促进就业财政政策的国际优化策略研究

王 志 宇

（1.天津财经大学 珠江学院，天津 301811；2.南开大学 经济学院，天津 300071）

一、教育投入多元化改善人力资本质量促进就业

（一）教育投入多元化的国际经验

世界上大多数国家一般都选择教育多元化投入的手段，尽量挖掘社会中的剩余资本，无论是大学民办教育组织，或者是高级中学、初级中学、小学、学前民办教育组织，都会使社会中的教育投入总额增加，最终国民的受教育水平整体提高，实际就业率上升。

众所周知，增加教育投入会提高劳动者的素质、会增加社会的实际就业率，然而兴办教育需要数额巨大的资本进入，单独依靠公共财政教育经费是远远不能满足社会需求的。通过参考世界经合组织（OECD）数据库当中的现有信息，我们可以得到在各级教育中发达国家财政负担的比重，在英国公办高等学校的大学生数量占英国本土大学生总数的100%，德国、美国、法国、韩国等国公办高等学校的大学生数量占本国大学生总数的75%左右，日本公办高等学校的大学生数量占本国大学生总数的20.26%。可见，日本私立高校的数量相对较多，日本私立高校的法人负责学校的办学权，办学经费一般由学生上缴的学费和社会捐助构成。初级中学、高级中学、中等学校中公办学校学生数同相对应的学生总量相比，德国为93.52%，比重最高；美国和日本排在第二位和第三位；英国为58.62%，比重最低。由此可以得到如下结论：公共财政教育经费投入比例看，德国相对投入较大，不同教育阶段的公共财政教育经费都比较多；美国采取的是适中的财政公共教育投入策略，国家投入和民办投入各占一部分，以国家投入为主导；英国对高等教育的财政公共经费投入非常大，但是在中等学校、初高级中学办学经费吸引了众多的社会资本。

（二）政府对民办教育部门给予财政拨款

经济先进的国家一般都采取了对民办教育部门给予财政拨款的办法，以此来支持民办教育发展，这样会使社会中更多的资本进入教育领域。对民办教育部门的财政支持包含直接财政教育拨款和间接财政教育拨款。直接财政教育拨款是指物品或现金补助的方式，可以是薪酬、图书、教育基础设施等等。间接财政教育拨款包含助学金补助、奖学金补助、助学贷款补助、对向学生提供助学贷款的金融部门的利息补助、民办教育部门延迟支付的国家财政担保资金等等。通过上述分析可以看出，世界经济先进的政府采用了教育资本多渠道筹集的方法，无论是学前教育、小学教育，也包括初高级教育、大学教育的民办部门，最终会导致社会教育投入总量的规模增加，公民的受教育水平全面提升，失业率下降。

二、促进就业的税收优化政策国际经验借鉴

（一）促进就业的美国税收优化政策

社会保障税具有“失业稳定器”的称谓，美国为了降低失业率，提高了社会保障税的税率，调整了社会保障税的征收结构，以此来强化政府财政对失业现象的积极干预。社会保障税在美国联邦总税收的比重由1970年的23%，提高到2015年末的38.1%，社会保障税目前是美国第二大税种，第一大税种为个人所得税。

美国对企业的科研投入产生的收益采取了税收减免的策略，旨在提高生产高技术产品企业的国内外竞争力，以此会产生更多的就业岗位，降低美国的失业率。

美国税务征管部门对一般性投资和科研投入区别对待，对科研投入产生的收益采取了减免企业所得税及其费用扣除的双重优惠办法。

美国政府为了使中小微企业提供更多的就业岗位，还采用了其他的税收优惠办法，为促进社会资本加大对中小微企业的投资力度，购买中小微企业股票如果获得利润，购买者获得利润的一半可以免税，但也附加了一些相关条款，小型企业的界定是公司的总资产应小于5000万美元，并且要求其购买其股票的持有周期是五年以上。

美国政府采取增加向国外出口商品或服务。美国政府在努力增加就业岗位的同时，考虑了增加的就业岗位对环境的影响，鼓励社会资本向绿色产业投资，对投向地热和太阳能产业资本享受的抵扣为10%，并且未使用完可以向后结转二十年，向前结转一年。为避免有些企业钻政策漏洞，附加了相关条款，假如投资在正常使用期间转让或出卖，那么就会停止抵扣优惠，而且对此前的抵免收回；还要求对美国本土之外的投资没有抵免优惠。

（二）促进就业的加拿大税收优化政策

加拿大政府也考虑了流转税的负面作用，为了降低失业率，提供更多的就业岗位，个人所得税是占税收总量最大的税种，达到减少商品和服务在生产阶段、流通阶段财务压力的目的，推动生产，扩大加拿大国内就业岗位数量。

加拿大采取分权型的税收制度，征收为联邦级、省级、地方级三个层级。联邦层级的税种中，主要税种是个人所得税，辅助税收是社会保障税、商品劳务税。省级层级的税种中，主要税种是个人所得税、商品劳动税，辅助税种是社会保障税。地方层级的税种中，主要税种是财产税。

目前加拿大税收收入占政府收入的比重约为80%左右，税收收入占国内生产总值的比重为40%左右，同世界其他国家相比是高税负国家。从税收总量构成中，个人所得税所占的比重最大，采取超额累进税率计算，税率分为4档，包括29%、26%、22%和15.25%，在加拿大整个税收收入中，个人所得税占35%左右。排在第二位的是消费税（主要构成是商品劳务税），在加拿大整个税收收入中，消费税占25%左右，不同省份的消费税率不一致，界于5%～12%之间。

（三）促进就业的日本税收优化政策

日本政府收入的构成中，税收收入约占65%左右，非税收入约占5%左右，政府债务约占30%左右。在国内外经济出现重大波动时，日本采取增加发行国债，加大政府投资，以此提高就业岗位数量的办法，这样失业率显著下降，同时也带来了一系列问题。日本的财政收入中包括国债收入，由此带来的是国债还本付息支出计入财政支出，国债还本付息支出占财政支出的比重过大是日本财税部门面临的突出问题，国民对日本政府由此出现了信任危机。

日本税收征管分为三级，包括市町村层级、都道府县层级、中央层级。市町村税的主体税是固定财产税、居民税，地方税收收入中的主体税约占地方税收收入65%左右。都道府县的主体税是事业和居民税。中央层级的主体税为所得税（个人和企业）、消费税，中央税收收入中的主体税约占中央税收收入的80%左右。中央层级的税收占日本税收收入总额的60%左右，日本的主体税是所得税，同样也是因为流转税对就业率会造成负面效应。

三、提高政府运转效率降低行政成本以此促进就业的国际经验

（一）机构重组降低行政成本的经验

2005年之前，英国国家税务局（也称国内收入局）、英国地方税务局、英国皇家海关总署都是税务征管部门，三个政府部门负责税款征收。2005年之后，英国皇家海关总署同英国国家税务局（国内收入局）合并为一个部门，设立英国国税务海关总署，接受英国财政部的领导，这样英国税务海关总署不在单独设立，英国税务海关总署公务人员总量由约9万人减为约8.5万人。

2000年6月起政府开始对美国国内收入局实行改革。起因是美国国内收入局运转效率低下，内设部门结构复杂，公民对此政府部门意见颇多，反映公务人员对纳税者服务质量低下，行政执法混乱。时任克林顿政府审议发布了《美国国内收入局1998年重组改革法案》，对县、市、州三个层级的国内收入局进行了部门结构调整，国内收入局依据纳税者的性质分设不同的组织部门，每一个组织部门向性质相同或相似的纳税者提供纳税服务，这种针对纳税者需求而设立的美国国内收入局的结构（如下图所示）。

美国国内收入局结构图

（二）利用电子政务降低行政成本的经验

在国际信息技术日趋完善的前提下，世界上很多国家都向依靠互联网的“电子信息化政府”目标发展，电子政务有减少人力成本、提高办公效率、提升服务质量、降低行政成本等诸多优势，最终发挥促进就业的作用。一些国家的政府面向公民建立了“电子纳税平台”，向公民提供纳税服务。日本早在2004年的2月，向全国各地实施“e-Tax纳税系统”，自此公民纳税可以有多种方式，可以去税务部门纳税，也可以选择互联网，也可以选择授权的税务代理部门。通过互联网电子平台纳税时，日本税务部门通过立法，正式确认电子签名受法律保护并且有效，这一瓶颈问题的解决使电子纳税迅速普级，通过“e-Tax纳税系统”纳税的公民和企业，在2010年已占日本总纳税公民和企业的50%以上。

当今，世界各国电子纳税服务形式出现的问题及其克服途径（如下表所示）。

四、实行绩效预算提高财政资金使用效率促进就业的国际经验

美国政府绩效预算的实施含有三个部分：首先是政府相关部门制定相应的公共产品、公共服务的绩效目标；其次核算出要达到相应的绩效目标需要的公共财政支出数额；再次是针对公共财政支出项目实施绩效考核，确认政府的某个公共财政支出项目相对于绩效目标的完成效果。美国财政部门使用的绩效评估方法包括以下几种：

世界各国电子纳税服务形式出现的问题及其克服途径

第一，公共财政支出项目的绩效评分方法。美国的预算管理办公室（简称OMB）在2003年采用PART方法（项目等级评估工具）。美国公共财政支出项目绩效评分体系主要包括四个环节，其中项目效果与责任权重为50%，项目管理权重为20%，战略性规划权重为10%、项目目标与设计权重为20%。得分在85—100分为有效，得分在70—84分为中度有效，得分中50—69分为勉强有效，得分在0—49分为无效，无得分为无法显示。在已有的评估项目结果中，无法显示的比重约为19%，无效的比重约为3%，勉强有效的比重约为29%，中度有效的比重约为31%，有效的比重约为18%。评估项目的结果在发生变化，中度有效和有效的结果呈现逐年增加的现象。美国公共财政支出项目绩效评价趋好的因素可能有：一是美国政府相应部门更加关注绩效评估，采取有力措施优化美国公共财政支出结构；二是在美国公共财政支出项目绩效评分体系中给予项目效果与责任更高的权重。

第二，公共财政支出项目的部门绩效评估方法。公共财政支出项目的部门绩效评估方法是美国政府的各个财政资金使用部门，针对相应财政年度的公共财政支出项目，进行绩效评估，把相应公共财政支出项目绩效评估报告提交给美国国会、美国总统，并向美国公民公开展示。部门绩效报告是循环一体的管理系统，主要包括四部分：战略规划部分、绩效预算及预算部分、评估及优化部分、执行部分。

第三，公共财政支出项目的跨部门绩效评估方法。公共财政支出项目的跨部门绩效评估方法是项目绩效评分方法及其部门绩效评估方法的组合运用下，再进行所有部门的公共财政支出项目的五个方面的横向绩效评估，包括人力资源管理模块、竞争性资源管理模块、提高财政管理绩效模块、推广电子政务模块、预算与绩效融合模块。美国总统委员会制定评估模式，创立了“红绿灯”评估方法。美国预算管理办公室（OMB）根据美国总统委员会的“红绿灯”评估方法，对政府各部门的公共财政支出项目的现状和进展进行比较评估，并与政府各部门进行沟通、协商，并公布达成共识的报告，制作“红绿灯”等级评分卡。结果为“绿”时，表示财政支出项目的结果与预期一致；结果为“红”时，表示财政支出项目的结果没有达到预期效果；结果为“黄”时，表示有意外的事件发生，必须对财政支出项目进行相应调整。

美国政府采取的公共财政支出绩效预算改革，节约了大量的财政资金，并且财政资金的使用效率大幅提高，美国财政绩效改革的三项内容：公共财政支出项目的绩效评分方法、公共财政支出项目的部门绩效评估方法、公共财政支出项目的跨部门绩效评估方法是美国财政绩效改革的三大核心内容，减轻了公民的税赋压力，促进了美国的生产发展，极大地发挥了公共财政的促进就业职能。

五、结论

促进就业财政政策的国际优化策略主要有四方面。一是教育投入在国家为主导的前提下，教育投入多元化改善人力资本质量促进就业。二是进行税收优化来促进就业。采取税收优惠，调整税收结构、以所得税、社会保障税为主体税。三是提高政府运转效率降低行政成本以此促进就业，进行机构重组、实行电子政务等办法。四是实行绩效预算提高财政资金使用效率促进就业，采取公共财政支出项目的绩效评分方法、公共财政支出项目的部门绩效评估方法和公共财政支出项目的跨部门绩效评估方法。

参考文献：

[1]王志宇.中国财政政策就业效应的机理研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2012.

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[4]Moule E C.The General Equilibrium of Tax and Expenditure Limits[D].America:University of California，2010.