服务型政府背景下的地方政府信息公开研究<br/>——以巢湖市为例

服务型政府背景下的地方政府信息公开研究
——以巢湖市为例

2018-03-29胡彩林

巢湖学院学报 2018年1期

关键词：巢湖市电子政务服务型

胡彩林

（合肥学院，安徽合肥 230601）

在党的十八大提出“建设人民满意的服务型政府”目标的背景下，我国政府加快了提高政府透明度的步伐，大力推进政府信息公开。政府信息公开的要旨，就在于通过切实保障公众享受知情权，使公众能真正参与国家事务管理，最终建立服务型政府。

1 信息公开是建设服务型政府的必然要求

1.1 信息公开是信息社会各国政府的必然选择

步入信息社会，各国各地区纷纷选择政府信息公开，是推动自身民主政治建设的需要。特别是随着社会的发展进步，公众在国家管理中的地位正在发生着根本性的变化，公众不再是被动地接受公权力的管理，而是逐渐发挥主体性作用，正在直接或间接地参与到各种政府治理活动之中。这种民主参与最重要的前提莫过于公众享有知情权。只有公众可以最大限度地自由获取政府信息、更好地了解政府运行的详细情况，才有可能真正参与国家事务的管理，也才有参与的积极性。

信息公开是推进现代化和信息社会发展的需要。向社会公众开放政府机关所掌握的绝大部分信息，不仅有助于减少和避免信息资源的闲置与浪费，而且可以保证全社会成员都能够充分交流和共享政府信息这一巨大的社会财富，还能够满足社会各界对政府信息资源的不同需求。与此同时，推行政府信息公开还有助于社会各界通过有效的渠道及时获取并有效利用具有潜在的、巨大的经济价值的政府信息，使政府信息更好地服务于经济社会发展[1]。

信息公开是各国从源头预防和治理腐败的需要。当前，反腐败已经成为信息社会各国政府面临的共同课题。人们常说“所有权力都易腐化，绝对的权力则绝对地会腐化”，政府管理的秘密主义、政府机关的暗箱操作是产生腐败的源头。所以，信息公开有利于从源头上预防和治理腐败，这已经成为国际社会的广泛共识。

1.2 信息公开可以助力服务型政府建设

与过去的统治型政府和传统的管理型政府相比，服务型政府从根本上发生了质的变化。它意味着政府不再重管理、轻服务，而是以透明、法治、回应、责任、服务和公信等现代政府的基准来实施政府管理。而要实现由传统管制型政府运行模式向现代服务型政府治理模式的转变，就必须首先切实保障公众的知情权，实施政府信息公开，做到以公民为导向、以服务为宗旨，使以人为本成为政府推进信息公开的指导理念，把实现和维护公众的知情权和参与权以更好维护公众利益放在第一位。因此，建设透明政府是建设服务型政府的一个最基本、内在和必然的要求，只有实施信息公开，才能“让权力在阳光下运行”，才能确保权力正确行使，才能建立政府与公众之间的良好互动关系，最终实现服务型政府目标。

在我国，地方各级政府拥有很大的权力，掌握着大量公共资源，在建设服务型政府中承担着主要责任。实施政府信息公开，是政府自觉接受人民监督的具体表现。只有自觉接受人民监督，才能更加有效地履行政府职能，才能更好地捍卫人民的利益，落实为人民服务的宗旨，才能进一步加快行政管理体制改革，最终实现服务型政府目标。

2 地方政府信息公开的成效和特点

2.1 地方政府信息公开的成效

2.1.1 政府信息由不公开转向公开

长期以来，我国的政府机关一直处于封闭状态，不论是中央政府还是地方政府，文件往往都是逐步公开，中间环节过多，时效慢且范围窄。政府信息公开的实施无疑打破了政府对信息的垄断和限制，公众对政府掌握的信息开始拥有公开请求权，政府对和公众切身利益相关的信息有公布的义务。

以巢湖市为例，从2009年1月1日至12月31日，全市政府信息公开平台各类主体共发布信息19793多条，共收到信息公开申请数87条，共收到行政复议申请41件[2]。从2014年1月1日至12月31日，巢湖市通过信息公开平台，主动发布政府公开信息26819条，其中，市政府办公室主动公开信息3424条，市政府其他各部门各乡镇、街道办事处主动公开信息22496条，不予公开信息592条，依法申请公开334条，总计公开信息26846条[3]。

可见，自2008年5月我国实施《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）以来，很多地方出现了一系列申请公开政府信息的请求，不少公众也迈开了依申请公开的步伐，有一些还进入了行政复议、行政诉讼阶段，说明公众开始意识到自己拥有获取政府信息的权利。与此同时，一些地方政府在信息公开上也不再是简单拒绝，而是从勉强接受转向主动推动。信息公开成为常识。

2.1.2 信息公开与电子政务相结合

进入信息化时代，信息公开如果不与电子政务建设相结合，就很难推开。

电子政务开创了多元传递和言论自由的格局，网络互动削弱了官僚制等级观念，从而使平等自由的思想交流成为可能。

一方面，通过电子政务公开，有助于建立政府内部组织间以及政府与外部组织间广泛的沟通网络。另一方面，信息公开与电子政务相结合，有助于政府在治理过程中的决策更加科学化。与此同时，通过借助电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式，为民众建立流畅的意见沟通渠道和常态的意见反馈机制，有助于及时有效地将决策的执行和政策的落实情况传达到决策层，从而使决策更加完善，民众需求得到更好的回应，政府信息公开得以更好地推进。

政府网站是政府信息公开的一个重要平台，是电子政务建设的一项重要工程。很多地方政府网站自开通以来，在提高政府工作透明度、加强对外宣传、沟通群众等方面发挥了较好的作用，不但为公众获取政府信息提供了方便，而且促进了电子政务的发展。

2.1.3 政府信息公开工作稳步推进

《条例》实施后，各地结合自身的实际情况，从组织领导、宣传培训、制度建设等方面做了大量准备，保障了政府信息公开工作的稳步推进。

自开展政府信息公开工作以来，巢湖市围绕促进行政权力公开透明运行，把推行政府信息公开工作作为落实党风廉政建设责任制、转变机关作风、提高行政效能、改善投资环境的一项重要工作来抓[4]，切实加强组织领导，落实专人负责，以“巢湖市信息公开网”和“合肥市巢湖政务公开”为主要信息公开平台，大力推进服务型政府建设，努力提升信息公开工作整体水平。仅2008年，市政府办、市人事局、市行政服务中心等部门连续举办6期培训班，对全市120多个单位的同志进行集中培训，为全面推进政府信息公开工作奠定了坚实基础。2014、2015、2016年度连续三年巢湖市政府荣获 “合肥市政务公开工作先进单位”称号，引起社会的广泛关注和普遍欢迎，有效推进了政府信息公开工作的稳步实施。

2.2 地方政府信息公开的特点

2.2.1 平台建设规范化程度不断提升

政府信息公开平台建设主要包括各级政府在门户网站设置政府信息公开专栏及其基本要素的情况，新闻发布情况，微博、微信平台开通运行情况，以及地方政府公报的发布情况等。《条例》实施多年以来，各级政府的信息公开平台建设越来越完善。

一方面，随着新媒体的兴起，信息公开渠道日益多元。目前，政府信息公开除了有政府网站、政府公报、新闻发布会等传统渠道外，还有微博、微信等微平台，以及手机客户端等各具特点和优势的多种渠道，能够极大地满足不同群体、不同情况的公开需求。另一方面，政府信息公开平台建设越来越规范，民众的知情权得到进一步保证。以巢湖市为例，2014年9月，市政府门户网站信息公开栏目实行改版升级，实现政府信息公开平台与政府门户网站信息统一，有效解决了门户网站与公开平台的信息发布“两张皮”问题。2016年7月，在全市范围内开展政府信息公开网栏目维护专项整改活动，全面提升政务公开工作水平和实效。

2.2.2 主动回应社会关切彰显政府透明

当前，我国正处在社会转型的关键时期和全面深化改革的攻坚阶段，变革越是深刻，社会和公众对政府的期许和关切就越多。各地在推进政府信息公开的实践中，注重主动回应社会关切，既是在良性互动中寻求善治的内在要求，又是建设服务型政府和保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措。

2014年11月，巢湖市政府首次公开利用该市政府网开通网上测评打分系统，邀请网民对政府网站集群单位、网站建设及运维情况、“政民互动”栏目回复工作的满意度等进行打分，督促政务公开。共有58个政府部门、直属机构和17个乡镇街道参加测评，网民可以根据各单位的网站管理、信息公开程度、为民服务情况，进行综合性打分，成绩计入各单位年度政务公开考评。

根据权威第三方评估机构对全国省级政府、较大的市政府的政府信息公开情况评估结果显示，近年来安徽省、合肥市在推进政府信息公开方面一直走在前列，政府透明度不断提升。

2.2.3 信息公开向关键领域继续突进

近些年来，随着政府信息公开的步伐不断加快，广大公众的权利意识不断增强、政治素养日益成熟，公众对政府信息公开的需求，正在实现从数量到质量、从浅水区到深水区的转变。行政审批、“三公”经费、保障性住房、就业创业、环境保护、食品药品、安全生产、征地拆迁、精准扶贫等等重点领域信息公开，不仅是建设服务型政府的题中应有之义，更是关联老百姓生产生活的现实需求。

2012年以来，各地按照国务院关于政府信息公开工作的部署，积极推进重点领域信息公开，带动了政府信息公开工作全面深入开展。2014年，巢湖市对照安徽省、合肥市规范性的目录架构，参照省市先进地方的平台栏目设计，侧重公开网民关注度高的重点领域类信息，推进重点领域信息公开工作同各项业务工作同步考虑、同步部署、同步推进，实现了巢湖市市级“三公”经费信息公开全覆盖，最大限度满足了人民群众的监督权。

信息时代，政府信息公开不能只是简单地发布信息，而要最大限度地发挥政府信息数据满足公众实际需求、解决百姓关心的问题的效用，只有这样才能适应大数据时代的新要求。

3 地方政府信息公开尚需解决的问题

3.1 政府信息公开仍有改善空间

自《条例》实施以来，无论是各部门还是各级行政机关，我国政府信息公开在数量上取得的进展毋庸置疑。然而，与如此喜人的数量形成鲜明对比的，是政府信息公开的质量差强人意[5]。在一些地方，政府主动公开信息是“公开的群众不关心，群众关心不公开”，这不仅使政府信息公开实施效果大打折扣，也让人民群众对政府的信任感大大降低。

依申请公开信息是对政府主动公开信息的重要补充，然而在政府主动公开信息不够理想的情况下，依申请公开信息也存在很大问题。现实中，一些政府部门经常以诸如“保密需要”“非本部门掌握信息”“信息不存在”等各种理由推诿搪塞甚至拒绝公民申请公开政府信息。如此一来，容易导致公众对政府信息公开的诚意产生怀疑，形成“政府半推半就、公众半信半疑”的局面。

虽然《条例》已经实行了近十年，但不得不承认，政府信息公开与民众期待仍有差距。正如李克强总理所说，“信息数据‘深藏闺中’是极大浪费”[6]，随着公民意识的觉醒，政府改革的深入，信息公开必然要进一步推进。

3.2 基层信息公开水平有待提升

当前，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡一体化发展的重要时期。虽然城乡一体化受到人们的普遍关注和欢迎，但长期以来，我国经济社会发展的二元结构和不平衡性决定了我国地方政府信息公开水平在城乡间也存在差异。由于受到获取政府信息渠道落后、乡镇政府对政府信息缺乏解释和说明等因素的影响，农村居民获取政府信息的有效性远远落后于城市居民，由此造成的城乡差别、城乡权利隔阂越来越大，既影响城乡一体化新格局的发展，又影响政府信息公开公平的实现，最终制约服务型政府的建立。

服务型政府必然是一个信息公开公平的政府，信息公开要顾及到全体社会公众的利益。“评估发现，各省、市政府本级的信息公开工作都已经相对规范，但其所属部门的公开水平还有待提升。”[7]因此，只有采取多种措施有效推进信息公开，使得农村居民与城市居民享有获得政府信息的平等权利和机会，推进城乡经济社会一体化发展，才能赋予每个社会公众正当的利益和权利，才能保障公众对政府信息资源“各取所需”和“所需能取”，才能不断提高公众的满意度[8]，进一步促进政府信息公平的实现。

4 完善地方政府信息公开的建议

4.1 培养公开透明文化，推进政民良好互动

推动政府信息公开最重要的步骤是在全社会逐步培养公开透明的文化。这包括两个方面，一方面要扭转政府机关工作人员的保密与公开的意识，使其充分认识到信息公开不仅是政府对公众应尽的义务，而且可以为政府治理带来很大的便利，可以助力各级政府更加有效地建设服务型政府。

另一方面，公众对政府信息公开工作的理解和参与程度是不可或缺的因素。作为对传统管制型政府重管理、轻服务的运行模式的转变，服务型政府必须做到以公民为导向，政府信息公开要使民众能够得到尽可能多和尽可能方便的服务。

公开透明是现代民主政治的重要目标，公开力度越大、程度越细，越能够让更多公众理解并参与，而公众的权利诉求、监督实践又对公开提出了更高的要求，促进民主政治更加持续和深入发展。只有当政治的公开程度与社会的民主素养形成了相辅相成的良性循环，才能在推进政府与民众之间良好互动的进程中更好地建设服务型政府。

4.2 加快信息公开立法，推动第三方评估监督

制度化、法制化是确保政府信息公开工作取得实效的关键。法律意味着稳定，只有加强相关的法律制度建设，才能为政府信息公开的进一步发展提供强大的制度支撑和体制保障。

《条例》适用九年来，我国政府信息公开工作受到了社会的广泛关注，取得了良好的社会效果，但由于《条例》法律级别在《保密法》《档案法》之下，容易导致行政实践中一些应当公开的信息仍然得不到公开。因此，将信息公开条例上升为法律，加快信息公开立法，可以最大限度 “让权力在阳光下运行”[9]，保障公民知情权。

充分实现权力公开运行，必须保障全方位监督。推进政府信息公开不仅需要发挥主管部门的监督检查作用和协调作用，更需要发挥社会各界的监督功能。尤其要推动探索第三方评估监督，改变政府机关自我评价的弊端，使政府信息公开工作获得更客观公正的评价，让第三方评估监督成为推进政府信息公开的重要新抓手。

4.3 加强信息公开管理，深化基层信息公开

推动政府信息公开需要加强信息公开管理，以不断提升信息公开水平。

一方面，要强化信息素质培养，更好地实现政府信息为人民服务的功能。加强政府信息管理的关键在于培养政府机关工作人员以及社会公众的信息素质。另一方面，要结合互联网+、大数据等网络技术，改进政府信息管理方式。互联网为整合政府内部信息资源管理以及社会公众接触政府信息资源构筑了一个平台，不但有效实现了政府信息的相互连通，而且大大加快了政府信息管理的效率。

随着网络时代的到来，农村的信息化问题日益引起人们的关注。我国农村与城市间的信息鸿沟，不仅严重影响了政府信息公开的公平性，而且也带来了新的社会不公正。要打破这一格局，必须重视和加强农村信息化建设，以农民的需要为核心，把农民吸引到信息化建设中来，使其成为政府信息公开工作的主要参与者和建设者，从而充分发挥农村信息化的社会效应，提高政府信息公开水平。