构建中国特色的儿童福利体系

• 中国青年政治学院教授 陆士桢

儿童福利制度是反映一国社会保障体系成熟与发达程度最重要的指标之一。全面构建儿童福利体系，已成为我国社会保障体系建设的当务之急。

一、构建全面普惠型儿童福利制度

依据中国国情和快速发展状况，加快构建全面普惠型儿童福利制度，建立健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化、惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系，基本实现面向全体儿童普惠的较高层次的福利水平，势在必行。

第一，选择高标准的普惠型儿童福利模式。其包括面向自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童的全面福利保障和综合服务，以及面向全体儿童的高水平的福利保障和服务供给，强调内容全面充分，保障和服务高层次。这种高水平的选择，符合中国共产党的执政理念，符合中国社会发展的现实，更符合中国文化传统和国情。

第二，高度重视家庭在儿童福利中的重要作用。从现实国情和文化传统出发，在儿童福利制度设计上，坚持“以家庭为中心”的指向，以自助、互助、公助相结合的形式，以“家庭支援”和“儿童权利保障”为主要目标，应当成为中国的合理选择。从儿童福利视角出发，家庭的资源具有无偿性、天然性、便利性、不可替代性、无限发展性等特点。中国传统文化历来重视家庭，现存城乡二元结构也使得家庭在社会发展中具有非常重要的作用。通过帮助和支持家庭，增强家庭保障功能和提供儿童福利资源的能力，应当是中国儿童福利体系发展的自然选择。因此，要加快制度性设计，将家庭服务与建设纳入中国儿童福利体系的整体架构之中。

第三，要在福利体系中加强福利服务制度的建设。随着国家发展与社会进步，中国社会快速变迁带来的儿童实际生存环境恶化问题已不容忽视。一方面，群体性的困境儿童生存发展问题突出。另一方面，儿童生存环境与权益被侵害等问题急需引起高度重视。同时，传统落后的儿童观念依然顽固，影响着家长的育儿行为，儿童暴力事件屡发，恶性暴力致死事件不断发生。一部分孩子因为孤独症、阅读困难、人际交往障碍等心理疾患而产生的社会适应不良问题发生率越来越高。所有这些，均需要在加大儿童福利公共支出的同时，高度重视专业化的儿童福利服务体系的建设。

二、建立完善的儿童福利保障机制

改革开放以来，中国儿童福利发展有两个显著特点：一是内涵不断变化，儿童福利发展处于一个动态体系之中；二是功能由救助、矫治、扶助等恢复型功能向维护权利、健康成长等发展型功能变化。要真正实现儿童福利事业的健康持续发展，必须尽快建立起合理、高效的运行机制，即由司法保障体系、管理服务体系和监督评估体系构成的儿童福利保障机制。

第一，尽快研究制定完整的儿童福利法制体系。出台《儿童福利法》，并以其和《儿童发展纲要》为基本依据，加快构建涵盖全体儿童和儿童全面需求，包括相关法律、法规与政策在内，分层级地体现儿童需求导向、弱势优先的儿童福利法制体系。通过法律政策搭建儿童福利体系的内容结构与标准，实现对全体儿童与儿童的全面需求的全覆盖。在项目设置上，突出针对贫困、残疾、留守等困境儿童，以及针对学习困难、辍学、适应不良等发展需求的基本保障制度，实现弱势优先，同时完善家庭建设和服务的政策体系，并将这些内容以及实施程序、问责机制法制化，实现对整个体系的制度上的可靠保障。

第二，建立完善的儿童管理服务体系。发达国家完善的儿童福利管理体系，一般都具有从上到下领导机构健全且有较高层级的特点，其儿童福利行政部门职能全面覆盖儿童需求，职能范畴具有综合性，管理系统完善健全，对儿童的服务落实具体。例如，在日本，中央政府在厚生劳动省专门设有主管儿童福利的儿童福利局。在美国，以受虐或遭到疏忽的儿童的救助服务为例，其管理和实施层面就含有一系列制度和程序，包括儿童虐待与疏忽通报，通报后进一步评估，家庭维持和安置防治服务，关怀中心安置，永久性安置等，这些程序规定使儿童保护落实到了“最后一公里”。建立具有中国特色的儿童福利管理服务体系，首先要从政府设置专责机构做起，建议尽快在中央一级设立专门的儿童发展局，主管全国儿童福利工作，负责儿童福利的发展构架、政策制定、执行监管、法律倡导及部分直接服务，并与教育、卫生计生、公安、司法、财政等相关部门形成有机、有效联动的机制；同时，在省、市、县、乡镇政府设置儿童福利部门并履行相应的管理与服务职能，在城乡社区建立儿童福利服务中心并设置专门的儿童福利主任。这样便可建立起统一协调的儿童福利行政网络，从中央到地方形成儿童福利行政体系的一体化。其次要立足社区发展儿童福利服务网络，把儿童养育中心、教育中心、幼儿园以及为各种困境儿童提供福利服务的设施，落实到城乡基层社区，让每个孩子都能够享受到具体的儿童福利服务。

第三，要加大儿童福利的公共投入，构建起儿童福利资金保障机制。一是将儿童福利资金列入财政预算，明确儿童福利经费来源和保障机制，加大财政预算投入并确保正常增长，落实并保障政府投入为主。二是要制定和实施积极的税收激励政策，鼓励企业和民间资金进入儿童福利服务领域，充分调动民间投资儿童福利服务事业的积极性。三是积极扶持以儿童、家庭、社区为对象的公益性、专业化社会服务组织。从国外经验来看，社会组织的发育是现代化发展的必然趋势，也会给儿童福利带来服务专业化的特点。因此，我国应当特别重视由各级儿童保护部门、各类儿童服务中心和服务机构、民间组织以及志愿者队伍等构成的儿童专业服务体系的建设。同时，强化信息平台、评估机构和调查机构的建设，加强对儿童服务的监查与评估。

第四，重视建立儿童问题社会监测制度和体系。常态化的、专业性的对儿童问题的有效监控是保护儿童权益、预防儿童社会问题的关键举措。1981年挪威建立了世界上第一个儿童权利督察员制度。随后，很多国家建立了不同模式的儿童权利督察员制度，对儿童问题迅速做出反应，代表儿童发表意见，对事关儿童的政策和立法发声。中国也需要尽快建立起日常的、全面的儿童问题社会监测机制，在全社会形成对社会（政府）、家庭和学校的三层监测网络。

第五，加快儿童福利专业队伍建设。从儿童福利发展的趋势看，专业人员在儿童福利体系中的作用必定越来越突出，美国和日本都有专门的“社会福利主事”“儿童福利工作者”等专门技术人员。中国也需要尽快在国家职业体系中建立儿童福利工作专业人才队伍。2014年，团中央、人力资源和社会保障部、财政部、民政部等部门联合发文，明确要加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设。应按照这一精神，在我国职业序列里设立儿童福利社会工作专业人才，同时构建起完善的专业培训体系，打造一支与儿童数量相匹配、能够满足儿童全面需求的专业队伍。