法官独立与司法责任制的落实

左迪昂

【摘要】当下存在于我国各级法院审理裁判中的一个普遍现实：由于各种各样的原因，为了逃避“裁判责任”、推却“裁判权”，法官在判案的过程中不约而同地依赖上级法院和审判委员会。这一避罪方式，不仅有可能直接导致错案发生，影响法官独立审判权的实现，还涉及到司法责任如何落实这一重要命题。

【关键词】法官独立；司法；责任制

一、法官独立的现实羁绊

（一）错案追究的结果责任模式

1.“结果中心主义”的追责模式

2010年最高人民法院发布《人民法院工作人员处分条例》，明确追究法官结果责任的有三个条款：一是故意违背事实和法律枉法裁判的：二是内外勾结制造假案的；三是因过失导致错误裁判的。那么，究竟什么是“错案”或者“裁判结果错误”？最高人民法院并没有对此进行明确的解释，法学界和实务界也没有形成令人信服的观点。不过，一些地方法院对“错案”的线索来源分为两种类型：一是程序内的来源，二是程序外的来源。前者是指上级法院通过二审或再审程序推翻了原审法院的裁判结论，尤其是二审法院或再审法院因事实不清、证据不足而作出改判或者发回重审的裁定。后者则是指法院在外部因素的干预或者影响下认定法官办错案件的情况。

2.结果责任模式与法官独立

错案责任追究的目的在于约束法官形行使审判权，解决司法行政化的问题。但是“裁判结果中心主义”的追究模式从根本上破坏了法官的良心独立，违背了与去行政化方向恰恰相反。在结果责任模式的影响下，法官被迫与案件的裁判结果发生了直接的利益牵连，从而完全丧失了裁判者应有的中立性和超然性。

法官为自我保护，通过责任转嫁规避风险。责任转嫁是指法官通过“请示”的方式将案件判决结果交由审判委员会或上级法院裁定的一种责任分担与转移方式。为避免案件被认定为错案，法官不惜将案件诉诸院长、庭长审批，主动申请提交审判委员会讨论，甚至主动报请上级法院事先给予裁判指示。这些转移司法责任风险的举动，足以显示法官在结果责任模式下已经变成特殊的“当事人”，处于受审查和被裁判的境地。

结果责任模式的实质，在于法官将因为自己对案件的认识和判断而遭受利益损失。这显然会催生一种服从主义的司法文化，造就一种人人回避风险、无人敢于维护正义的司法环境。

（二）法官独立审判的缺位

《法官法》第8条从法律的地位肯定了法官的独立审判权。在长期的实践中，法官独立审判的缺位主要体现：首先，是法官对审委会的依赖。审委会主要具备司法审判、经验总结和审判管理三种功能。有学者将之称之为“显性功能”。实践中，审委会实际上承担了更多的功能，为“隐性功能”，如“抵御干预的功能。”

在目前的司法环境下，法官的独立审判或多或少受到外部因素的制约或压力，“来自政治或行政权力的干预、无处不在的关系或人情网络影响，以及经过历史的传承而积淀在文化一般社会心理层次并体现为信访现象等‘结果指向的问责答责压力”。如果处理不慎，这种压力产生的不利后果可能直接由法官承担，法官将案件提请审委会自然成为法官抵御干预、自我保护的一种方式。法院受到外部干预的可能，同时也构成为了向外扩散责任而主动“请示汇报”寻求干预的通道。

但是，在审委会作为一种制度屏障帮助法官“抵御干预和保护自己”之外，法官却形成了一种依赖惰性。法官将自己直接审理可能存在风险的案件提交审委会审理，这些案件可能十分敏感却不属于“疑难重大复杂”，在实质上是对自身审判独立的放弃与背离。据统计交由审委会的案件，80%维持意见。

影响法官独立的另一因素法官对上级法院的依赖。《宪法》第127条塑造了上下级法院之间的监督与被监督关系。这种案件监督关系因为请示制度的到来打破了隶属于下级法院法官的独立审判权格局。实践中，上级法院在案件请示中发挥的作用一直在增强，更多的案件主要不是通过庭审确定事实，而是通过请示解决问题。

最高院的答复及高级法院和中级法院的批复只针对请示法院。基层法院的判决在没有申诉或申请再审的情况下，是不会到达最高人民法院的。法官基于发改率的考量而依照上级指示作出判决，而上级指示于法律上找不到合法依据，相应的，下级法官服从上级法院的指示或者不服从指示而做出的判决的责任却无从落实。

（三）审委会和法官事实认定权属的混乱

《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第五条第一款规定，“地方各级人民法院审判委员会履行讨论疑难、复杂、重大案件的职责。”审委会决定的事项是否既包括事实认定及法律适用并没有明确的规定。在合议庭法官之间对案件事实无争议的情况下，审委会只需决定法律的适用问题；在合议庭法官对案件事实存在争议时，审委会不仅需要讨论法律的适用问题，还可能涉及到事实认定方面的问题。与此相对应，合议庭和承办法官的权力仅限于事实认定方面，在部分情况下事实认定权还要由审委会行使，其適用法律权则完全由审判委员会行使。

审委会作为“不出台”的“审判组织”为学界所诟病。事实上所谓专业审判委员会，也并不能避免错误。调查显示，审判委员会讨论决定的案件，总体质量并不高，比如x法院讨论决定的案件改判和发回重审率达到15%，其中一年年的改判和发回重审率甚至高达37.5%。

审委会作为法院内部的最高审判组织，与法官、合议庭的关系不清楚、错位，使得一个错案经过了法官审理和审委会决定，最后的责任却无人承担，或者要么由法官“全盘背锅”，要么“全庭遭殃、院长辞职”。

过分强调结果的追责，使法官不敢、不想独立办案，转而依赖审委会、案件请示来化解办案风险、规避审判责任。而法官和审委会之间就“事实认定”权属划分的不明确使得错案责任认定和承担标准无法明确。这种没有建立在法官独立基础上的错案追责制度，像是一把悬在承办法官头上的达摩克利斯之剑，多数法官无对自身审判权的悉遭剥夺并不抵制，相反却是欣然接受甚至主动放弃。这样的恶性循环，使法官独立无从实现，司法责任也无从追究。

二、中国司法责任制的落实与法官独立审判的保障

作为我国近期司法改革的重要举措，司法责任制的构建引起了司法界和法学界的高度关注。《最高人民法院关于完善司法责任制的若干意见》（以下简称《司法责任制若干意见》）对法官责任追究已经“裁判结果中心主义”模式走向“行为与结果”双重标准的模式，“加强法官的履职保障”和免责事项的规定，免除了法官不必要的担忧。这些重要举措为实现法官的独立审判依赖提供了制度保障，当然，落实“谁裁判谁负责”这一司法责任制有很长的路要走。

（一）消除压力：让法官敢于裁判

十八大以来的一系列组合拳，在很大程度上消除了法官的压力源。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》明确规定领导干部干预司法情况应当全面、如实记录、全程留痕；上海市第三中院、北京市第四中院相继挂牌成立，中国首批跨行政区划人民法院正式设立。这些举措在很大程度上切断了来自地方党政领导的干预，也使得法官免受内部干扰，《完善司法责任制的若干意见》（以下简称“若干意见”）也将此纳入法官履职保障。《人民法院第四个五年改革纲要》中“建立科学合理的案件质量评估体系。废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法。”让各级法院的一审法官从对上级法院“发回重审或者改判”的恐惧中解脱出来。至此，保障法官独立审判、抵御内外压力的“防火墙”就此建立起来。

（二）切断依赖路径：让法官不得不独立裁判

《若干意见》将审委会讨论事项限定在“涉及外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”以及“重大、疑难、复杂案件”的法律适用问题。在承担责任方面，《若干意见》规定合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任：审判委员会讨论案件时，合议庭对其汇报的事实负责，审判委员会委员对其本人发表的意见及最终表决负责。案件经审判委员会讨论的，构成违法审判责任追究情形时，根据审判委员会委员是否故意曲解法律发表意见的情况，合理确定委员责任。审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致裁判错误的，由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任。审委会和法官间关于事实认定的权属问题得到确定，法官和审委会的责任划分变得明晰。可以想见，未来法官将无法转移自己的责任，审委会成员也成为共同责任的承担者，审委会成为法官所依赖的推责工具的可能性将大为减少。正如学者所评价：《若干意见》较为成功地避开了审委会和专业法官会议被法官当做推责工具的陷阱。

（三）完善相关制度：让法官愿意独立裁判

1.规范请示汇报制度

内部请示汇报制度不规范，导致上下级法院关系不正常，是中国法院制度中长期存在的弊端，一直受到学界乃至实务界的批评。前面提到，最高法院也曾作出一定努力解决这一问题。但是由于缺乏相应的配套措施，在实践中，案件请示制度依旧乱象丛生。

《法院第四个五年改革纲要》第19条提出“推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。”规范案件请示制度可以朝着这区分情况予以解决的方向。在严格限制法律问题请示汇报的同时，应当重申并严格执行禁止就事实和证据问题向上级法院请示汇报的制度，禁止上级法院干涉下级法院的事实认定。如果下级法院证据采信和事实认定有问题，应通过二审审理程序解决，而不应当在一审期间以非程序的方式处理。有学者建议，未来时机成熟的话，可以废除案例请示制度，运用现行法律中的移送管辖制度把案件请示纳入诉讼轨道。

2.构建完善的司法豁免制度

如果我们在法官职业保障、责任豁免等方面尚未充分保障前，就片面强调错案终身制，势必会加剧法官的保守性格，因此，在改革顺序上，应当以职业保障、薪资待遇和员额制作为改革的龙头，在形成充分的改革正向激励的基础上，再进一步以权责利相统一的原理对其苛加更为严厉的错案责任。

构建法官司法豁免制度，有利于消除法官依法獨立审判的后顾之忧，保证法官义无反顾、更无畏惧地依法独立公正地行使审判权。法官在履行司法裁判职能过程中享有合理的自治“特权”，这不仅是司法活动规律所必须，对于维护司法权威和司法公正也有直接的现实意义。我国目前情况来看，法律对司法豁免权并没有明确的规定，《法官法》只是笼统地规定：法官依法履行职责，受法律保护。《关于司法责任制的若干意见》规定，8种情形导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的，不得作为错案进行责任追究。由于这个《若干意见》是由最高法院制定，并非立法机关制定的法律，导致在法律上无法约束公安机关、检察机关，使法官的司法豁免权无法得到有效保障。对此，有必要在法律上对法官享受司法豁免权的情形做出详细的规定。更有学者提出制定统一的《法官惩戒法》、《法官弹劾法》，或细化《法官法》中关于司法豁免制度的规定，这也许是未来落实司法责任制的方向。