政策工具视角的政府与社会资本合作政策文本量化研究

王颖

摘要：自20世纪80年代以来政府与社会资本的合作模式就出现在国家部分项目的建设上，但在2009～2014年间PPP几乎陷入停滞，直到2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP才重获新生。2014年以来，国务院及各部委陆续出台的PPP相关政策多达93份。文章筛选出其中53份文本，运用文本类型化分析及政策工具分析法对筛选出的政策进行量化研究，对近年来PPP政策的政策特征、发展趋势、存在问题进行分析，为后续相关政策出台提供参考。

关键词：政府与社会资本合作；政策文本；量化研究

一、引言

运用PPP（Public-Private-Partnership）模式，在我国语境下即“政府与社会资本合作”，是解决公共服务供给困境的一条新路径。在财政资金紧缩、社会资本快速发展的大环境下，政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。当前，PPP模式已经被提高到国家战略过度，对于供给侧改革、“一带一路”、 新型城镇化建设而言，PPP模式就是充分发挥市场、社会作用，不仅能降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量，更重要的是能贯穿公共治理的理念，推动全社会走向共建、共治和共享。

在过去的几年中，中国出台了哪些针对政府和社会资本合作的指导政策？所覆盖的合作领域有哪些？为鼓励政府和社会资本合作采取了何种鼓励措施？中央政府对PPP模式的推动呈现怎样的趋势？所出台的这些政策对于推动PPP模式的应用还存在什么问题？本文系统收集PPP回归以来的相关政策，试图进行宏观的研究并得出结论，为将来的政策发展方向和PPP项目的推广提供建议。

二、研究方法和样本选择

本文将已收集的自2013～2016年，与PPP相关的政策文本进行整理本文所选择的国内有关PPP政策都是来自中央政府及国家部委公开发布的政策法规，通过网络查询和报刊收集整理的方式共收集到政府和社会资本合作的有关政策文本93份，从93份政策文本中抽取出53份进行更为细致的分析。

首先，把编码完成的政策文本归纳入分析框架中的各个分析单元，进行频数统计。然后，将政策文本按照文本形式、颁布年度、制定主体、推广领域进行类型化的综合分析。之后，按照政策工具分类把政策分为结構式强制工具、合同式诱导工具、互动式影响工具，并以此为基础对PPP政策使用范围、操作过程、操作模式、投融资方式、利益分配和风险分担等进行分析。在此基础上，宏观探索中国PPP政策在颁布与推行上的发展历程，力求发现中国在力促政府和社会资本合作时在政策供给上面临的现实问题，并提出有用的建议。

三、政策文本的综合分析

（一）文本形式

从50份遴选出的政策文本中，标题大致有5类不同的名称，分别是：“通知（29份）”、“意见（20份）”、“办法（1份）”、“导则（3份）”等，大致反映出中央政府对政府与社会资本合作的支持和引导，也体现出中央政府对PPP模式的重视。

通过统计可以发现，以“通知”、“意见”等名称形式出现额政策文本最多，占到总数的86%，这一类的政策大多是对一个领域的发展提出指导性的条例，或者是直接针对某一具体领域做出规定。相比之下，筛选出的政策文本中，以“法律”、“规范”等名称出现的政策却十分少，由此可以看出，我国PPP方面的政策还停留在推广和引导的起步阶段，立法不完善，制度性环境层面的强制性规范文件较少，尚未形成一套针对PPP的完整的法律法规体系。但总体而言，还是可以从诸多与PPP相关的“通知”、“意见”、“办法”看出中央政府鼓励政府与社会资本进行合作、推广PPP模式应用于公共基础设施建设，恰恰是响应了十八届三中全会提出的“以PPP带动财税体制变革、投融资体制变革和行政管理体制变革，规范政府和市场的关系。”

（二）政策年度

从时间上来看，2014年是我国PPP模式启程的一年，也是被广泛称作“探路之年”的一年，国务院及各部委经过慎重考量出台了关于PPP模式开展的纲领性政策，从较为宏观的层面对政府和社会资本合作做出指导，但这一年出台的PPP相关政策仍较少，仅有11份。2015年是各级政府和社会资本合作的元年，进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求，加快棚改、铁路、水利等重大工程建设，颁布政策文件数达27份。2016年PPP的发展更是驶入快车道，各级政府机构纷纷出台政策17份，用以稳定民间投资，进一步放宽民间资本市场准入、加强和改善政府服务、营造公平竞争的投资环境。这一阶段出台的PPP政策除了在2015年PPP政策的基础上涉及了更多PPP项目的推广领域，还对PPP模式中政府和社会资本方的参与行为和准入条件加以约束，不仅规范了PPP项目融资双方的合作，也为PPP运营清理了市场环境。

（三）政策主体

从政策主体的角度来观察已筛选出来的50份政策文本，可以看出，出台PPP相关政策的部门主要是国务院办公厅（9份）、财政部（29份）、发改委（17份）。国务院颁发的政策文本，主要是从国家层面对PPP进行综合性的指导，涉及到对政府和社会资本合作的合作方式以及所要实现的目标进行了宏观上的指导和规划；各部委颁发的PPP相关政策则是将关注点集中于PPP模式应用的实际操作方面，主要是对PPP模式在各个领域的具体操作进行政策指导，并对PPP模式操作过程中的一些步骤环节进行规范；同时还有国家各部委联合出台的相关配套政策，也对PPP模式应用于一部分具体的领域做出了较为详细规范的指导，为PPP模式的顺利推广提供了政策支持。

（四）推广领域

与传统模式相比，PPP模式更加重视顶层和框架设计，通过完善的制度建设来规范PPP项目操作。涉及到PPP模式在具体领域的操作，各相关的部门也相继出台政策，给出一个较为系统的指引。相较于政府在基础设施领域的传统投资模式，PPP模式无疑拥有顶层设计优势，是一种更为规范化的基础设施投资模式，它能够更好地管住政府部门的“有形之手”，明确政府与社会资本间的权利与义务，有利于项目有效率地运营，提升公共品服务质量。

在已经出台的PPP政策中，可以从政策文本标题中看出，政府与社会资本合作的模式已经被大量推广应用于能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域。

在PPP模式推广应用之初，由于城市基建设施的初始投资规模大、建设周期长，单靠政府的财政投入无法满足人们的需要。因此，包括中国在内的很多国家对PPP模式的应用主要集中在新建基础设施的投资领域，包括公路、地铁、桥梁、隧道、污水处理及垃圾处理等设施的投资。但随着PPP模式的推广运用取得了一定的成效，越来越多领域的试图也通过利用PPP模式来寻求长足的发展。所以，PPP模式的使用并不仅限于新建基础设施的投资领域，而且由新建基础设施的投资领域延伸到其他公共服务领域也已经是一种世界趋势。从已颁布的PPP政策文本来看，目前PPP项目的推广适用范围已远远超越了基础设施投资领域，开始向其他公共服务领域延伸，包括医疗卫生、娱乐文化、教育、养老等。

四、政策工具在PPP中的应用

从政策工具的角度来对PPP政策文本进行分析，便于从工具理性的角度分析政府的行为方式，尤其是有助于我们认清决策团体对待PPP的态度，理解PPP有关政策文本所要实现的政策目标以及政府推广与实践PPP模式的行动机制。

综合学术界对政策工具的分类，并结合对政府和社会资本合作的基本特征的分析，本文借鉴已有的政策工具分类，将政策工具分为三大类。一是结构式强制工具。是指基于权威所产生的的具有强制性的政策工具，在操作上以单一行动者为主，权利自上而下产生，在形式上表现为法律法规、目标规划、工作制度等；二是合同式诱导工具。是指基于合同的政府部门对公共事务的管理，在形式上为金融支持、财政补贴、示范工程等；三是互动式影响工具。是指基于影响力的政府部门对公共事务的管理，在形式上为学习指导、信息支持、宣传推广等。筛选出的PPP政策按上述三类的政策工具分类可得出以下的统计。

通过对政策文本各自属于的政策工具类型进行频数统计，可以发现大部分的政策属于结构式强制工具，在筛选出来的53份政策文本中，结构式强制工具就占了52.8%。互动式影响工具、诱导式合同工具，分别占了24.5%、22.6%，与数量最多的结构式强制工具相比，后两者仍有一定差距。进一步分析可以发现，在结构式强制工具中目标规划型的政策文本占了绝大部分，在互动式影响工具中学习指导型的政策也占了大多数，由此可以看出，国家在进行政府和社会资本的顶层设计时，对PPP的综合应用及在各领域的应用作出了大量的目标规划。但是，对PPP项目具有规范意义的法律法规和具有指导意义的工作制度等政策工具却使用的比较少。

从筛选出的53分政策文本中可以看出，国家对PPP模式的应用推广呈现一个“总—分”的趋势。早期出台的政策主要以对PPP模式的项目使用范围、操作过程、操作模式选择、投融资方式、利益分配和风险分担机制作出较为明确的界定，从较为宏观的层面对PPP模式的应用作出规范，这类政策文本大多数以法律法规、工作制度和學习指导的形式表现出来。之后出台的PPP政策一方面通过金融补贴和财政支持的方式对PPP项目提供财税金融方面的支持，也通过出台政策的方式鼓励全国的PPP项目向推介的示范性项目借鉴成功经验。所有政策工具中使用最多的目标规划，主要是各大国家部委根据本部门专业领域出台的适宜PPP模式在某一专业领域推广的指导意见。在筛选出的53份政策文本中，大多数都是关于推广政府和社会资本合作在各个领域应用的指导意见。例如，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

五、总结

PPP推广进行的如火如荼，加强了社会资本进入基础设施、公共服务等领域的积极性，一定程度上为PPP模式的规范提供了保障，营造了良好的政策环境，为PPP进一步发展奠定了基础。但是，我国出台的PPP方面的政策法规仍然存在着一些不足之处，长此以往甚至有可能制约我国PPP模式的发展。

（一）法律规范不足，法制环境不健全

我国PPP立法尚未完善，缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系，且现行法律效力不高，很多政策仍局限在部委规章层面，而制定完善的法律、法规是社会资本参与市政工程、公共服务、交通、环保、水利等领域投资的保障。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，是现有PPP立法中效力层级较高的。明确界定了特许经营的定义、适用范围、合作形式和期限，重点强调了财政预算制度对于特许经营活动的约束、项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，并规定绩效评价强化对项目运营的监管。大家虽然把这个《办法》称为PPP基本法，但严格意义上讲，这只能算是一个PPP小基本法。目前，PPP政策仍面临立法层次低，法律权威性不足，无完整的法律体系，规定过于笼统，实际操作指导性不强等现实问题，这就需要国家逐步完成PPP领域高位阶立法及配套法规制度建设，而不能把太多希望寄托于部委规范性文件之上。

（二）部门协调不足，影响项目横向发展

通过统计发现各部委联合出台的政策仅占了所有出台政策中的23%。财政部、发改委两大部委引导整个PPP模式的推广应用，其余部委诸如住房城乡建设部、国家卫生计生委、科技部、民政部、交通运输部、国土资源部等部门出台的政策多以独立出台或与财政部、发改委联合出台。由此即可反映出PPP相关主管部委之间缺乏协调，尚未形成一个有效的统筹办法和沟通机制。这给项目实际操作带来很大困扰（例如项目申报与入库流程），以及给项目实际运行带来强烈的不可预期性（例如项目审批、后续支持性政策及资金的获取），并进而对PPP项目的交易架构搭建造成影响。这就需要有关部门之间能加强联系，通过部门联合出台PPP政策，将项目的运行开展过程中有可能要涉及到的部门间职能交叉的部门加以理清，以便于PPP项目的顺利开展。

（三）涉及到私营部门的政策不足

2013年至今，国家推广PPP模式的政策文本主要是对PPP模式的使用项目范围、操作过程、操作模式选择、投融资方式、利益分配和风险分担机制均进行规范和明确。但是对PPP参与的主体双方的职责范围、合作关系却缺少明确的规定，甚至在已出台的文献中关于政府与社会资本合作时对私营企业权利和义务加以明确的条文也很少。这就容易导致私营部门在参与PPP项目时合作主体的角色权益得不到保障，在承担PPP项目风险时容易处于弱势地位。由于双方利益诉求的差异以及自身资源的优劣势差异，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，导致风险分担不合理，双方经常陷入为了解决大量分歧而展开的无休止的谈判中，最终导致项目的高风险乃至失败。这就需要国务院、财政部、发改委等机关部委在出台PPP政策时慎重考虑并适当添加一系列明确社会资本（私营部门）在PPP项目合作中权利地位、厘清合作双方角色职能的的规范条文，以便政社双方更好的实现“利益共享、风险共担”的合作关系。

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（作者单位：贵州大学）