养老体系建设需政策托底、市场放开、保险支撑

• 国家发展改革委社会发展司

伴随着我国老龄化进程的加速，社会对养老服务的需求也急速增长。面对旺盛的需求，建立完善的养老服务体系是当务之急。地方在摸索建立各具特色的养老服务体系实践中涌现出一批代表性地区，如上海市强力打造的“五位一体”养老服务体系、浙江省顺势推出的社会养老服务体系建设、广西壮族自治区率先开展的养老服务业综合改革试验区创建工作，以及青海省西宁市巧妙勾画的“1+7+N”养老服务体系等。

通过梳理发现，相关地区在建立各自特色的养老服务体系的同时，还显示出清晰的共性特征，即建立完善的政策保障和管理机制、放宽准入激发养老服务市场活力、通过保险制度的跟进化解养老服务潜在风险等。通过这些举措，不仅使养老服务供给得到了满足，还使得养老机构转型升级和提质增效效果明显。

政策完善：为养老服务工作推进打牢基础

纵观这几个地区案例可以发现，地方鼓励发展养老服务的政策支持主要体现在养老服务发展大政方针、服务保障、资金支持等方面。

在上海，政府加强了养老服务的法制化、规范化、标准化建设，《社区居家养老服务规范》《老年照护等级评估要求》《养老机构设施与服务要求》等文件的发布，意味着上海市养老服务的地方标准出炉。与之相匹配的，是后续规范基本养老服务收费政策的出台——《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》明确了保基本类养老机构实行政府定价，其他类养老机构实行政府指导价或市场定价。

在浙江，省、市、县（区）三级密集出台促进养老服务及产业发展的文件，形成了政府部署、部门落实、上下联动、相互策应的政策体系和工作机制。浙江省政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于发展民办养老产业的若干意见》，省政府办公厅出台了养老护理人员教育培训工作、医养结合、特困人员救助供养等方面文件，在用地保障、资金扶持、融资政策、税费优惠、投资者权益、老年社区和老年地产建设扶持、人才队伍建设、医养结合和特困老人救助保障等方面实现了突破，为破解养老服务业发展瓶颈问题提供了政策依据。

除了为养老服务发展制定方向性政策外，在养老服务保障方面，政策也没有落下步子。在上海，为了加强养老护理员队伍建设，2014年底，养老护理人员队伍建设专项规划出台。2017年，上海出台了《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，在总量上提出到2020年养老服务机构中养老护理人员要新增4.5万人；在专业性上提出养老护理人员全员的持证上岗率要达到95%以上，国家职业资格等级证书持证率要达到30%以上。在青海省西宁市，政府规定把养老护理员技能培训纳入教育培训体系，在湟源牧校开设了养老护理专业，每年培训200多名专业学生。定期组织社工人才、医护专家到全市各类养老服务机构开展专业护理培训，提高机构养老服务水平。

不仅如此，地方在加大养老服务业资金扶持力度方面也完善了相关政策。西宁市建立了高龄补贴及自然增长机制、60岁及以上困难老人和80岁及以上老人购买居家养老服务制度，补贴了60岁及以上老人意外伤害保险和信息服务，资助了民办类养老机构床位补贴和老人护理补贴，公办类养老服务设施的建设经费、运行经费，保障了养老服务能力的快速提升。上海市为提升老年人养老照护支付能力，2004年起，建立了社区居家养老服务补贴制度，为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴。2013年起，上海试行居家医疗护理费用医保支付的政策，在此基础上积极推进长期护理保险制度试点。

此外，在广西壮族自治区，为了营造良好的养老服务生态环境，当地重点开展了“1+1+15”配套行动，出台试验区建设指导意见和发展规划，同时开展15项重点配套政策制定工作，确定了广西养老服务业“一核四区”的发展空间布局。同时，自治区各组成部门在财政、金融、用地、医疗、税费、保险、人才等方面进行改革创新，共制定出台15个系列配套政策，为养老服务业发展创造了良好的生态环境。

放开市场：丰富的服务产品满足多元化供给需求

有了完善的养老服务配套政策支持，上述省区市放宽市场准入，各地涌现出多元服务主体，提供丰富多样的养老服务模式，从而扩大了养老服务设施规模，满足了更多家庭的养老服务需求。尤其是在西部城市，提供丰富的养老服务效果显著。

例如在西宁市，地方积极探索“三化”建设，即养老服务社会化、智能化和规模化，全面激活养老服务业。值得一提的是，为推进养老服务社会化，西宁市针对日间照料中心活力不足、能力不专的问题，市政府以公开招标的方式，将从前由社区直接管理变为引入社会专业团队管理，转让经营权、保留所有权，全市建成运营的95个日间照料中心里已有64个实现公建民营。投资950万元的湟源县福利中心也于2014年委托社会组织高原红颐养院经营管理。西宁市还积极鼓励社会组织打造各具特色的居家和社区养老服务品牌，例如光彩集团采取“平台+站点+自营”的模式，利用信息平台，以日间照料中心为站点，为辖区老人提供服务等。

另外，为了扩大养老服务规模，西宁市在加大市区两级公办养老机构建设的同时，大力扶持民办养老机构发展，先后引进青海颐锦园健康养老城、久美藏药医养院、海湖新区老年公寓等7个建设项目，引资额达到12.4亿元。积极整合社会和社区（村）的各类服务资源，着力构建居家养老服务网络，在100%的市区、87%的乡镇和63%的农村建设了为老服务中心，开展了居家养老服务，居家养老的覆盖面和收益人群逐步扩大。加快农村养老服务设施改造升级，投资5900万元在200个村建设农村老年之家。通过不断努力，西宁市养老服务体系逐步完善，具有当地特色的“1+7+N”三级养老服务体系（1个市级养老服务指导中心+7个区县级养老示范基地和福利中心+N个日间照料中心和农村老年之家）初步建立。

与西宁相似，广西壮族自治区也为养老服务营造了更为宽松的发展环境。广西在试验区建设中坚持“两条腿走路”，统筹推进养老服务事业和产业协调发展，在不断完善社会养老服务体系建设、强化民政养老服务“托底”保障作用的基础上，大力发展特色养老产业，推动养老服务多业态融合发展。全面放开养老市场，加大政策扶持力度。出台民办养老机构补贴政策，提高建设补贴额度（从原来的3000元/床提高到5000元/床），增加运营补贴内容，并将补贴对象扩大到所有营利和非营利民办养老机构，极大调动了社会资本进入养老市场的积极性。

依托广西丰富的自然生态资源优势，广西养老服务业发展构建“一核四区”格局，即打造建设南宁养老服务业综合改革核心区、桂西养生养老长寿产业示范区、桂北休闲旅游养生养老产业示范区、北部湾国际滨海健康养老产业示范区、西江生态养老产业带示范区。同时，在重点地区着力推进集聚发展，形成以点带面，整体发展态势。南宁、桂林、河池等8个地区依托各自生态资源和区位优势，率先规划建设健康养老产业集聚区，积极推进养老服务业与旅游、民族医药、房地产、现代农业、文化体育等融合发展，逐步形成特色养老产业新业态。

保险"撑腰"：分担养老机构运行风险

丰富完善的养老服务保障离不开保险的托底支撑。例如上海、浙江等地，政府一方面大力支持各种社会力量提供养老服务，另一方面也加强了风险防范机制的建设。

在上海，政府加大养老设施建设补助力度的同时，针对非营利性养老机构的实际需求出台“以奖代补”的扶持政策，分为内设医疗机构奖、招用持证人员奖、品牌连锁经营奖，促进了养老机构管理和服务水平的提高。建立和推进养老机构风险防范机制。2008年上海在全国率先开始实施“养老机构意外责任险”，2010年发展成为“上海市养老机构综合责任险”，由市、区与养老机构三方共同承担保费。

在浙江省，政府按照“市场化+”的理念，整合养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险，建立不同层次的养老服务风险化解体系。浙江省民政厅会同省财政厅、省老龄办、省残联发布了《关于全面推行养老服务机构综合保险工作的通知》，将原有的养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险整合在一起，以养老机构、城乡社区居家养老服务照料中心（站）、养老服务提供机构、残疾人托养、庇护机构为参保对象，通过全省统一公开招标，竞争择优确定3家保险公司为养老服务机构综合保险承保主体，由各设区市在中标保险公司中选择1家承保主体开展保险工作。在保险期间或保险合同载明的追溯期内，养老服务机构在保险单中列明的区域范围内依法从事养老服务活动时发生约定情形导致服务对象人身损害的，由受害人或其家属在保险期间向养老服务机构提出损害赔偿请求，依法应由养老服务机构承担的经济赔偿责任，由保险公司按照保险合同的约定负责赔偿，并把服务对象因保险责任导致住院的住院津贴列入赔付范围。

浙江省各级政府加大保险支持力度，对非营利性养老服务机构省级财政和市（县）级财政均补助平均保费的三分之一，对营利性养老服务机构减半补助，其余部分保费由养老服务机构自负。值得一提的是，浙江省在宁波市被列为全国15个长期护理保险制度试点城市的基础上，把探索长期护理保险制度也纳入杭州市和嘉善县养老服务综合改革试点任务。目前，杭州市桐庐县、嘉兴市嘉善县均出台了长期护理保险政策。