福建省推广应用建筑隔震技术的若干建议<br/>——基于强制性政策与激励性政策角度

福建省推广应用建筑隔震技术的若干建议
——基于强制性政策与激励性政策角度

2018-03-29金捷

福建建筑 2018年3期

金捷

(福建省建设工程造价管理总站福建福州 350001)

0 引言

我国于1994年在汕头市建成了第一幢隔震住宅楼，此后隔震技术得到不断的应用，隔震建筑的建设数量日益增加[1-4]。国内外历次震害表明，隔震建筑具有良好的抗震性能。我国在隔震技术规范方面，国家及各级政府逐渐提高了推广应用范围，陆续出台相关指导性文件，修订抗震设计规范，制定隔震技术相关规程等[1-3]，但大部分隔震相关推广政策条款主要停留在鼓励性措施，缺乏强制性和引导性措施，造成隔震技术推广实施缓慢，因此有必要对此展开相应的分析，提出应用推广建议。

1 国内建筑隔震技术推广应用现状

技术规范方面，2001年《建筑抗震设计规范》(GB50011-2001)第12章已有隔震技术要求；2001年颁布了《叠层橡胶支座隔震技术规程》(CECS126：2001)；2006年颁布了《橡胶支座第 3 部分：建筑隔震橡胶支座》(GB20688.3-2006)国家标准；2010年修订《建筑抗震设计规范》(GB50011-2010)，进一步推广了隔震技术的应用范围[1-4]。

政策法规方面，2009年5月住建部印发的《关于切实做好全国中小学校舍安全工程有关问题的通知》，要求抗震设防烈度为8度及以上地区的甲、乙类新建中小学校舍，符合隔震技术使用条件，鼓励优先采用隔震技术。中小学校舍加固改造、扩建工程，符合隔震技术使用条件的，也宜积极采用；2011年云南省政府印发的《关于加快推进减隔震技术发展与应用的意见》中要求“2015年以前，抗震设防烈度8度和9度设防区内，凡符合适用条件的新建中小学教学用房、学生宿舍和医院必须使用减隔震技术；2014年2月，住建部印发了《关于房屋建筑工程推广应用减隔震技术的若干意见(暂行)》(建质〔2014〕25号)。主要条款有：加强宣传指导，做好推广应用工作；加强设计管理，提高减隔震技术应用水平；加强施工管理，保证减隔震工程质量；完善使用管理。目前，新疆、河南、海南、山西、甘肃等10个省、自治区转发并要求执行(建质〔2014〕25号)文件。

隔震技术作为一种新型抗震技术，技术成熟，减震效果也得到了实际强震的检验，经济性上也逐步可行，但在应用推广理念尚未跟上时，需要政策给予支持和引导。尤其是在隔震适用性最好、抗震要求最高的甲、乙类建筑及重要生命线工程上，隔震建筑的推广应用更需要政策扶持。

然而，综合分析全国各省市的隔震技术应用政策，现阶段的政策停留在鼓励层面，缺乏强制性措施，缺乏引导隔震相关产业、监管制度的落实，造成隔震项目推广实施缓慢。本文结合福建省建筑结构隔震技术现状调研和技术分析，从强制性政策和激励性政策两个角度提出福建省应用隔震技术政策推广建议。

2 强制性政策

强制性政策执行基础是强制性标准的制定。通过强制性标准的权威性，保证强制性政策具备明确的执行依据，制定强制性政策的依据标准，需着重考虑其合理性、适用性和学术权威性[5-6]。否则，盲目执行强制性政策，其执行效果难以保证，甚至将会造成严重的影响。比如，隔震技术应用推广政策设定范围过广，超过社会经济发展水平，一方面导致资源的严重浪费，破坏经济平稳发展。另一方面可能会导致相关企业、社会单位害怕政策执行的惩罚，通过捏造虚假数据逃避，反而不利于隔震技术应用推广政策目标的实现。其次，当执行不到位时，强制性政策有着严格且明确的处罚措施，避免违法成本过低，缺乏政策威慑力。再次，强制性政策条款制定需着重考虑其执行能力，并伴随良好的监督力，以保证强制性政策能够有效执行[7]。

针对隔震建筑建设的特点，参照住建部和其他省份的条文规范，福建省建筑隔震技术应用推广的强制性政策制定方向主要措施建议为：明晰强制应用的建筑类别，完善隔震技术应用的相关法规规章。

2.1 明晰强制应用的建筑类别

基于(建质〔2014〕25号)文件，结合各省市转发并针对各自特点作出的修订文件，经过综合分析，在安全、工程经济和建设场地等技术条件符合的情况下，可从以下几个角度区分强制应用隔震技术的建筑类别[1]。

(1)从抗震设防烈度区分，主要为7度及以上地区；

(2)从建筑重要性类别区分，主要为特殊设防类(甲类)、重点设防类(乙类)建筑；

(3)从区域重要性角度区分，主要为地震重点监视防御区；

(4)从建筑高度和层数角度，主要为3层以上的多层或高层建筑；

(5)从建筑功能区分，主要为中小学校校舍、学生宿舍、食堂、幼儿园、医院等人员密集公共建筑；

(6)从项目投资方角度分析，主要为政府出资的大型公益项目；

(7)从区域特性角度分析，主要为沿海新建建筑和地震灾后重建建筑。

依据上述政策总结，综合考虑隔震技术对建筑结构体系改变及动力特性的特点、福建省的区域经济特性等，建议福建省建筑隔震技术政策推广可强制性应用在福州、莆田、厦门、漳州、泉州等抗震设防烈度为7度、7度半、8度地区和地震重点监视防御区。

2.2 完善隔震技术应用相关法规规章

2.2.1隔震技术应用相关法规规章

隔震建筑在设计和施工规范制定与实施方面，日本走在世界前列[5-8]，美国、新西兰等受地震影响较大的国家也制定了相应的隔震技术实施法规规章，针对建筑设计过程中应用减隔震技术的项目实施奖励政策，以激励开发商和消费者。

国内，云南省率先制定了隔震工程相关地方法规，对建筑隔震技术应用范围、设计规范、施工要点制定了实施细则，同时，在地震灾害威胁较大的省、市、地区均得到了一定程度的认可。因此，大量的隔震技术应用实例，也促使住建部出台了应用推广隔震技术的文件，从政府层面保障隔震技术在宏观层面的适用性与普遍性，使隔震技术的优势得到普及发展，并且提升开发商和消费者对隔震建筑的认识，法规层面完善隔震理念。

福建厦门市作为沿海经济特区，隔震技术推广应用走在全省的前沿，但厦门市建筑隔震技术的推广，存在部分旧规章与新技术应用的冲突。2016年1月，厦门市建设局发布《关于在我市房屋建筑工程中推广应用减震隔震技术的意见》(厦勘设〔2016〕3号)，文件指出“抗震设防类别为重点设防类(简称乙类)的建筑工程提倡采用减隔震技术进行抗震设防设计，如幼儿园、小学和中学的教学用房以及学生宿舍和食堂等”。同时，《关于减隔震技术推广应用专题会议的纪要》(〔2016〕9号)的专题会议纪要指出“市建设局将与市发改委、市规划委、市财政等相关部门协商研究，解决由于减隔震技术应用所带来的工程造价增加、设备层面积计算等问题”。

2.2.2法规规章完善建议

隔震建筑相对于抗震建筑增加了隔震层，若建筑底层有其他用途，无法安装隔震装置，需设置独立的隔震设备层，且出于使用和检修考虑，隔震设备层层高通常大于2.2m，在建筑面积测算中必须以一个标准层计入建筑面积。

建议省市规划管理部门，不将隔震检修层面积计入批复的总建筑面积中，避免因隔震层造成的上部建筑有效使用面积减少，充分满足建设单位的使用要求。对因采用隔震技术应用带来的影响建筑立面外观的构造等线条处理问题，给予支持。

建议制定《隔震施工管理及工艺工法》，主要内容：从隔震专项施工方案论证、隔震装置进场检验、隔震装置安装、隔震层及其构造施工的全过程，建设单位应当严格遵守专项施工方案内容，保证隔震层的施工质量，各主要阶段完工后建设单位应当组织产品供应商、设计、施工、监理和质检部门进行验收。

建议制定《隔震建筑使用运营规章》，主要内容：建设单位应在项目入口显著位置制作指示铭牌，概述隔震工程原理、工程可达到的设计设防烈度等主要信息。其次，建设单位应向使用者提供隔震工程使用说明书。隔震工程使用说明应标识隔震装置、预留隔震沟(缝)及柔性连接等构造措施的部位。

3 激励性政策

在推广隔震技术应用时可以考虑选择激励性政策，是因为隔震技术应用推广问题中面临的最大阻碍就是投资效益问题，通过经济激励性政策，可以直接改变市场信号，调节项目决策者行为，与新技术应用的利益直接挂钩[9-11]。它对项目决策者的激励是非强制性的，目的是使业主单位在方案决策过程中对该激励作出积极的响应。

针对隔震建筑建设的特点，建筑隔震技术应用推广的激励性政策制定方向主要措施建议为：设立建筑隔震技术应用专项资金、建筑隔震技术应用税收优惠、建筑隔震技术应用财政补贴。

3.1 设立建筑隔震技术应用专项资金

建筑应用隔震技术的优越性已得到了实践，但隔震技术的应用大部分情况下将在一定程度上提高建筑的造价。福建省的建筑业正处于发展期，隔震建筑的技术研究、标准制定、示范工程、隔震装置的应用，以及促进隔震装置、构造措施、安装工具和配套产品的本土化等各项工作的顺利开展都需要财政资金的支持。由此看来，建立隔震技术应用专项资金显得十分必要。

专项资金主要用于奖励具有积极响应隔震技术应用的业主单位。为了稳定隔震技术应用推广的资金来源，应根据每年隔震技术应用推广的工作计划，在省、市地方财政年度预算中列支，统一划拨到隔震技术应用专项资金中。

3.2 建筑隔震技术应用税收优惠

建筑隔震技术应用发展依然非常缓慢，原因之一是没有相应有效的激励手段和措施，因此有必要在福建省实施税收优惠的激励政策以推广隔震技术应用。

针对隔震技术在住宅领域市场缺乏大量应用的状况，可以参照各省市推广节能建筑的税收优惠相关政策，对于积极配合政府应用建筑结构隔震技术并且达到抗震设防标准的业主单位，减免一定额度的增值税。可在隔震建筑销售前，免征土地使用税等措施。

2.2.1 对照品溶液精密称取橙皮苷对照品5.50 mg，置于50 mL量瓶中，加甲醇溶解并稀释至刻度，摇匀，得质量浓度为0.11 mg/mL的对照品溶液。

对于积极选择并购买隔震建筑的消费者，可降低一定比例的房产税。消费者在购买隔震建筑二手房时，可降低一定比例的契税税率。此外，对于没有按规定采用隔震技术的业主单位不给予任何的优惠政策。对于没有达到隔震建筑设计、施工等规范标准的业主单位不予颁发销售许可证。

实质上，这一系列税收优惠政策是对采用了隔震技术的业主单位进行成本补贴。申请流程上，可通过向建设行政主管部门提出申请，递交证明材料，评定其是否符合税收减免政策。隔震项目申请税收减免流程如图1所示。

图1 申请税收减免流程图

3.3 建筑隔震技术应用财政补贴

建设单位需要支付隔震技术专业设计增加的费用，约占工程设计费20%，相比于传统建筑设计，提升了整体的工程造价，如果以政府财政预算的形式，直接向应用隔震技术的建设工程提供财政援助，将极大地推动隔震技术应用。

在建筑工程领域中，从需求方入手，可以通过财政直接补贴，刺激更多的业主选择采用隔震技术，从而增强市场需求；从供给方入手，可以对施工单位增加财政补贴，以降低隔震建筑建设的建设成本，进而推动隔震技术的市场开发。在自由市场经济环境下，人们均以利润为导向，发展隔震技术也不例外，投资效益驱动是一种市场发展的主要动力，隔震技术目前的推广困境很大一部分是由于经济性的原因，因此政府利用财政补贴，降低隔震技术应用的初始成本投入，是必要的且会产生直接作用效果。

对积极响应隔震技术应用的单位可返还一定比例的建设规费，如通过财政补贴，补偿企业由于使用隔震装置增加的相关费用，从而调动各参建单位推广隔震技术的积极性，鼓励企业重视建筑抗震领域的发展，促使业主单位在追求自身利益的同时主动提升建筑抗震性能。

此外，可对隔震技术应用研发进行财政补贴。通过设立专项资金，对于隔震技术应用的科研学者给予资金支持，支持发展隔震技术应用中的创新者。隔震项目申请财政补贴流程如图2所示。

图2 申请财政补贴流程图

3.4 建筑隔震技术应用行政措施激励性政策

对积极响应政府政策、推广应用隔震技术的业主单位，给予审批、立项等方面的优先政策。关于行政审批方面，可效仿云南省推出隔震房屋建设审批的“绿色通道”。对主动采用隔震技术的学校、医院等公益性项目时，经论证技术的可行性后，成立专门的绿色审批通道，简化审批流程，优先审批采用了隔震技术的项目。对审批服务人员进行专业的培训，以保障工作效率。通过审批后，可颁发证书以协助各参建单位后续认证或税收优惠等。

此外，可评定“隔震新技术试点示范工程”，对采用隔震技术，并取得良好社会经济效益的工程，优先参加各类评优工程。

目前，福建省没有建立关于隔震技术应用的审批与项目决策体系。隔震方案的决策主要采用经验决策法。若在决策阶段能有效理解并明晰隔震方案的作用和效益，隔震建筑项目的设计、施工、监理等工作就能按照既定的目标开展。建议的建筑应用隔震技术决策的前期规划流程如图3所示。

图3 前期规划流程图

同时，在政府行政管控中，应充分鼓励建筑隔震技术应用，出台绿色通道，避免因新技术的宣贯不到位造成的管理过程畏畏缩缩，鼓励具有一类审查资质的市级审查单位接收并开展隔震施工图审查，给予隔震专项审查费用，提升审查人员的技术水平，从行政源头保障建筑隔震技术的推广应用。

4 政策实施保障措施

4.1 健全建筑隔震行业行政管理

为了保证政策的有效实施，需要制定适应政策实施要求的行政管理原则。以政策目标为引导，合理分配政府资源。提升行政管理能力，简化建筑抗震行政管理层级和行政管理审批事项，简化办事流程，提高行政管理效率，降低行政管理成本[9-10]。重点需要做好以下6个方面的工作。

(1)确定政策实施的具体组织工作

成立省建筑隔震行业发展委员会，负责政策实施的协调行政管理工作。督促各个职能部门，根据省总体政策目标，制定本行业的发展规划，强力执行，协调资源，一切资源配置需要服从政策。

(2)政策宣贯

安排发展建筑隔震行业的政策宣贯工作，确保建筑行业从业者了解隔震效用、政府的发展目标，同时向普通民众宣传建筑隔震基本知识，提升意识。

(3)扩大市场

以政府政策为导向，加强建筑隔震行业市场管理，保持并扩大现有需求。

(4)产品管理

制定隔震产品政府审查、检验标准，明确省生产企业产品质量标准，提升竞争力。

(5)技术管理

加强技术研发的支持力度，积极根据市场需求确定研发方向，促进高校科研走向市场。

(6)激励机制

建立有竞争力的激励机制，对于在政策实施过程中做出突出贡献的企业或个人，给予奖励，实现贡献与回报相匹配，提高从业人员积极性。

4.2 加大源头的宣传教育力度

为促进建筑隔震的发展，应充分发挥政府的主导作用，进行宣传和教育。可灵活运用互联网平台，及时公布隔震政策，宣传隔震知识。或通过电视、广播、报刊等传统媒体宣传在遭遇地震灾害时，建筑抗震的重要性。制订宣传举措，提高全社会的建筑抗震意识，让人们对建筑隔震技术有全面的、正确的认识，让企业认识到隔震建筑的价值。充分调动社会、企业和公众的积极性，更有效地推动隔震建筑的发展。

4.3 激励行为主体的政策执行

按照目前隔震建筑政策在我国的发展现状，应积极激励行为主体的政策执行，借鉴日本在此方面的经验。如今，由于隔震建筑标识不明确，造成人们对隔震建筑的认识不到位，使用者不理解它的价值，现在需要大力推广隔震建筑的标识，通过对隔震建筑的设计、施工、维护管理进行测评，给出隔震效用数据和使用方法，把隔震概念变成可量化的标准，将隔震指标和隔震维护设置最低指标，作为隔震建筑市场的最低准入门槛。一方面可以使消费者对隔震建筑有更加直观的认识。另外一方面可以鼓励开发商建造隔震建筑，更高效地提升建筑品质，从而引导市场，以此提升隔震建筑的市场竞争力，也为隔震建筑激励的措施制度提供可量指标。

4.4 提供政策执行的技术支持

我国现阶段隔震建筑设计、施工、维护管理整体水平仍然较低，技术管理水平目前仍是制约隔震建筑发展的原因之一。隔震建筑的推广应用需要隔震材料、隔震施工、维护管理水平的全面提升，但目前我国隔震建筑材料仍然需要较高成本，隔震施工技术不完善，维护管理措施不到位，所以隔震建筑的市场推广积极性并不高。因此，要发挥政府在建筑隔震技术推广中的主导地位，积极利用税收减免、低息贷款等政策鼓励开发商选择隔震技术，推广隔震理念，引导隔震支座等相关材料设备的应用；其次，鼓励隔震技术创新，加快隔震技术、隔震产品的自主研发、产品更新能力；最后，要加强与隔震技术发达国家的合作交流，引进国外先进的隔震技术，并对新技术进行消化吸收，取长补短，使其适用于我国的隔震建筑发展。

4.5 提高隔震政策执行人员的素质

与抗震建筑相比，隔震建筑将增加建筑设计、施工、维护管理的工作难度，对建筑从业人员和管理人员的能力和素质有比较高的要求。因此，工程建设相关部门应组织工作人员对新技术进行学习、培训，引导建立起隔震技术的人才培养机制，引进隔震建筑发展所需的技术管理人才，制定物质奖励与精神奖励措施，吸引人才，为隔震技术发展提供保障。