武汉“三不管地带”现状调查

谢思凡

摘要：在城市管理不断智能化的今天，城市管理依然还存在许多问题，如一些区域还处于“失管”状态，缺乏有效管理，久而久之变成城市的“三不管地带”。文章以武汉市“三不管地带”为对象进行调查，详细分析武汉“三不管地带”管理中所面临的困境以及困境形成的原因，并根据这些问题和原因提出解决对策。

关键词：三不管地带；失管；困境

21世纪初期我国步入以信息经济为支撑的互联网、物联网时代，城市管理也升级为智慧管理，精细化程度逐步提高，但与之不匹配的是“三不管地带”问题日益突出。这些“三不管地带”甚至“四不管地带”即政府部门不管、物业部门不管，产权人或业主以及业主委员会不管的一些区域。“三不管地带”作为城市的准公共区域，其周边的基础设施、道路都属于准公共物品，而公共物品以及准公共物品是一个城市得以存在、发展的前提和基础，是改善城市居民生活的根本所在，那么完善城市准公共物品的管理与运营对城市的发展起到了重要的推动作用。

一、国内外相关文献综述

（一）城市准公共物品管理理论研究

与传统行政管理理论不同，新公共管理主张政府是掌舵者而不是划桨者，把政策制定同服务提供分来，把具体的服务型工作承包给私营企业；注重引入竞争机制；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式等等，政府不再是城市准公共物品的唯一供给与管理主体。澳大利亚学者休斯对新公共管理给予的极高的肯定，在他的《公共管理导论》中指出新公共管理已经作为一种新的范式存在于行政管理中，并可能取代传统的行政管理。除了上述理论，20世纪90年代的城市经营理论也较为盛行，最早为威廉姆（1978）提出，他认为城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会结构和经济结构及其内部的权利关系。

（二）城市准公共物品的供给方式

由于“政府失灵”的存在，一些经济学者从准公共物品的供给角度出发来论证了私人在供给中的可行性，并将公共物品供给寄希望于私人力量和民间组织。汉斯曼（2002）认为私人或企业在无法从供给中获利時便会体制供给导致“契约失灵”，而非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高或降低产品质量，但他们仍然不会去损害消费者的利益。孟燕华（2008）指出政府与私人混合供给中还有三种方式：一是政府供给为主导，私人供给辅助，该类方式适合公共性或外部性较强的准公共物品；二是私人供给为主导，政府为辅助，适用于公共程度较低和外部性较小的准公共物品，且该类准公共物品的市场供给机制较完善；三是政府与私人二者竞争供给，而这种方式由需求方决定。

二、武汉市“三不管地带”的分布及其存在的问题

近年来，武汉城市化进程不断加快，城市管理工作也变得日益繁杂，城市管理也从传统化管理方式逐渐转变为“智慧城管”，武汉也从传统城市转变为“智慧城市”，即通过数字化信息推动城市的产业升级和城市管理，解决交通拥堵，环境污染等问题。不然而在不断智能化的今天，城市管理还存在许多问题，一些区域还处于失管状态，缺乏有效管理，成为城市的孤儿、弃儿。

（一）“三不管地带”的分布

通过在武汉市洪山区、江汉区及江夏区的实地考察，可以将这些“三不管地带”分为四类：分块真空区域、建筑完工未移交区域、住宅小区门前道路、商铺中心的建筑退让红线区域。而四种“三不管地带”中属于建筑完工未移交区域的最多，其次是建筑退让红线区域，如图1所示。

1. 住宅小区门口道路。目前一些靠近城郊交界处的住宅小区门前道路严重破损，一些车辆乱停乱放，道路十分拥挤，无人看管。 通过随机采访50名不同小区的业主对住宅小区门口道路的管理意见发现，80%的业主认为小区门前道路整顿问题应由交管部门管理，但道路的修葺应交由政府相关部门管理。

2. 建设工程完工后未移交区域。市政公用行业实行建管分离后，市政公用设施管理部门不再直接参与工程建设，市政公用设施建设项目竣工后，不再是同一主管部门下的竣工材料报送、设施养护管理移交的问题，而是产生了不同部门之间的移交与衔接配合问题。但这些未移交区域，工程建设完工后却成了城市的“孤儿”，尤其是在城乡结合地段，这些地段处于交界处，管理上容易出现“重叠”和“缺失”。

3. 分块管理的真空区域。分块管理的真空区域主要集中在街道等辖区的交界区域。交界区域通常都是行政管理区划的边界，这些边界地区分属不同的街道管辖，发展上总是各顾各的，这些区域就成为了基础设施和管理最差的地方。此外由于管理边界不清晰，权责不明，地街道管属地街道和相关的管理部门遇到问题就相互推诿。

4. 商业中心的建筑退让道路红线区域

退让红线区域属于业主的公共区域，但由于一些业主较多，使用管理权限比较模糊，这些建筑退让区域车流量人流量大，一些车辆随意停放，行人难以通过，区域道路由于长期不修复或不规范修复严重破损，路面凹凸不平。

（二）武汉市“三不管地带”存在的问题

1. 设施破旧，年久失修。各类设施建而不管，破而不修，人行道及健身器材等设施建成后不保养，破损后不修复，小问题逐渐变大问题，大问题变老问题。关山大道与雄楚大道交叉路口的路面设施因缺乏正常保养，路面人行道已破损严重，此外，一些供市民娱乐休闲的基础设施如健身器材由于频繁过度使用 早已“缺胳膊少腿”甚至锈迹斑斑，而石桌石凳等其他基础设施也日渐老化。

2. 四化”失管，环境脏乱。“四化”即绿化、洁化、亮化、序化。由于“三不管地带”长期处于无人管理或者“半失管”的状态。乱堆物料，垃圾满溢，部件不洁，车辆乱停等问题始终得不到解决。在民族大道与南湖大道路口的钢材市场附近随处可见废弃物料，报废设备，生活垃圾，此外由于一些重型车辆长期违章停靠，这片区域路面已陈旧不堪。

3. 管理困难，投诉不断。“三不管地带”基础设施建设年代不同、建设单位不同，建设情况各异，出现问题时很难找到统一的责任单位，即使能找到责任单位，但基础设施的维护管理成本较高，责任单位也不愿承担维护成本，因此在“三不管地带”管理上存在难度。此外，“三不管地带”中的基础设施本意是为了改善市民的生活质量，美化环境，但如今这些基础设施破损严重，周边环境影响了市民的日常生活，引得市民投诉不断。

三、“三不管地带”困境分析

（一）管理权限不明晰，责任未落实

责任不明是“三不管地带”失管的首要原因。这些“三不管地带”的管理理应由产权人或业主负责。在实施物业管理的建筑或小区，共用部位、共用设施的维修、养护由业主委托物业公司实行有偿实施，因此业主不再承担相应的责任，而物业公司由于经费有限便将责任推给了业委会。建设工程在完工后未移交前应遵循“谁建设、谁管理”原则落实管理责任，分块管理的真空区域则应根据地段划分明确界限，但实际上这些区域由于建成后无移交、建设单位撤离或注销、土地实际功能发生改变、历史遗留问题等原因，管理责任十分模糊，各街道办事处或相关部门因无法从中受益，相互推诿责任。

（二）经费无法保障，资金渠道单一

经费问题是“三不管地带”失管的主要原因。“三不管地带”中的基础设施大多是非经营性的，而非经营性基础设施的维护的费用主要来源于财政支出，而非经营性的基础设施财政规划只占到每年城市建设费用的30%。武汉市“三不管地带”多属于准公共区域，一般都是开放式的区域，基础设施的使用者不仅仅是业主或产权人，大部分是行人、社会车辆、因而这些基础设施都已基本转变为公用设施，业主不愿承担修整费用。一些属于单位自管的区域和建设工程完工后未移交区域、分块管理的真空区域等，更是无专项经费、专业人员，破损设施无法得到及时的修复。

（三）监督机制不完善，管理缺乏标准

“三不管地带”失管源于无人监管，由于缺乏长期的监督机制，“三不管地带”在检查时期也只是暂时得到管理，等检查完毕后这些“地带”又被打回原形，问题始终得不到解决。此外“三不管地带”具有特殊性、复杂性，这些地带虽紧挨市政养管道路，但往往利用“黄线”划清界限，因而容易成为管理上的“盲点”，而在《武汉市市容卫生管理条例》中并没有“盲点”地带的管理细则，因而缺乏相应的管理标准，相关部门或城管部门对一些违规行为只能提出异议，不能行使惩处权。

此外，在武汉现行的城市管理中，依然存在着“重建设轻管理”、“先建设后管理”的传统观念。重利轻义、重罚轻营的现象较为普遍。一些基础设施在修建完成后却缺乏相应的维护，问题积小成大，维护成本也不断增加。

四、“三不管地带”困境解决路径

（一）明确责任归属，建立统一协调机制

各部门管理职责模糊是导致“三不管地带”失管的主要原因。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》“建筑退让红线区域产权归业主或产权人所有，由业主或产权人对环境卫生公共设施进行管理；建设工程完工后未完工区域中的基础设施属于市政的一部分，应交由城管部门进行管理；实行物业管理的居住区，责任人为物业管理单位，未实行物业管理的居民区，责任人为政府单位或街道办事处”。“三不管地带”的管理不能只靠一个单位或责任部门，需要各个部门间的相互协调与配合。通过建立统一的协调机制，将业务相近、性质相似、关系难以协调的部门合并到一起，实行综合管理，为各单位或各级部门提供协商的平台，将部门间的外部协调转化为部门内部协调，减少协调成本，避免机构分设过细所带来的职责不清和责任推诿。

（二）保障资金来源，提倡联合供给

目前武汉“三不管地带”区域的基础设施一部分完全由政府出资，另一部分完全由私人出资，这两种方式都并不能使社会效益达到最大。城市“三不管地带”“失管”问题得到解决后，受益最大的是市民，因此“三不管地带”基础设施的维护主要依靠于政府投资，对于一些完全由业主或物业承担基础设施维修费用的区域，政府可以通过向小区业主或物业以及私人企业通过政府采购、合约供给、政策资助等方式提供这些基础设施，一方面提高了业主维护基础设施的积极性，另一方面政府降低了管理成本。此外对于无产权界定的建筑红线退让区域，应由政府牵头负责建设，建设后移交给区部门进行管理，对于产权明晰的建筑红线退让区域应鼓励业主对基础设施进行维护，并对业主或产权人进行适当补贴。最后，政府还可以通过对第三部门取得的捐款实行源头激励—捐赠税收扣除或对主营业务收入给予免税待遇鼓励其加入到“三不管地带”基础设施的供给和维护中来。

（三）建立评估监督体系，完善惩处机制

建立多元化长期的评估监督体系，引入“多元主体”的评估机制，全方位的对这些地带后期的管理进行考核。政府应组织实施由多元主体参与的监督和评估工作，避免政府与各相关部门存在的信息不对称等问题，此外，应该积极引入第三方独立机构的介入，以保证监督的公正性及专业性。监督形式的多样化需赋予相关职能部门辅助监督的权力，加强城管部门与各事业单位的合作。“三不管地带”长期失管也源于没有成熟的奖惩机制，依靠评估监督体系寻找问题的根源，对失职部门进行惩罚，对一些优秀部门进行奖励。同时，政府还可以对反映问题并提出解决方案的部门或个人进行奖励，提高部门或个人的积极性，使市民参与到“三不管地带”的管理中来。

参考文献：

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[5]张超.城市管理主体多元化模式探讨[J].学海，2006（06）.

（作者單位：中南民族大学管理学院）