非诉行政执行之问题分析及路径探索

周烨岚

【摘要】非诉行政执行在我国实行以来，凸显诸多问题，如其权力定位模糊，审查标准不严，非诉行政执行大量涌入法院造成法院工作量骤增等。本文从推行裁执分离、完善立法，以及规范执行程序，强化救济途径等方面提出建议，以期促进非诉行政执行之发展，推动法治的进步和完善。

【关键词】非诉行政执行；审查标准；裁执分离

2012年《行政强制法》在其第五十三条对非诉执行做出规定，2014年修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条也规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”2017年修订的行政诉讼法与2014年的版本一致。这是两部主要的行政法对非诉行政执行的规定。

从法律条文中不难看出，我国法律对非诉行政执行案件有以下限定条件：其一，申请主体应当是没有行政强制执行权的行政机关；其二，满足一定的期限条件，即当事人对决定不服可申请复议或提起诉讼的期限届满：其三，当事人在该期限内既不复议或诉讼，也不履行行政决定；其四，非诉行政执行应向法院提出。

非诉行政执行体现了行政权与司法权的交融，既是行政权向司法权的求助，也是司法权对行政权的监督。立法实践中曾试图建立一种“裁执分离”的形式以解决非诉执行堆积法院的困境，但其并未在行政法律法规的修订中得到落实，当前，学者们对“裁执分离”仍有较高呼声，除此之外，也提出了规范执行程序，强化救济途径等诸多建议。

一、非诉行政案件执行现状及面临的问题

（一）非诉行政案件执行现状

在立法领域，当前我国涉及强制执行的法律中，行政机关可以行使强制执行权的集中在公安、税收等领域，如《治安管理处罚法》、《税收征收管理法》等。按照行政诉讼法关于申请非诉强制执行的时间限制将会延误行政效率，而诸如环保卫生等问题是经不起拖延的，所以在单行法中对复议及起诉的期限做了另外的规定，如2008年《水污染防治法》第84条即规定当事人15日期满不申请行政复议或者起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。2008年《专利法》第60条同样规定行政机关可以在15日起诉期限届满后申请强制执行。水污染和专利方面的侵权一旦产生，就会造成较大的损害，如果不及时采取措施，将会给权利人甚至社会造成较重的不利后果，因此不太适宜采取一般的诉讼时效和复议的期间。

（二）非诉行政执行面临的问题

非诉行政执行发展至今，仍存在一些问题，例如非诉行政执行的案件过多，甚至行政诉讼的案件数量：行政机关强制执行与申请法院强制执行间界限不明：公民对法院执行行政判决存在抵触心理：法院选择性的接收非诉行政执行案件等。具体而言，我国的非诉行政执行面临的主要问题如下。

1.案件数量大，给法院行政庭和执行庭造成较大的压力

案多人少的状况在法院并不鲜见，每个法官都处于高负荷高强度的工作狀态。在应对大量的审查案件还要进入执行程序，工作效率无法满足需求。法院行政庭的主要工作是审查行政诉讼案件，而非诉行政执行的案件数量远远超过行政诉讼，法律规定对非诉行政执行的案件要进行合法性审查，这对于行政庭来说是不小的压力，新的行政诉讼法出台以后，扩大了行政诉讼的受案范围，而法院行政庭的工作人员数量并未跟随案件量及时增加，在行政诉讼之外，还要应对大量的非诉行政执行案件，不仅使法院工作压力增加，也会影响非诉执行案件的处理质量，甚至一些非诉执行案件无法进入法院的执行程序，或者无法得到及时的处理。

2.对非诉行政执行案件审查标准较低

非诉行政执行的合法性审查标准原则上指“明显严重违法”标准，也就是只对违反“三个明显”的行政行为才进行实质审查，而对于申请执行的行政决定的其他错误和瑕疵则不予审查。根据《若干解释》第88条、第93条，《行政强制法》第57条等规定，法院在非诉行政执行案件中的书面审查原则，实际上需要审查的内容在于被申请行政决定的有效性、作为申请主体的行政机关是否符合申请条件以及行政相对人是否构成对行政义务的不履行或是违反。但在司法实践中，审查标准较低导致法院习惯于只进行程序性文件的书面审查，而行政机关申请非诉执行后法院对行政机关行政行为的合法性审查以及对相对人是否违反行政义务的审查很容易被忽略。司法是社会正义的最后一道防线，如果采取较低的审查标准，行政机关在执法过程中的不合法不合理的行为就很难在司法程序中得到纠正。

3.行政相对人的意见难以被司法机关知悉

现行的法律仅规定被执行人享有对行政行为提起行政诉讼和申请行政复议的权利。对于进入强制执行程序后的救济途径则存在缺失。行政相对人在法定期限内既不复议不诉讼，也不履行行政决定，可能是因为其对行政决定不满，且对行政诉讼不信任。如果只是对行政机关出具的材料进行审查，而对当事人的陈述和申辩置之不理，很可能会侵害行政相对人的合法权益。因此，法院在审查此类案件时需要灵活处理，对确有需要的，应当听取行政相对人的意见。

二、非诉行政执行的发展路径

针对非诉行政执行存在的上述问题，本文认为，可从如下几个方面着手，促进非诉行政执行制度的完善。

（一）推进“裁执分离”模式

所谓“裁执分离”是指人民法院裁定准予执行的，一般由作出具体行政行为的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。“裁执分离”即裁决与执行分开进行，其中，司法审查与司法裁决具有司法性质，应当由法院行使，而经法院审查准予执行的具体强制执行，具有行政性质，不一定要由法院具体实施，也可交由基层政府或者行政机关实施。裁执分离意在缓解法院压力，但其并未深入到非诉行政执行制度深处，比如对于法院采取何种审查方式并未给出答案，因而也面临一些争议。

有建议称，应尽可能将所有非金钱给付类案件交由行政机关负责组织实施，既提高效率也维护司法中立与权威性。如土地处罚内容中，交还土地与恢复土地原状两种情形在法律上、理论上均存在异议，不宜移送或者不宜执行；罚款与没收违法所得，法院也有条件有能力执行好；限期拆除和没收土地上建筑物更适用“裁执分离”模式。在推行“裁执分离”模式的过程中，可以充分发挥基层政府的效用，提高执行裁决落实的效率。

（二）赋予行政机关适量的强制执行权

目前来说只有部分行政机关拥有强制执行权，这些行政机关针对行政决定应当自行组织实施，除特别法有规定可以选择实施除外。通过给以行政机关适量的强制执行权能够促进行政决定的有效落实。每年行政机关做出的行政行为数量大，范围广，如果所有的行政行为都要经过法院的审查之后再交付执行，行政效率无法提高，且强制执行权完全集中到司法机关，会打破司法机关和行政机关的权力制衡。“裁执分离”实际上是对执行的再分配，并未弱化法院对于行政行为合法性审查的权力。

（三）加强非诉行政执行的立法工作，实现规范化非诉审查程序

为了走出非诉行政执行面临的困境，还需要加强相应的立法工作。以《行政诉讼法》、《行政强制法》等相关法律法规为基础，逐步完善相应的法律规范，改善现有制度建设。实现法院负责审查行政决定是否有效，由行政机关负责组织实施的运行模式。

法院实现规范化非诉审查程序，逐步提高对申请非诉行政执行案件的审查标准，审查内容不限于合法性审查。针对不同情形采取不同方式，保障被执行人救济途径。在行政机关采取强制执行前，做出相应的风险评估并进行书面提示，避免因此产生新一轮的行政诉讼。真正实现行政非诉执行的创设目的，既保证行政机关做出的行政决定尽快得到落实，提高行政效率，同时维护好行政相对人的合法权益，形成司法权与行政权的良性互动，推动中国法治事业的发展。

三、结语

权力天生具有膨胀欲，行政机关尤甚。如果让行政主体既拥有作出行政行为的权力又拥有执行行政性为的权力和强制力量，就会使行政权置于一种可能被滥用的危险境地，难免对社会公平正义造成损害。当前我国的非诉行政执行中还存在一些问题，必须采取多种措施，对非诉行政执行加以完善，真正维护社会主义法治。