县域精准扶贫存在的问题及对策——基于湖北省Z县典型调查的实证分析

□赵祖斌 赵 清

一、精准扶贫文献回顾

现阶段，众多学者都从不同角度对精准扶贫进行了研究。关于精准扶贫存在的问题，主要体现在以下几个维度，在贫困认定方面，识别依据缺乏科学性[1]、认定操作不透明识[2]、扶贫对象参与性不够[3]；在精准扶贫实施中，项目资金安排缺乏针对性[4]、扶贫措施缺乏针对性与扶贫资源指向不准[5]；在对贫困户的管理上，档案缺乏动态化管理[4]、贫困户数量模糊不清，实际情况缺乏深入了解[6]；在扶贫干部问责上，政府部门责任不清[7]、干部扶贫责任制没有得到落实[3]、干部扶贫路径依赖[8]；在对扶贫效果的检测上，帮扶考核激励机制不健全[4]。针对精准扶贫中存在的系列问题，学者们纷纷建言献策，主要体现在识别上，建立瞄准机制，扶贫对象精准化[5]、建立精准化的考核制度[9]；在帮扶措施中，应构建能反映农民需求的扶贫资源配置制度，以实现扶贫资源配置的有效度和精准度[10]；在对贫困户的管理上，确立更加科学的进退标准，跟踪掌握脱贫状况，建立量化测评机制[2]动态化管理扶贫对象[4]；在扶贫干部管理上，扶贫部门事权与责权[11]完善干部扶贫工作责任制，改善基层干部工作作风[3]、建立精准识别和精准帮扶过失追究制[1]；在扶贫考核中，构建长效扶贫机制，完善科学的考核体系[12]、建立贫困考核和扶贫工作考核机制[4]。

二、实证数据分析

(一)实证调查概况

Z县为国家级重点贫困县，管辖15个乡镇、3021个村、4个社区、15个农林特场，15个镇中有14个为贫困镇。本次调查分别对Z县下辖的7个乡镇进行了实地走访。随机选取了20个村215人，对精准扶贫相关政策落实情况进行了调研和实地考察，同时对2名村干部，50名贫困村民，34名脱贫村民，165名非贫困户，2个种养业农场进行了访谈和问卷调查，共发放问卷215份，回收215份，有效问卷205份。

(二)调查问卷的统计分析

1.致贫因素具有复杂性

Z县居民致贫原因既有自然因素也有人为因素，问卷调查显示村民认为致贫因素中自然因素和人为因素所占比重分别为64.7%和35.3%。Z县地处秦巴山区，多高山、土地贫瘠，交通不便，无主导产业，工业欠发达，因此经济发展水平较低，并多发自然灾害。Z县作为南水北调的水源头，矿产资源丰富，为保护南水北调水源矿产资源一直未开发利用。以Z县L镇为例，该镇蕴含着丰富的煤炭，稀土等矿产资源，为了保护水源禁止开采，并且全镇退耕还林，进一步压缩村民的耕地，少田少地导致村民收入微薄。在人为因素中疾病致贫占60%，教育支出占15%，养老支出占12%，个人懒惰占8%，其他占5%。在对48名贫困村民调查中发现，家中有疾病人员占85.4%，读书人员占89.6%。

2.不同因素致贫群体渴望的扶贫措施具有差异性

因家庭成员重大疾病致贫的村民渴望的扶贫措施是改革农村新型合作医疗(62%)、民政提供救助(18%)、获得资金发展种养业(15%)。改革农村新型合作医疗主要是指加大农村新型合作医疗报销比例，扩宽可报销范围，增加可报销药品种类，同时减免购买农村新型合作医疗的费用。民政提供救助是指民政部门将重大疾病人员纳入最低生活保障范围，享受最低生活保障，对新型合作医疗未报销的费用进一步给予补助。

因资金缺乏致贫的村民想脱贫，但苦于没有资金支持，没有合适的项目，缺乏致富技术，渴望得到信贷部门的资金支持，政府提供合适的项目扶持及相关的技术培训。因此，他们渴望获得信贷资金(54.3%)、项目扶持(25.5%)、税收减免(14%)。

因文化程度低致贫的村民希望得到的扶持主要有劳动技能培训(56.1%)、资金扶持(30%)、特色产业项目支持(10.3%)。这类村民由于缺乏一技之长，在土地耕种收入日益萎缩的现状下，迫切希望发展市场前景好，技术含量高，政府扶持的种植业和养殖业，但囹圄文化程度低，没有掌握必要的种养技能，因此殷切地企望获得劳动技能培训及资金扶持。

3.不同年龄段的贫困村民所需要的扶贫措施不同

68岁以上贫困村民急切盼望的扶贫措施是给予最低生活保障、加大医疗报销比例及获得资金扶持，比例分别占63.5%、22.6%、13.9%。随着年龄的增长，这部分贫困村民更倾向获得保障性扶贫，而非发展性扶贫。58岁至68岁的贫困村民相较于68岁以上村民而言，在最低生活保障和医疗报销方面的需求有所降低，分别降至为48.4%和18.3%，对资金扶持的需求度在整个需求中所在比例增加至20%，劳动技能培训比例达到13.3%。48岁至58岁的贫困村民最大的脱贫需求是获得信贷资金和劳动技能培训，比例达71.3%和20.6%，产业税收减免占8.1%。38岁至48岁的贫困村民最迫切希望得到的扶贫帮助是信贷资金和提供扶贫项目，比例分别为75.5%和20.3%，提供市场引导的比例为4.2%。38岁以下的贫困村民更加倾向于开展电商扶贫和众筹扶贫，因此对电商项目启动资金的需求度达到76.4%，电子商务技术培训比例为16.5%，政策奖励比例达7.1%。

4.扶贫举措因地区不同具有差异性

根据Z县所辖乡镇所处不同的地理位置，大致可以分为三类，第一类县城周边的乡镇，第二类是距离县城较远且闭塞的乡镇，第三类是距离县城较远但毗邻省外市县的乡镇。调研发现，三类乡镇所处的位置不同，需求的扶贫举措大相径庭。第一类距离县城较近周边的乡镇，需求的扶贫举措依次是发展工业、服务业、电子商务；第二类距离县城较远且闭塞的乡镇，自然风光优美，多山气候适宜发展种植业和养殖业，因此对旅游扶贫、种养业扶贫需求度最高；第三类距离县城较远但毗邻省外市县的乡镇，如Z县的J镇和Z镇，处于两省交接处，往来货物运输、客运业发达，故对发展物流业、服务业和电子商务的呼声较高。

三、基于调查问卷的精准扶贫问题剖析

(一)精准识别“脱靶”

1.贫困户识别不精准

依据Z县扶贫政策规定，认定为贫困户必须满足2014年农村人口年人均纯收入在2736元以下。通过走访调查，48户贫困户中仅有16户人均纯收入在2736元以下。同时，Z县扶贫认定标准中明确规定居住的房屋为商品房的不得评定为贫困户，在调查发现有16户“贫困户”居住的房屋为自购的商品房。出现识别不精准的原因主要有以下三点，一是该标准设置的过低，依据该标准确定贫困户，每村不足10户；二是村民真实收入难以有效统计，部分村民不报、少报，甚至虚报；三是根据收入将贫困户和非贫困户区别开来，无法真实有效地反映贫困户和非贫困户除收入之外的财产状况及贫困程度。现阶段的贫困人口规模是经省级扶贫部门测算自上而下分配至各市县，[13]没有深入调查分析各地情况，为了使用完分配的指标，都会把指标硬塞式用完，造成部分地区分配的指标数额与该地区贫困人口规模不相符，出现了贫困户与非贫困户“错位”的现象。

2.贫困户识别程序执行不规范

根据Z县扶贫政策规定，贫困户的认定程序为“七步三公示”，但在走访调查中发现，识别贫困户的程序执行不规范，在评议、公示等环节出现徇私舞弊、搪塞卸责等问题。在民主评议环节，多由村干部决定贫困户，村民没有真正进行评议，甚至擅自改变村民的评议结果，或者村民优情厚友，拉帮结派选出贫困户。在公示环节，许多村没有进行公示，部分镇也没有进行公示。贫困户识别程序执行不规范是由主客观因素叠加造成的。客观因素是大部分人员常年外出务工，对于贫困户识别程序不了解，参与度低，因此无法申请认定为贫困户。据调查205人中有122人外出务工，占比例达59.5%；有60%的村民表示不了解贫困户认定程序，见表1。

表1 调查对象对贫困户认定程序了解情况一览表

(二)精准帮扶“失准”

1.帮扶措施单一

为了在短期内取得可观的利润，帮扶措施集中在单一的种养业。通过对205人进行调查发现，有81名村民不了解县政府制定的脱贫举措，见表2；另一方面是部分扶贫举措对贫困户提出了较高的入门要求，需要启动资金，贫困村民资金匮乏，限制了贫困村民自由选择适合自己的、效益可观的扶贫项目。此外，县级财政有限，精准扶贫资金不足，对于税收减免、劳动技能培训、灾害补助等扶贫措施有心而力不足，未能充分发挥这些措施的鼓励引导作用，无法激发贫困户积极采取多种扶贫措施脱贫致富的热情。同时随着随着扶贫由输血式扶贫转向造血式扶贫，扶贫工作主要依靠扶贫项目来推动，项目的实施需要政府配备高比例的资金，Z县为国家级贫困县，其项目资金配套比例在1：4.5左右，困于财政收入有限无法集齐配套资金，许多配套项目不得不放弃。

表2 村民对扶贫举措了解情况一览表

2.贫困户难以获扶贫资金

资金扶持在精准扶贫措施中地位十分突出，对贫困村民能否脱贫意义重大。根据调查问卷显示，尽管不同因素致贫的村民和年龄段的贫困村民所需的扶贫措施存在差异，但都热切地希望得到资金支持。在调查中发现，93.8%的贫困村民并没有享受到贷款贴息政策，见表3。根据扶贫政策的规定，在法定劳动年龄以内，具备一定创业能力和具有创业愿望的贫困对象，可以向县就业局申请小额担保贷款。符合贷款条件的劳动密集型小企业可以向县就业局申请小额担保贷款。但实际中，贫困村民由于可供担保的产权有限，农村房屋宅基地、责任田等不能进行有效抵押，出现小额担保贷款难的困境。

表3 48位贫困村民享受贷款贴息情况一览表

3.扶贫资金使用不精准

调查发现，有93.2%的村民所在村没有洁净的生活能源，30.2%的村民所在村民没有安全的农村电网，28.8%的村民所在村没有入户的通信光纤电缆，42.9%的村民所在村没硬化公路，88.8%的村民所在村没有小学，57%的村民所在村没有村卫生室，见表4。根据“两项制度衔接”政策的规定，帮扶资金要按照双“70%”的原则进行分配，即扶贫资金的70%要用于贫困群体，进入贫困群体资金中的70%要用来发展产业。但在实际中，尽管70%的资金是用于贫困群体，但是并非所有的贫困户都适用70%的资金安排。双“70%”政策将大量资金用于发展产业，不利于基础设施的完善，且将部分贫困户排除在资金适用范围外。

表4 村民所在村基础设施情况一览表

(三)精准管理“粗放”

1.基层扶贫队伍欠完善

当前县级扶贫队伍机制主要存在扶贫机构不健全、村级扶贫机构权责不统一及基层扶贫工作人员贪腐严重等问题。基层扶贫队伍欠缺主要原因体现在以下几点：一是村、镇(乡)两级缺乏专职扶贫人员，编外人员须通过自筹解决，村级扶贫由驻村工作队和乡镇驻村干部兼职进行，驻村第一书记及工作队具有阶段性，变动性大。二是实践中，村干部对村级扶贫工作拥有决定权，扶贫驻村第一书记协助村干部进行扶贫工作，无法对扶贫提出建设性意见，也无法决定扶贫工作的走向，但承担扶贫工作不力的责任，造成权责分离。三是基层扶贫工作人员利用职权，弄裙带关系，为亲友谋取利益，将非贫困户认定为贫困户，或者故意延长亲友计划脱贫年限使其超长享受贫困政策，造成扶贫资源浪费，更有甚者贪赃枉法私自侵占国家扶贫资金。

2.对扶贫对象缺乏动态跟踪监测

根据对48户贫困户问卷调查发现，有18.75%的贫困户脱贫后返贫，返贫后无法再次得到所需的扶贫救助，见表5。目前，实践中对贫困对象跟踪监测的方式主要是建档立卡，建档立卡需要耗费大量人力物力财力，因此县级扶贫机构不能及时、动态地对建档立卡的贫困户进行跟踪监测，部分已脱贫的贫困人口仍然受扶贫专项物资扶持，新出现的贫困户无法入列，造成扶贫资金的浪费，这是其一。其二，对于脱贫后的对象缺乏动态监测，贫困村和贫困户脱贫后又返贫无法进行及时帮扶。

表5 脱贫后返贫情况一览表

(四)精准考核“片面”

精准扶贫工作绩效评估机制不健全。扶贫工作绩效评估机制不健全主要表现在三个方面：一是将贫困村、贫困户的数量减少作为重要考核标准，出现“被脱贫”、“假脱贫”现象。二是在以结果为导向的考核体制下，基层扶贫单位迫于压力只能开展“短平快”的扶贫项目，以求让贫困户尽快脱贫，而忽视其长远发展。三是注重贫困村、贫困户、贫困人口绝对数量的减少，考评办法的不够具体，缺乏科学合理的评价指标体系，导致对扶贫资金的监管、使用率、有效率评价缺失，扶贫工作绩效考核流于形式。四是县域GDP作为县级政府的工作业绩之一，也是评判一个县贫困程度的硬性指标，更是一个县可获得财政支持，扶贫资金的标尺，部分县级政府为了获得更多的财政支持及扶贫资金，争戴贫困县的帽子，脱贫不积极，年年扶贫年年贫。同样，作为精准扶贫的主体，最清楚自己的所需和所求，对扶贫效果有着更为贴切的感知，对扶贫效果的评定最具有发言权的广大人民群众未能参与到扶贫考核中来。

(五)精准扶贫“畸轻畸重”

通过对村民的调查问卷，我们发现16.6%的村民对所在村扶贫工作基本满意，13.7%的村民对所在(乡)镇扶贫工作基本满意，13.2%的村民对所在县的扶贫工作基本满意，见表6。在实际帮扶中，“畸轻畸重”出现的原因一方面是政绩的驱使。为了使扶贫立竿见影，优先扶持大户，造典型，不切实际搞项目，扶贫资源被“精英”捕获。另一方面是集中式扶贫“漏户”。目前精准扶贫采用的片区式集中扶贫，县域将自然村划分为贫困村与非贫困村，非贫困村的贫困户被排除在精准扶贫帮扶对象之外，得不到应该的扶贫帮助。另外短期扶贫后新生的贫困人口无法享受到扶贫待遇。此外，在精准扶贫完成后产生的贫困人口将无法享受到精准扶贫政策的支持，造成前扶后不扶或者前重扶后轻扶的不公平问题。

表6 村民对精准扶贫满意度情况一览表

四、破解县域精准扶贫问题的对策

(一)“聚焦”识别

针对贫困户识别不准问题，首先，应该优化贫困户指标分配方式。省市一级应采取自上而下分配与自下而上申报相结合的方式。县域政府对扶贫指标可在各乡镇申报的情况下，根据各乡镇具体状况分配，并留部分贫困户指标在全县内机动性分配,，对未在集中扶贫区域非贫困村的贫困户进行帮扶。其次，制定科学合理的贫困户认定标准，创新识别方法。破解贫困户认定标准过于笼统，村民隐形财产不报，虚报等问题，多维度地识别贫困户。[14]另外，完善贫困户识别程序，引入第三方或者政府购买服务实施贫困户认定。

(二)把脉意愿，“靶向”帮扶

确保帮扶不“脱靶”，就要“靶向”帮扶。“靶向”帮扶的前提是要对贫困户意愿进行精准“把脉”，这是确保帮扶措施多元化的必经途径。把脉意愿要明确各地区、各个年龄段、不同因素致贫的贫困户的最迫切需要，找准不同地区、不同年龄段贫困户的“贫根困源”，结合地区优势，因势利导，分类扶持。加大金融扶持力度，破解贫困户资金不足的问题。处理好产业发展与基础设施建设之间的关系。排除易地搬迁存在的隐患要做到筛选甄别，精确确定易地搬迁的对象，严控安置房闲置和处理好应拆与村民不拆之间的关系，将矛盾抑制在萌芽阶段相结合。

(三)强基固本，动态化管理

“强基”就是要加强贫困县、乡镇、村基层扶贫机构建设，充实扶贫专职人员的配备，提高扶贫村干部的素质，落实干部驻村机制，明确权责。“固本”就是要锻造一支作风优良、大公无私、为人民服务的脱贫攻坚队伍。发挥基层党组织作用，加强人民监督，社会舆论监督，净化政治生态环境，杜绝扶贫干部优亲厚友、以权谋私、贪赃枉法的行为。[15]“动态管理”就是对贫困乡镇、村、户的入列、退出进行动态跟踪监测，及时更新建档立卡信息。[16]

(四)完善精准扶贫考核机制

制定科学合理的考核标准和权重。精准扶贫的考核不应单单以数量为考核标准，还应将质量和过程作为参照标准。[25]要看资金监管是否到位，使用是否精准，有效率是否高，项目是否长期有效；要把群众参与度、满意度等作为考核依据，让群众指标在考核中占更大的比例加大监督力度，引进第三方对扶贫效果进行评估。扶贫考核与干部追责、奖励挂钩。

(五)精准扶贫更加注重公平

要从根本上让人民群众积极参与到精准扶贫中来，不仅需要政府切实落实精准扶贫政策，而且要更加注重公平。要避免扶贫演变成“扶强”，处理好“雪中送炭”和“锦上添花”的关系。兼顾非贫困村贫困户和贫困村贫困户。破解非贫困村贫困户和贫困村贫困户在享受精准扶贫政策红利上的不公平，对非贫困村的贫困户也应给予帮扶。建立完善“扶贫资金蓄水池”，做到“前扶后继”。

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