带薪陪护，成本谁担

福建、黑龙江、湖北、广西、海南、重庆等六省份在老年法配套法规中，写入独生子女护理假；河南、广州则在地方计划生育管理规定中明确了护理假。

福建省老龄办副主任林泰勤称，“协调时我说，我们实际上是为自己做。”结果这一新加条款在政府内部征求意见时非常顺利，“都没有意见，一遍就过了”。条例在人大也获得高票通过。

“现在双休日加上法定节假日，一个劳动者一年只有250天的劳动日，再扣掉10天护理假，企业怎么扛得住？”

南方周末记者 柴会群

“我国已有8个省份，通过地方立法建立了子女护理假制度。”2018年1月23日，全国老龄办向媒体发布了一则引人注目的信息。这些省份规定，父母住院期间，用人单位应当给予子女每年不超过20日的护理假，其间不得扣减工资、津贴、补贴和奖金。

作为一项“惠老”政策，新华社在相关报道中肯定了“护理假”，但认为能否落到实处还有待观察，担心其成为“纸上的权利”。

“护理假”是如何出台的？为何要设立这样一个假？

全国老龄办宣传处李伟旭向南方周末记者介绍，“护理假”是部分省份在落实、细化《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称“老年法”）时设立的，该法于2015年修正后实施。根据立法要求，与之相配套的地方性法规也要作出修正，一些省份就把护理假条款写进了法规。

具体操作上，有的省是在修订地方“老年人权益保障条例”（下简称“老年条例”）时作出了规定，有的则在早先修正后的地方计划生育管理规定中加以明确。

“没有推出全国性的制度法规，都属于地方立法，老年法中也没有写。”李伟旭觉得“这个也不好执行”。他说，护理假引起媒体关注之后，全国老龄办非常重视，正要求各地赶紧报材料。

步子不敢迈太大

最早在地方“老年条例”中提出“护理假”的是福建省，仅面向独生子女家庭。

2017年3月1日施行的福建省老年条例规定：独生子女的父母年满六十周岁，患病住院治疗期间，用人单位应当支持其子女进行护理照料，并给予每年累计不超过十天的护理时间，护理期间工资福利待遇不变。

8个月后，厦门信达公司批准了公司的第一例“护理假”，公司人力资源部门的何女士告诉南方周末记者，请假员工的母亲因患乳腺癌住院，在网上看到了有关护理假的报道，于是向公司请假，公司审核后批了7天假，需审核的材料主要是独生子女证明和父母住院证明。目前她经手的陪护假一共只有两起。“越少员工请越好。”何女士笑称。

“原来说‘独生子女好，政府来养老，（设立这个假）就是体现政府养老的一个方面。”福建省老龄办常务副主任方少雄介绍，在人口老龄化的社会背景下，写这一条主要是为了兑现政府对独生子女家庭的承诺。”

福建省老龄办是该省“老年条例”初稿的起草单位，“不过，初稿中并没有写入这一条，更多还是按老年法的‘大框框来。”方少雄说，这是考虑到会涉及很多部门，没有太敢“解放思想”。

不料，福建省人大对此次立法高度重视。“法制办（将草案）送到人大，稿子拿回来，要求不要简单照抄照搬。”方少雄说。

老年法修正版中有一条新规定，要求家庭成员应当经常看望或问候老年人（简称“常回家看看”）。方少雄称，当时省人大在讨论这一条时发生了争议，有代表认为不好操作，没办法约束，应该制定一些操作性强的刚性规定。

经集思广益，发现大家都遇到老人住院护理这个现实问题，而独生子女家庭未来会更突出。于是就加了这么一条。

方少雄认为，把护理假写入老年条例，既是福建此次立法的一个闪光点，更是一个“突破”。“写进去不容易。”

只有一个孩子的方少雄，觉得在照顾父母的问题上，孩子们将来所面临的压力太大了，“一对夫妻需要照顾四位老人，自己还要养两个孩子。”

“做这个法律（法规）的人，绝大多数的小孩都是独生子女，”福建省老龄办另一位副主任林泰勤坦承，“协调的时候我说，现在我们做（这部法规）实际上都是为自己做。”

结果，这一新加条款在政府内部征求意见时非常顺利，“都没有意见，一遍就过了”。

条例在人大也获得高票通过。据方少雄了解，这是福建省历史上首部由人大全体会议（过去一般是人大常委会通过地方法规）通过的实体法规。“这么多年来最轰轰烈烈的一次”。

“人大领导比我们站位高，下决心把这个写进去，更多是一种前瞻性的安排。”福建省老龄办综合处处长郭战平这样评价。

据他介绍，目前独生子女家庭的老人年龄多在60岁到70岁之间，对于陪护的需求尚不是很大，员工请护理假的案例不多。

但福建的率先突破，还是引起了各地效仿。

福建之后，又有5个省份在制定老年法配套法规时，将独生子女护理假写入其中，分别是黑龙江、湖北、广西、海南、重庆，加上此前已在地方计划生育管理规定中明确规定了“护理假”的河南、广东，一共有8个省份规定了护理假。

其中走得更远的是湖北和黑龙江，它们将护理假享受范围扩至所有子女。

“一开始写的是独生子女，到人大之后觉得是好事，就把非独（生子女）加进去了。”黑龙江老龄办维权处处长张丙才告诉南方周末记者。在他看来，多子女家庭的父母目前大都七八十岁了，享受子女护理假的时间已不是很多，将护理假的享受范围扩大至他们的子女，可以更好地体现政府的关怀。

张丙才给南方周末记者提供的一份新闻通稿称，黑龙江60周岁以上的老年人口有705万，占全省总人口的18.5%，留守、空巢老年人患病住院的护理问题成为社会性难题。经广泛听取社会意见和建议，各方普遍认为设立陪护假能更好地保障老年人合法权益，“人大代表、法律专家、企事业代表一致赞同设立陪护假”。

湖北省老龄办在发给南方周末记者的一份情况说明中称，让子女均享护理假，将使更多老人能得到来自子女的亲情照顾，而且这样还可以避免用人单位对独生子女的就业排斥。▶下转第2版

在各省份出台与护理假相关的法规中，均没有设立对用人单位不执行的罚则。这意味着，如何落实可能成为一个问题。

劳动关系学者刘大卫认为不宜通过护理假来加重用人单位负担。“事实上父母真的需要陪护的话，5天10天都不解决问题，”刘大卫说，“只不过是展示对老年人的关爱。”

不过，在享受护理假的时长方面，以上两省对独生子女家庭与非独生子女家庭有所区分。黑龙江省规定，独生子女享有20天护理假，非独生子女享有10天。湖北则是独生子女享有15天，非独生子女享有10天。

对于黑龙江、湖北两省不分独生非独生子女都给护理假的做法，福建省老龄办常务副主任方少雄认为是对的：“我们要是在后面做，也会这样，但我们是第一个，步子不敢迈得太大。”

“不敢写，因为担心落实问题”

福建出台护理假后，其他省份纷纷前往“取经”，大家最关心的是怎么落实的问题。“我们说你们先定了再说，落实再不断地探索，一出台就非常完美不太现实。”方少雄对南方周末记者说。

实际上，在各省份出台的与护理假相关的各类法规中，均没有设立对用人单位不执行的罚则。这意味着，对于部分省份出台的护理假，如何落实可能成为一个问题。

“在护理假的落实方面，人社部门会作出细化规定。”福建省老龄办综合处处长郭战平告诉南方周末记者，“有的部门希望提到和欠薪同样的高度。”

涉及人口数量更多的黑龙江，条例上也没有明确如果单位不落实怎么办。

据黑龙江老龄办的张丙才介绍，在落实护理假时，政府机关好办一些，企业面临的矛盾多一点，因为有个经济利益问题。“主要是由（企业与职工）双方协商，”张丙才说，“不能光向着职工，也得站在企业的角度，寻找结合点。”

黑龙江的新条例于2018年1月1日开始实施。张丙才说，司法解释、落实细则是下一步的事情，目前从部分地市了解的情况看来，还没有发现比较尖锐的矛盾。他们准备在施行半年或一年时，对落实情况进行一次调研检查，再向人大汇报反馈。张丙才承认，由于触及自身利益，“企业没有抵触情绪是不可能的”。

在修正版“老年条例”的出台过程中，广东省老龄办也曾去福建考察，但最终并没有将护理假写入老年条例。据广东省老龄办政宣部部长高迎春介绍，“不敢写的原因也是担心落实问题。”

高迎春了解到，有西部省份在“老年条例”中规定了护理假之后，其老龄办一天就接了四百多个电话。“我们老龄办不是职能部门，也没办法解释，一写的话会有很多麻烦。”高迎春说。

在高迎春看来，护理假如果仅面向独生子女家庭，那么应该是通过计划生育条例来改，而不是通过老年条例来改。

最早通过修正计划生育条例确定独生子女护理假的是河南，已于2016年施行，广东省广州市也是在新的地方计划生育管理规定中写进了独生子女护理假。“我们老龄办没有执法权，没办法落实，如果做不到会影响政府公信力。”

最终，广东在修正老年条例时仅对护理假作了模糊性的规定，要求独生子女所在单位应当对其护理照料父母给予必要照顾，但并未明确给相应的假期。

广东法全律师事务所律师杨志伟听闻“护理假”后，感觉很是“怪异”。他认为，子女护理父母是一种道德上的义务，法律不宜干预。而要求单位给职工假期实际上干涉了单位用工权。

“即使立法，也要通过全国性的立法来解决，要平衡单位与职工之间的利益，充分听取企业的意见。”杨志伟认可广东省的做法，认为在老年条例中，更适宜对此作倡导性规定，而不能成为强制性条款。

南方周末记者注意到，出台护理假的8个省份，并非都是经济最发达的地区。对此，长期研究劳动关系的华东师范大学副教授刘大卫并不感到奇怪。

在他看来，设立类似假期的实质，是把人口老龄化的问题转嫁到用人单位头上，会加重用人单位特别是企业的负担，凡是劳动力成本比较高的地方，对此都会很谨慎。“现在双休日加上法定节假日，一个劳动者一年只有250天的劳动日，再扣掉10天护理假，企业怎么扛得住？”

刘大卫觉得，我国职工现在已经有了年休假，如果再给护理假，可以说走得比发达国家还要远。

陪护难出路在哪里？

身为福建省老龄办常务副主任，方少雄本人就面临老人住院的陪护难题。

其父母都已年过八旬，母亲在医院“挂床”（白天在医院住院打点滴，晚上回家休息），他本人负责每天的接送，在医院时由三个已退休的姐姐轮流护理。方少雄的父亲也住院，平常也是由姐姐们陪护，双休日由他去医院“值班”。

福建省老龄办另一位副主任林泰勤的状况也类似，“再过十年，等我们这一代成为中高龄老年人之后，就没有办法依靠子女了。”林说。而考虑孩子将来可能面临的巨大压力，方少雄已做好打算，以后自己如果生病住院，就请护工护理，不影响孩子工作。

“靠雇护工陪护的话，第一个是钱的问题。”黑龙江省老龄办的张丙才算了一笔账，黑龙江企业职工月退休金也就两千多元，老人住院后，如果雇护工的话一个月怎么也得三四千，很多人雇不起。在张丙才看来，儿女陪护的话这笔钱就省了，而且护工伺候得再好也不如儿女，“老年人见到儿女高兴，病马上好一半。”

“老人生病住院，无论是由子女照顾还是请护工，其实都是无奈之举。”言谈之中，方少雄很怀念早些年前的医院。

他父亲在军队系统退休，有一次在一所军队医院住院，医院不仅不要求家人陪护，还在晚上9点之前清走所有家属。还有一次，他太太去医院生小孩，“到了晚上一定赶我走，我说快生了，（她说）快生了我有医生有护士，要你们干什么？回去！”方少雄说。

但后来就不一样了，方少雄发现，只要有人住院，医院就要求家属陪护，如果没有家属陪，护士还会带家人去找护工，好像已成规则。

从2009年起，因为母亲手术失败后长期住院，北京某报社编辑王凡（化名）就通过聘请护工照顾病人。护工的日工资由当年的80元涨到现在的200元，餐费还要另算。而这笔费用没办法报销，护理公司也只开收据不开发票。母亲是离休干部，医药费基本全免，因此雇护工的费用成为其住院的主要开支，累积到现在已有五六十万元，其母亲的离休工资刚好勉强够用。

作为一种近乎刚需的医疗服务，全国的护工陪护总额目前相当庞大，但一直处在一个灰色地带，并未统计到卫生总费用当中。

在出台护理假政策的过程中，福建省老龄办副主任林泰勤曾跟卫生部门接触过，他了解到，医院之所以要求家属陪护病人，主要是因为护士不够。“卫计委办公室主任说，我们的护医比太低了，到2014年才达到1：1，合理比例是2：1，两个护士一个医生。”

而医护比低的原因是医院为了降低成本。“一个护士一年十几万待遇，少一个就少（开支）十几万。”

但在境外，完全是另一番景象。深圳某三甲医院手术室护士长李亚男（化名）曾在新加坡的医院工作过四年。她发现，在新加坡，根本没有“陪床”这个概念，医院除了护士，还有助理护士、运输员、健康助理员等。且不用说拿药、做检查这些常规护理都有专人负责，连病人洗澡也都纳入医院服务范围。李亚男自己因为患登革热在新加坡住过一次院，“觉得特别好，完全不需要陪床”。

李亚男还曾去过香港的养和医院考察，她发现这家医院的手术间比自己医院少，但护士数量是自己科室的两倍还多。

令李亚男感慨的是，她所在的医院住院条件已经比内地一般医院好很多，但护理水平远远赶不上她所了解到的新加坡和中国香港的医院。而据相关统计，中国内地目前的卫生总费用所占GDP比例已经超过了新加坡和中国香港。

作为子女，作为病人家属，王凡认为各地推出的陪护假，单从关爱老年人的角度看是好事。但他担心，如果形成制度，等于将医院的责任转嫁给了企业。

在解决老年人住院陪护难题方面，劳动关系学者刘大卫认为不宜通过护理假来加重用人单位负担。“事实上父母真的需要陪护的话，5天10天都不解决问题，”刘大卫说，“只不过是展示对老年人的关爱。”

原广州军区联勤阅研究员、医院管理专家阎惠中认为，解决老年人住院陪护问题，根本上还是要通过医院增加护士数量，提高服务水平。他认为，近年来，因为等级评审有了明确要求，医院也在尽量增加护士，目前已能达到基本要求，但总体上仍严重短缺。“作为院长来讲，始终想控制人力成本，能省下来的人就省下来。”

刘大卫认为上海推出的“护理险”制度更可取，即根据老年人的自理程度进行评估，相关费用由政府和个人按相比比例分担，其中政府承担大部分，老人在社区、养老机构、医疗机构接受照护时都可以使用。该制度先期试行后，于2018年1月1日全面推开，“上海现在是六险一金，其中一个险就是陪护险。”刘大卫说，“不需要用人单位承担，直接从医保当中划掉1%。”预计2018年，“护理险”将服务上海老人300万人次。

“护理险”试点范围还在扩大，2018年3月，已先后有山东青岛、山西临汾、福建晋江等地宣布，将启动长期护理保险试点，其中就包括住院期间的护理。