等七部委 〔2010〕3号），为融资担保奠定了法律和规章依据。《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发 〔2015〕43号）对发展政策性融资担保业进行了总体部署。《财政部、农业部关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农 〔2015〕31号）、《财政部 农业部 银监会关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农 〔2015〕121号）、《财政部关于进一步做好财政支持农业信贷担保体系组建工作的补充通知》（财农便 〔2015〕383号）明确以建立健全省级农业信贷担保体系为重点，用3年时间建成覆盖全国的政策性农业信贷担保体系。2016年，财政部、农业部、银监会成立了全国农业信贷担保工作指导委员会和国家农业信贷担保联盟有限责任公司，各省省级农业信贷担保公司基本完成了组建。2017年，《财政部 农业部 银监会关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农 〔2017〕40号）对农业信贷担保进行了进一步部署。2017年10月施行的 《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号），为融资担保行业的发展和监管提供了法规依据。2018年，银保监会等七部委以银保监发 〔2018〕1号文联合发布了《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》《融资担保公司资产比例管理办法》和 《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》四项配套制度，进一步规范融资担保公司的经营行为，促进小微企业和“三农”等普惠领域资金融通。二是云南省相关政策。2016年以来，云南省先后出台了 《云南省人民政府关于加快组建政策性融资担保机构的通知》（云财产业 〔2016〕31号）、《云南省人民政府关于推进政策性融资担保体系建设的意见》（云政发 〔2016〕48号）、《云南省农业信贷担保体系建设方案》 （云财农 〔2016〕79号）、《云南省农业信贷担保有限公司组建方案》等政策文件，着力构建以云南省农业信贷担保有限公司和省信用再担保有限责任公司为龙头、各级政府出资为主的政策性融资担保机构为支撑，主要服务小微企业、三农和民营经济发展的政策性担保体系。建立风险分担机制，创新 “政银担”合作模式，切实改善小微企业融资环境。

三、健全云南省融资担保体系的措施建议

融资担保体系是在社会信用体系不健全、金融市场机制失灵情况下的权宜之计，健全融资担保体系，必须更好地发挥政府的主导作用，必须进行标本兼治。从治标的角度，建立健全政策性融资担保、贷款保证保险、互助担保三种信贷担保机制；从治本的角度，加强社会信用体系建设，优化信用环境。

（一）健全政策性融资担保体系

《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发 〔2015〕43号）要求，推进政府主导的省级再担保机构基本实现全覆盖，构建国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系。目前，云南省已成立注册资本各20亿元的省再担保公司和省农业担保公司，下一步要扩大担保覆盖面、做大融资担保规模、加强政银担合作、降低担保成本、加强政策引导和目标考核、加强风险管理和监督、完善经营管理机制，从而解决资本金匮乏、杠杆倍数较低、审批效率不高、风险与收益不对等、拓展动力不足等问题。逐步引导近年来问题频发的民营融资担保机构退出市场，引导个别有实力的民营融资担保机构加强管理、规范发展。

第一，要解决融资担保能力不足问题。要在全省范围内尽快建立覆盖各州市、各县区的政策性融资担保机构，并将机构布局和展业情况纳入对下级政府的年度考核。要建立每年将各级预算资金和融资支持资金持续注入政策性融资担保公司的长效机制。要以政府引导私募基金的方式撬动当地龙头企业、农业产业协会和联盟、其他社会资本注资政策性融资担保公司，并以政府让利、补贴补偿等优惠政策确保社会资本合理回报，提高社会资本参股融资担保公司的积极性。要在2020年以前实现政策性融资担保机构全省县域全覆盖，力争融资担保在保余额达6000亿元以上，占2020年全省贷款余额的15%以上，真正发挥政策性融资担保体系应有的作用。

第二，要健全政银担合作机制。要采取多种政策措施，引导更多的金融机构主动参与融资担保合作，建立相对平等的合作关系，并比其他担保方式更好地保障银行债权安全，最终实现政银担企多赢。例如，力争使政府增信、担保实力较强的政策性融资担保公司担保放大倍数达到8—10倍；信用等级高、担保业务量大的担保公司仅须按3%—5% （约等于银行的不良贷款率）缴纳贷款保证金，从而降低担保公司保证金存款负担，同时按照大数法则，也能较好地为担保贷款损失 （即双方合作的担保贷款发生3%左右的不良率后，可由3%—5%的保证金完全覆盖风险）提供保证；借款人债务违约后的代偿宽限期应自形成可疑类或损失类不良贷款之日起算，而不是自逾期之日起算；发生贷款损失的，担保公司和银行分别承担80%和20%，体现风险共担和利益趋同原则，以降低银行和借款人的风险，并实现银行不良贷款高达80%的现金回收率。

第三，要降低融资担保条件和成本。融资担保的政策性、正外部性很强，自身难以盈利，更多地体现了对三农和小微企业等融资薄弱环节的政策倾斜。因此，银担双方要按照银保监发 〔2018〕1号文等政策要求，采取有效措施切实降低担保成本。合作银行要将贷款利率上浮比例控制在30%以内，尽量减免服务收费。担保公司要尽量降低反担保物要求，拓展担保方式，真正解决三农和小微企业缺乏担保物的痛点；要简化融资担保审核程序，提高工作效率，将担保费率尽量控制在2%以下；要建立动态调整机制和完善的评审考核机制，根据担保对象所处产业领域、经营和财务状况、发展前景、信用状况等因素，适用不同的费率标准和反担保要求。

第四，要加强政策保障和监管，增强融资担保动力。一是加强政策引导和目标考核。要加强涉农资金整合力度，建立农业信贷担保机构资本金持续补充机制。要建立健全云南省农业信贷风险补偿基金，完善农业信贷担保经营风险补助机制和农业信贷担保体系风险准备金等救助制度。要按照财农 〔2015〕121号等文件要求，要采取担保费率补贴、担保费用补助、代偿损失补偿、目标绩效考核等手段，弱化对政策性融资担保机构的盈利要求，重点考核其担保业务规模、项目个数、风险控制等情况，建立商业持续性和政策性并重的业务绩效考核评价指标体系。要健全财政性存款、金融企业绩效评价等挂钩机制，引导银行做大担保贷款规模、提高申贷获得率、降低融资成本。二是加强融资担保行业监管。加强担保行业基础设施建设，建立统一的行业信息报送和监测系统，加强对重点地区和领域的风险监测和预警。按照银保监发 〔2018〕1号文等政策要求，规范、有序地将融资担保机构接入金融信用信息基础数据库，授权其报送和查询借款人信息。建立担保公司与合作银行对借款人信息的共享和沟通机制，降低信息不对称成本和道德风险。依法为政策性融资担保机构进行抵（质）押登记，为其债权保护和追偿提供必要协助，维护融资担保机构的合法权益。完善违约处罚制度，加大金融监管执法力度。

第五，要提升融资担保公司管理水平。融资性担保公司应当依法建立健全公司治理结构，完善议事规则、决策程序和内审制度。建立符合审慎经营原则的担保评估制度、决策程序、事后追偿和处置制度、风险预警机制和突发事件应急机制，制定严格规范的业务操作规程，加强对担保项目的风险评估和管理，加强投资管理，严防随意扩张关联度低的业务。

（二）大力推广贷款保证保险

贷款保证保险与融资担保有异曲同工之效，都是在被保险人 （被担保人）不能按照借款合同约定及时足额偿还借款时由保险公司（担保公司）代偿并事后进行追偿的金融产品，都是一种贷款信用风险转移的制度安排。前者不同于后者的是业务名称叫 “保险”而不叫“担保”，承担业务的主体是保险公司而不是担保公司，所依据的法律是保险法而不是担保法，监管主体是保监会而不是地方融资担保监管部门。与融资担保公司相比，保险公司具有资本实力雄厚、长期稳定资金充沛、专业人才荟萃、精算和风险管理能力强、所依靠的金融基础设施完备的优势，所能起到的融资增信和风险转移作用远大于融资担保公司。据保监会统计，截至2017年末，全国保险公司已累计为63.1万家小微企业提供增信服务。因此，要加强政策宣传和引导力度，吸引实力强的保险公司做大贷款保证保险规模。以信用保证保险为载体、“政府＋银行＋保险”多方参与的合作经营模式，引导保险公司将承保对象从大中型融资主体转向三农、小微企业。鼓励银行机构对购买信用保险和贷款保证保险的小微企业给予贷款优惠政策。支持保险机构开展 “农业保险＋贷款保证保险＋保险资金＋保险资金支农融资”试点，协助贫困人口获得免担保、优惠利率的小额资金。同时，加强政策引导和目标考核，对保险公司开展保证保险业务，实行与融资担保公司同等的优惠政策。

（三）稳妥发展互助担保方式

互助担保是指合作制的会员自愿出资建立互助基金，以会员为服务对象的信用担保互助机制，其主要特征是会员制、合作制、非盈利性和会员之间的互助、互督、互保机制，具有信息对称、成本低、风险小等优势。互助担保方式有农户自助、农户＋企业、农户＋中介等多种普遍且行之有效的组织形式，近年来还衍生出了互助担保基金、互助担保公司、互助担保协会、社区互助担保等具体表现形式，体现了参与主体更加多元、服务对象更加广泛、服务内容更加丰富等特征。要大力发展批发式贷款业务，构建 “农户＋中介＋银行”模式，其中中介由农业龙头企业、农民专业合作社、农村资金互助社等组织构成；运行机制上，农户和中介机构建立稳定的资金、业务等合作关系，再由中介部门对接银行，将银行对农户的零售式贷款转为银行对中介部门的批发式贷款，降低信息不对称和银行经营成本。要大力发展社区互助担保机制，由农村资金互助组织、村级担保合作社等组织对合作农户的贷款进行担保，改变村委会担保不合法的困境，又避免银行、信用社对农户信息采集成本高、贷款回收难度大的问题。要积极发展农户联保机制，在相互了解和信任的农户之间互借 “信用头寸”，相互监督制约，群体捆绑信贷，克服个体农户贫困、单薄的不足，大大降低贷前甄别、审核、贷后管理成本。

（四）加强社会信用体系建设

政策性融资担保和保证保险本质上是贷款信用风险的转移，分别将信用风险转移给政策性融资担保公司和保险公司，总体信用风险未必降低，甚至因为政策保障和监管不到位、银行和借款人道德风险等原因，特别是当前对融资担保行业债权保障制度远不如银行业保障制度健全的情况下，信用风险还会有所升高。加强社会信用体系建设，降低贷款信用风险，才是解决实体经济融资担保难的根本途径。一要加强信用信息归集。在 “信用云南”网站建设的基础上，建立健全信用信息归集共享和使用机制，将融资担保业务的信用记录纳入国家统一的信用信息共享交换平台；规范、有序地将融资担保业务接入金融信用信息基础数据库。二要对重点领域的严重失信行为实施联合惩戒。建立健全信用黑名单制度，对失信、违法的融资担保机构和借款人建立跨部门动态联合惩戒机制，采取行政性、市场性、行业性、社会性四大类惩戒措施，将联合惩戒措施落实到人。三是普及和强化金融法制意识，提升借款企业信用意识和信用水平。