均衡视域下义务教育阶段教师培养与补充政策问题及其路径——以地方免费师范生政策为例

吕 吉，吕 武

一、当前我国地方免费师范生政策出台的背景和发展历程

建国之后，我国中小学教师逐渐形成了城镇依靠师范院校毕业分配，农村依靠民办教师的补充路径。这一补充格局一直持续到上世纪末。但是由于“文革”期间，农村民办教师的补充较为混乱，政治身份成为最首要的考虑标准，专业和知识成为了参考和辅助条件。因此，“文革”后我国民办教师水平参差不齐，专业水平普遍较低。[1]这种背景下，教育部要求一方面通过培训提高农村教师的专业化水平和整体素质，另一方面不得再招收民办教师。已有的民办教师必须通过培训、升学、转正、辞退等方式，至2000年必须全部消化完毕。同时提出，农村教师的补充今后通过师范院校毕业分配解决。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出市场经济条件下需要逐步建立教师录用考核制度。1996年开始，农村教师的补充从之前的师范生毕业分配逐渐过渡到了组织统一的招录考试。2003年底，教育部召开了全国中小学教师人事工作会议，部署了改革的具体要求和计划。在针对中小学教师公开招聘制度的探索中，逐渐确立了“凡进必考”政策。2005年，人事部出台《事业单位公开招聘人员暂行规定》，要求事业单位新进人员除特殊情况外，均需公开招聘，包括各级公办学校。这一农村教师补充政策延续至今。[2]

然而，单一依靠公开招聘的方式仍无法满足乡村学校实际需要。为吸引更多的优秀人才到乡村任教，充实乡村教师队伍，提高乡村教师队伍整体素质，国家制定和出台了多项相关政策，为乡村教师队伍的补充开辟新的渠道。免费师范生政策是其中重要的一项。2007年5月，国务院办公厅发布《转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》，决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育；免费师范生四年毕业以后必须到中小学任教。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出要“积极推进师范生免费教育”。2012年教育部、国家发改委、财政部等三部委联合发布的《关于深化教师教育改革的意见》进一步“完善和推进部属师范大学师范生免费教育，发挥示范引领作用。鼓励支持地方结合实际，实行师范生免费教育制度”。2015年国务院办公厅发布的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》中继续指出“鼓励地方政府和师范院校根据当地乡村教育实际需求加强本土化培养，采取多种方式定向培养“一专多能”的乡村教师”。2018年1月，中共中央国务院发布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提出要采取“公费培养、定向培养等方式，吸引优秀青年踊跃报考师范院校和师范专业”。虽然近年许多学者呼吁免费师范生改为公费师范生，但是该《意见》的发布标志着公费师范生政策的正式形成。2018年3月，教育部等5部门《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》发布，正式提出将“免费师范生”改称为“公费师范生”，公费师范生政策进一步明确。

然而，由于公费师范生政策实施时间较短，从公布以来地方数省已经出台的相关政策分析其基本沿用之前免费师范生的政策的基本模式，绝大多数省份的相关政策还没有出台。因此，公费师范生政策到目前为止还没有体现出其应有的政策效能，免费师范生政策存在的问题在当前仍在延续。这些问题既涉及招生，也涉及学科设置，此外还包括部分政策、制度设计和保障机制方面的问题。上述问题虽然从培养的角度分析或许并不突出，但是其极大地影响了毕业生进入教师队伍之后教师队伍的结构、稳定性以及教师从教的积极性等，对整个农村教师队伍的稳定、发展和优化具有重要的影响。并且，随着地方免费师范生规模的不断扩大，这些问题越来越突出和显著。

二、当前地方免费师范生培养政策存在的主要问题

地方免费师范生政策全面实施时间并不长，虽然已经成为各地农村教师补充的重要来源和渠道，但是由于各种现实原因当前我国地方免费师范生政策存在许多严重的问题与不足。主要表现在如下几个方面：

(一)地方免费师范生政策制度设计不完善

地方免费师范生政策制度基本延续了教育部部属高校免费师范生政策的基本政策框架。[3]但是各省市免费师范生政策也根据各地的实际情况作了很多调整。这种调整最主要的目的是为了保证地方免费师范生规模的稳定，防止培养过程中学生的流失。最主要的体现就是整个培养过程的封闭化。在培养过程中无论是退出机制还是进入机制几乎都是封闭的。这种封闭的确也能够很好的保证在整个培养过程中学生的稳定性，在最大程度上减少了流失率。[4]但是带来的问题同样不容小觑，不合格的学生无法被淘汰，优秀的有强烈进入意愿的学生无法进入到其中，实质上是在通过最安全的政策设计来保障最低的政策效果，但是却给整个政策的实际效果造成了很大的负面影响。另一方面，地方免费师范生政策由于地方设置，无法和教育部的“硕师计划”相衔接。这种状况同样造成地方免费师范生专业发展空间的受限，项目的吸引力受到较大的影响。因此，当前地方免费师范生政策本身制度设计方面存在较大的不足，影响地方免费师范生培养的效果。

(二)地方免费师范生配套政策不充分

地方免费师范生配套政策不完善主要是指当前地方政府免费师范生政策的配套政策不足以保证当前免费师范生政策的顺利实施。其中经费政策不完善是最主要的方面。[5]部属师范院校免费师范生的经费由中央财政全部负担，因此部属师范院校免费师范生政策的问题从来没有因为经费的问题而受到质疑或者批评。但是地方免费师范生政策的经费全部由地方负责。具体由哪一级政府负责各个地方差异较大。由省级、省市两级、省市县三级，甚至县市两级政府负责的状况都是存在的。甚至在同一个省，不同的项目的经费来源都有可能是不一样的。这种状况导致前面所分析的越是需要的地方由于经费困难越不能申报更多名额，越得不到补充。[6]虽然免费师范生政策推进较好，但是由于各级政府的配套政策和措施不完善极大地影响了地方免费师范生政策的实际效果。

(三)地方免费师范生招生制度设计不科学

招生制度的问题主要表现两个方面，一方面是招生过程中性别失衡严重，另一方面是招生区域存在一定程度的不合理。地方院校免费师范生比例失衡最主要的原因是招生过程中就存在问题，对男女比例缺乏合理的设置。如果在招生阶段对男女比例就能够进行合理的设置，那么进入培养院校就不会出现这种问题。这种男女比例的设置并不是一种性别上的歧视，而是一种工作的现实需要。[7]在招生区域方面，课题组在调研中发现存在很多越是学生较多，教师配置较为齐全的地方学生越容易考上地方的免费师范生。那些越是教师紧缺的地方教学条件较差，教学质量越是一般，学生成绩越差，学生越是难以考上地方的免费师范生。从调研地区的情况分析，地方免费师范生的录取成绩和一般本科的分数线相当。这样导致地方免费师范生最终仍无法回到本地工作，从而导致仍存在由于异地工作导致稳定性受到较大影响的状况。

(四)培养单位缺乏竞争机制

从当前各省(直辖市、自治区)的免费师范生政策文本分析，承担地方免费师范生培养任务的地方院校都是经过申请和评选而最终确定的。但是各个培养院校一旦确定，在很长的一个时期内缺乏评估和退出与增补机制。这就导致各个院校之间没有竞争压力。培养院校在优化学科设置、提升培养能力、加强教师队伍建设、完善课程体系等方面缺乏基本的监管和督促。尤其是在学科和专业建设方面，培养单位在申请完成后并不能保证以地方教师需求结构为依据调整专业和学科设置，而是以培养院校的已有培养能力以及培养院校自己的学科发展为依据设置和调整学科和专业设置。承担地方免费师范生培养任务的地方院校之间缺乏基本的竞争机制和缺乏对其基本的监管和督促，是当前地方免费师范生培养的学科结构不合理的主要原因。

(五)地方免费师范生专业发展缺乏制度设计

2007年，国务院办公厅发布《转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》中指出教育部直属大学的免费师范生经考核符合要求的，可录取为教育硕士专业学位研究生，在职学习专业课程，任教考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。2010年，教育部进一步扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”(简称“硕师计划”)规模，并与特岗计划结合实施。这一政策在短期内提高了农村学校教师的稳定性和专业化水平。但是这一政策目前仅有教育部直属师范大学的免费师范生和特岗教师能够享受，地方免费师范生无法享受。这一政策一方面造成了一定程度上的不公平，另一方面限制了地方免费师范生的专业发展空间。或者说是并未给地方免费师范生在专业发展方面有较好的制度设计。这种制度设计上的不完善可能极大地影响许多优秀学生的报考意愿，另一方面也不利于激励教师和提升农村教师的专业化水平。

此外，按照各地免费师范生政策设计，地方免费师范生培养在课程建设、教学团队建设、技能训练、实践教学等各个环节均特别注重，因此在培养的经费方面比一般的本科生的投入要更高。但是目前地方财政的拨款并未体现出不同。同时，部分省市由于本级财政无法负担这部分费用，其要求市级政府和县级政府也需要承担一部分费用。这就导致财政越困难，投入越少，教师越紧缺的地方由于无法承担相应的费用而上报的数量越少。这种状况已经违背了地方免费师范生政策初衷。如果和教育部直属大学免费师范生的培养经费相比，部属师范院校免费师范生生均拨款已经超过了3万元，但是地方免费师范生生均拨款绝大多数在2万元以下。由于培养经费的不足极大的限制了地方免费师范生许多活动的开展和条件的改善，限制了地方免费师范生质量的提升。

三、地方免费师范生政策改进和优化的路径分析

地方免费师范生政策的出台为我国农村教师建立了一个长效的补充机制。但是由于地方免费师范生培养过程中存在的各种问题让这一长效机制目前仍面临着各种各样的困难。严重地影响和制约着农村教师补充的质量和结构。根据对地方免费师范生政策以及免费师范生培养过程中存在问题及其原因的分析，地方免费师范生政策的优化和完善需沿循如下路径。

(一)重新建构师范生政策的顶层设计

近年来，“免费师范生”改名为“公费师范生”的呼声不绝于耳。其主要理由：一是免费仅仅是针对学生而言，实际上费用是各级政府财政负担；二是公费更能够体现出对教师行业的尊重和重视。当前，这一呼吁已经成为现实政策。在新时代新背景下，建议以师范生政策改革为契机，针对长期以来师范生政策的问题和困境以及我国教师需求的变化重新对师范生政策进行顶层设计。师范生政策，尤其是免费师范生政策对我国农村教师补充提供了一个现实的补充途径和渠道，但是由于各个政策部门之间缺乏协同机制，导致教师的编制、津补贴等在操作中出现很多问题，极大地限制了师范生政策效能的发挥。因此将教师教育体系、师范生教育政策、教师人事政策等涉及师范生政策的政策部门融通考虑，重新进行顶层设计，从而从根本上解决当前师范生政策在各地面临的问题与困境。

(二)建立免费师范生的动态进出机制，拓展免费师范生专业发展空间

地方免费师范生政策是农村教师补充的重要渠道。完善的地方免费师范生政策和制度设计对农村教师的补充、稳定以及专业化水平的提升具有重要的作用。当前，地方免费师范生在培养过程中的封闭性必须打破。一是要建立免费师范生的淘汰和退出机制。地方免费师范生追求稳定性并没有问题，并且要继续坚持。这是因为地方免费师范生每年的培养规模是各地市县按照三年后教师需求状况计算得来的，如果在培养过程中出现流失这意味着三年后教师补充就面临着困难。但是对于在培养过程无法达到培养的最低要求的要坚决淘汰，对于确实无意于从事农村教师工作的要建立合理的退出机制和二次选择的机会。同时，也需要打开有志于从事农村教师工作的优秀学生进入免费师范生之门。从而将地方免费师范生培养项目打造成为一个开放的、动态的、多元的培养项目。同时，打通地方免费师范生培养项目和国家“硕师计划”之间的政策壁垒。将各地项目和国家的“硕师计划”衔接起来，一方面是提升地方免费师范生培养项目吸引力的需要，同时也是提高农村教师地位，提升农村教师专业化水平的实际需要。

(三)建立对承担培养任务的高校动态评估与惩处机制

承担地方免费师范生培养任务的地方高校一旦确定，在合同期限内没有相应的评估、督导、质量监管机制，极大地影响了免费师范生培养的质量。[8]因此，首先需要建立对承担地方免费师范生培养任务的高校的动态评估机制。按照地方免费师范生培养的要求细化各项内容和指标，然后制定科学的评估指标体系。同时，成立该项目的评估委员会或者委托其他评估委员会定期对承担或者具有承担地方免费师范生培养资格的院校每年定期进行评估。建立承担培养任务院校的进入和退出机制。所有院校只要有培养能力或者符合条件均可以提出申请，经过审核评估合格后具备培养资格。每年评估不合格的撤销培养资格，由其他具备资格的院校递补。对培养名额的分配根据不同院校的实际培养条件以及和地方对教师培养的学科等要求进行综合考虑后最终确定。通过对承担培养任务高校的动态评估和进退机制的建立，确保培养免费师范生的质量。

(四)建立完善中央、省、市成本分担机制，免除县级政府承担义务

经费缺乏基本保障严重制约着地方免费师范生政策的实际效果。由于需要通过免费师范生补充农村教师的地区均属于老少边穷地区，地方财政普遍比较困难。市县级财政很难拿出经费用于教师的培养。如果拿出一部分经费用于教师的培养，那么其他教育领域的支出肯定会受到影响。根据当前我国高等教育由中央和省级政府为主的管理体制，建议地方免费师范生培养的经费由省级政府主要承担。在省级政府承担有困难的条件下，资金的缺额由中央财政解决。中央财政和省级财政通过合理的承担建立起科学合理的地方政府免费师范生培养的经费保障机制。这一机制的建立一方面可以减轻市县级政府的负担，市县级财政可以有更多的经费投入到改善办学条件，提高办学质量上来；另一方面经费的保障更具有可持续性。此外，建立地方免费师范生生均拨款的增长机制。逐步提高地方免费师范生生均财政拨款的水平，为地方免费师范生政策的实施和提高培养质量提供坚实的基础和保障。

(五)调整地方免费师范生的招生政策

地方免费师范生招生中的性别比例严重失调和地域不均衡问题，虽然不是培养过程中的问题，但是却给培养过程带来许多问题。因此，调整地方免费师范生招生政策显得必要。一是建议设定一定的男女比例限制。在招生过程中虽然不能设定男性或者女性以及其比例，这种做法涉嫌性别歧视。但是如果换一种思路可能会好很多。如湖南第一师范学院在招生中规定“男女比例均不低于30%”。一方面极大地提高了招生人数的男女比例，另一方面也不涉及歧视男性或者女性的问题。如果对男生或者女生的比例做出一定的规定，不一定是相同，但是一定要在一定的范围以内。建议男女比例不低于30%是一个比较可取的政策举措。此外，地方免费师范生的最终目的是为了地方农村学校补充教师。因此在招生过程中需要考虑地域的因素，对教师紧缺的地区应该有一些倾斜性政策。让教师紧缺的地区能够有更多的学生报考和就读，从而避免培养的学生由于地域问题出现的就业后稳定性低，流动性大的问题。