流域水源地生态补偿路径探究

卢升泳 夏倩雯

摘 要 当前，一些关于保护水源地的跨区域政策取得了一定成效。由于流域的跨区域自然属性，产生了一系列生态问题，唯一出路是尽快建立流域生态补偿机制。基于此，根据生态补偿机制中的补偿主体与客体、补偿方式以及存在的问题进行分析，从补偿机制创新方面提出了对策及建议。

关键词 流域;生态补偿;水源地

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.059

因流域中各主体对生态环境价值的认知和破坏的不同，导致流域保护难以实现市场化的可持续推进。生态环境资源本身是有限的，而其被无偿占有和使用的现状，导致环境被破坏的情况日益严重。生态环境保护者不能拿到本该有的补偿，生态环境破坏者没有承担起责任和破坏成本，生态环境受害者也无法得到合理的赔偿。要遏制破坏生态环境的行为，扩大生态保护的参与者，就要合理转化生态保护者和破坏者的生态收益。同时，生态保护建设需要巨大的投入与付出，这种投入和付出会影响不同地区的经济发展情况。对水源地保护区来说，仅依靠自身能力是无法实现保护的。要提升生态保护水平，必须创新生态补偿机制，通过政策制定、标准设定和非营利组织有效参与，以便调整相关利益各方在生态补偿中的分配关系。

1 水源地生态补偿的基本界定

1.1 水源地生态补偿的概念

水源地生态补偿是指以保护和可持续利用水源地生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节利益相关者关系，实现流域主体的公平发展。它的显著特征是对因水源地生态环境保护而丧失发展机会的区域的居民如上游区域居民进行物质补偿或给予政策优惠。要构建科学合理的补偿机制，重点强调受益者对水源地保护投入者做出的生态补偿。

1.2 水源地生态补偿的原则

1.2.1 公平与效率的协调原则

水源地区域成员都有开发和利用该区域资源的权力和保护水源地的义务。若只有行政手段的政府进行保护、开发和利用，损失部分人利益来维护大多数人利益是不公平的。必须将效率和公平进行协调，使资源受益人和资源保护护者的利益趋于平衡。

1.2.2 流域整体的利益和行政区划利益的协调原则

流域原本存在自然边界，同时也有不同保护的行政区域。水源地的生态环境涉及整个流域的利益，需要跨区域主体的相互协调。

1.2.3 经济利益与生态环境利益的协调原则

目前，日益增长的经济趋势必然对生态环境的保护效果产生负面影响。如果只是注重经济增长，那么环境利益将受到影响;反之，经济增长受影响[1]。所以，需要平衡和协调经济与环境双方的利益，达到共赢。

1.2.4 污染赔偿与生态环境利益相协调的原则

生态环境的成员存在生态保护者和生态破坏者。为生态环境保护付出的保护者，应从牺牲生态环境获益的破坏者那里得到补偿。而对环境过度污染者，应该有污染赔偿。两者利益的有效对接，是水源地生态补偿的重要原则。

1.2.5 市场主体与政府主导相结合原则

流域生态补偿要充分发挥市场主体作用，涉及生态环境保护的不同方面的价格确定，应将市场需求和资源稀缺程度作为重点考虑。但是，由于流域生態补偿目前处于初级阶段，政府必须发挥如政策制定、监督等方面的主导作用。只有发挥行政和市场作用的优势，才能有效实施流域保护的生态补偿。

2 水源地生态保护机制

2.1 水源地生态补偿的对象和主体

水源地生态补偿主体分为两种：生态环境改善的受益者和生态环境污染的实施者[2]。对于生态环境改善的受益者，由于上游流域的环境保护使中下游流域居民、企业、工厂、政府单位生活质量、居住环境等都有所改善，因此生态环境改善的受益者是生态补偿的主体。对于生态环境污染的实施者，因为生活或生产需要向水体排污的企业和居民，由于其行为直接导致了水源地保护成本的增加，所以必须是水源地补偿的主体。

水源地生态补偿的对象[3]。1）因为致力于治理环境污染而付出了物力和财力的利益付出者，如经常清理水面垃圾的水源区居民，为环境保护出力的水源管理部门。2）因为改善环境而损失了部分利益的利益受损者，如上游地区因为环境保护而将江边或者河边已建工厂或住宅搬迁至远处，使自己利益受损;或因环境保护，河边居民放弃了一些高回报的个体产业。因此，水源地生态环境的利益付出者和利益受损者均是生态补偿的对像。水源地生态补偿的主体是依靠水源来发展、生存、获利的人们，补偿对象应该是为保流域生态环境做出牺牲和贡献的人。

2.2 水源地生态补偿方式

2.2.1 项目补偿

上游地区可通过受益地区引进一些易盈利并适用于上游的小污染项目，或通过双方的协商将他们的项目转让给一些上游地区，以弥补上游为保护水源地生态环境所作出的牺牲。

2.2.2 政策补偿

政策补偿指上级政府给下级政府管辖范围内的成员某些优惠政策和优惠待遇。水源地保护生态环境，对保护区的发展加以政策限制，导致水源地保护区失去了诸多发展机会。为了确保地区间的均衡发展，需进行相应的政策补偿，即对水源地保护区的其他方面放宽政策。政府可以对因环境保护而利益受损的地方进行产业扶持政策，如补贴或者为污染小的企业进驻设定优惠政策。对污染环境获得利益的企业设置严格的审核条件，提高交税比例，制定政策来平衡上中下流域的均衡发展，达到政策补偿的目的。

2.2.3 资金补偿

在资金补偿中，以政府间的财政转移支付为主。资金补偿不仅包含所在流域省政府向上游流域地方政府财政拨款，也包含中下游流域的相关受益地方政府给上游流域地方政府的财政补偿。根据不同地方的经济收入和受益、受损程度的差别，制定不同的补偿资金额度。

2.2.4 实物补偿

直接针对补偿对象的不同需要开展补偿，切实补偿生活和生产中的要素，以此改善生活状况。这种输血式补偿能够短期内缓解各地区的生活或生产，然后才能进一步实现补偿对象的自我发展，提供发展机会。

3 流域水源地生态补偿的问题

3.1 公共政策体系不统一

流域因为跨越了单一行政区域，围绕地方立法、规章、制度、办法等方面很难实现流域的整体统一。尤其是在流域上下游之间因为利益博弈导致的生态补偿方面，不同地方政府会通过各自的公共政策机制形成对自己有利的政策选择，以规避其他地方政府的生态补偿追求。这种因地方政府形成的差异化公共政策体系差异，是目前流域水源地生态补偿的核心问题。

3.2 水源地生态补偿的标准

水源地生态补偿的标准必须综合考虑受益者、补偿者的综合利益，也需要地方政府、企业、社会公众以及独立第三方组织的参与，在综合考虑整体利益和实际生态投入、产出和受益等各方面因素前提下进行科学设计，才能形成被利益相关者共同认可的水源地生态补偿标准。水源地生态补偿标准的认同缺失，是目前流域水源地生态补偿的关键问题。

3.3 参与主体缺失

目前，流域生态补偿参与主体缺乏，多以政府参与为主导，缺乏企业、非营利组织和公民的参与。尤其是企业的选择性不参与、公民的消极性参与以及非营利组织难以参与等，是当前主体参与缺乏的突出表现。

3.4 监督过程的科学性缺乏

虽然目前我国环境监管力度空前加强，但因为缺乏科学的评估和评价，难以对流域水源地生态补偿中的问题进行科学判断，导致监督流于形式，侧重显性问题的监管，缺乏对隐性问题的监督。

4 流域生态补偿机制的完善

4.1 相关法律体系的完善

建立水源地法律制度的目的是水源地生态补偿的受益者和补偿者之间进行利益分配，建立完整和长效的生态补偿法制化机制，从而达到公平公正的利益分配效果。这在我国法律和地方法律中已经得以体现，但是还有很多不足，需要加以完善。规范生态补偿制度，完善政策补偿体系，使水源地生态补偿有法可依、有法可循。立法，是水源地是生态补偿得以顺利实施的保障根基。

4.2 确立生态补偿标准

生态补偿的标准应该衡量当地的经济和当地居民为生态环境所付出的努力两方面，从而制定流域的生态补标准并进行测算。1）以流域水源保护区为水质水量达标所花的人力、物力、财力为标准，主要包括修建堤坝、人工监督、定期涵养等;2）以流域水源保护区为水质水量达标所损失的发展机会为标准，包含取缔或者搬迁污染大的工厂，限制不利于保护水源的产业发展。

4.3 完善生态补偿监管与评估

生态补偿机制目前在我国尚未成熟，所以在实际实施过程中必然会出现很多未曾预料的问题，需结合水源地的情况进行改进和完善。在生态补偿机制实施初期，应当对生态补偿机制的实施过程进行监督和及时评估，不断发现问题并研究解决。为完善生态补偿机制，避免其只是空喊口号，腐败工程，要探索一条具有效果的生态补偿之路。在资金使用过程中，需建立严密的监督系统，明晰化生态补偿中的支出补偿费用和融资的补偿资金，专款专用，不定期抽查核实款项。对于资金挪用等，应严肃处理。要有严格而完善的纪律。

4.4 加强流域水源地环境保护和宣传教育

加强核心区域居民的环境保护意识，从思想上使他们意识到环境保护的重要性。1）强化流域的生态保护宣传教育，制作一些宣传画、宣传册，在校刊、报亭、车站、政府宣传栏等地方进行宣传，同时制作一些标语，时时提醒，加深印象。2）培养和培训一批科技人才，提高水源地居民的专业素养和产业水平，将技术和生态保护相结合，实现双赢。3）深入开展环境警示教育，通过警示教育警醒群众，使他们有敬畏之心，培养保护环境意识。

参考文献：

[1] 洪尚群.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[J].環境与科学技术，2001，24（Z2）：40-42.

[2] 纪传通.石头河水源地生态补偿机制与实证研究[D].西安：西安理工大学，2018.

[3] 毛占峰.跨流域调水水源地生态补偿研究[D].西安：陕西师范大学，2008.

（责任编辑：赵中正）