我国财政实施的横向转移支付制度研究

王雪晶

摘要：我国经济发展成就举世瞩目，而城乡间、地区间的公共服务均等化存在一定的问题。财政横向转移支付是有效解决公共服务均等化的捷径，本文提出了构建我国财政横向转移制度的设想，为这一问题的解决提供了参考。

关键词：财政；横向转移支付；均等化

改革开放以来，我国地区间、城乡间的经济差距进一步拉大，公共服务非均等化现象日益深化。另外，地方为了追求经济发展，纷纷大干快上，导致重复建设和资源浪费。基于上述问题，学界希望将公共服务均等化寄托在转移支付在内的公共财政体制的完善上。从实践效果看，中央向地方进行纵向转移支付，有助于加强中央对地方的引导，但是却将均等化放在了次要位置上。而横向转移支付则可以很好弥补了纵向转移支付的不足，更加有效地实现了外部性的内部化。

一、我国财政实施横向转移支付的现实基础

第一，我国各省市的财政水平与公共服务差距过大。2017年，经过中央转移支付、税收返还之后，人均支出最高的辖区（上海）相当于人均最低辖区（河南）的6.3倍。地区间的经济差距不断扩大，导致了地区间群众享受的科教文卫资源不平等非常严重，财政的横向转移迫在眉睫。

第二，我国实施财政纵向转移在均等性方面有一定的局限。我国进行了分税制改革之后，目前有三种转移形式：税收返还、一般性转移、专项转移。现存的纵向转移支付制度在促进公共服务均等性方面的效果一般，因为纵向转移支付更注重的是中央对地方的控制导向，尤其是税收返还、专项转移支付这两个分项尤为明显。所以，单靠纵向转移支付难以满足均等性的要求。

第三，横向转移支付对于公共服务均等性有着天然的优势。主要体现在了政策目标与操作方式的优势上。政策目标方面，横向转移支付制度具有均等化导向，从专门化的角度上能够肯定均等化的政策导向，并随之带来立法、政策的细则，提升了国家政策均等化目标的地位。操作方式方面，横向转移支付的核心就是“削峰填谷”，从财富充裕的地方向贫困地方转移，促进了均等化效果的体现，平抑了经济发达地区财力、促进落后地区的公共服务发展。

二、构建我国财政横向转移支付制度

（一）我国建立横向转移支付制度的财力基础

在东南沿海地区，有很多地区都已经接近了中等发达国家水平。这些地区在完成本地区行政管理、经济建设、公共服务的费用开支之后，具备横向输出政府财力的经济基础。例如，北京、上海、江苏、浙江、广东五省市的财政自给自足能力都超过1，即地方财政收入已经能够满足地区实际的财政开支。所以，无论是相对数、还是绝对数，中国的部分发达地区已经具备有向落后地区输出财力，进行横向转移的经济基础，这是横向支付制度构建的前提条件。

（二）我国横向转移支付制度雏形

1.对口援建制度

从新中国初期的援疆、援藏兵团的组建，一直到后来的兄弟省市之间的互帮互助，我国一直具有对口援建的优良传统。特别是进入了20世纪90年代后期，东部经济发达地区对西部欠发达地区的支援力度不断加大，对口支援、对口帮扶的方式越来越多。1984年开始的支援西藏建设的工作，涉及了北京、天津、上海、山东、江苏、广东、浙江、四川、福建等省市。1992年的三峡移民工程，广东、上海、山东等十多个发达省市对三峡移民进行对口支援。

大量的事实案例都体现出了地方政府间的转移支付尝试，这种横向的财力支援不仅直接解决了资源不平衡的问题，而且能够让兄弟省市之间实现了资源的流动、对接，培植了落后地区的可持续发展能力。

2.生态转移支付制度

随着经济的发展，生态环境压力日趋增大，不少地区已经开始了生态转移支付的尝试。京津冀地区生态补偿试点就是一个很好的案例，承德位于北京、天津的上风上水位置，又是华北地区主要的水源地，为了保护大城市的空气质量和清洁饮用水，承德淘汰了一大批高污染高耗能项目。为此，北京市每年支付水资源治理专项资金1亿元，用于发展节水产业，天津、唐山等地则承担承德地区的防风林维护建设的资金。

这种生态横向转移的案例都是历经艰苦谈判与博弈达成的妥协，究其根本还是因为横向的生态补偿机制缺失，财务横向转移支付制度又是空白。随着经济发展，生态环境保护的呼声日益高涨，这种横向转移变得越来越重要了。

（三）我国横向转移支付模型设计

第一，核算各省人均财力水平、全国人均财力水平，各省当年财政总支出除以各省人口总数得到省人均财力水平，同理可得全国人均财力水平。

第二，以全国人均财力值为基准，将全国的省市地区进行排序，采用四分位法划分出25%、50%、75%位置的省份。

第三，对四分位位置不同的省份采取不同比例的提成，25%以上的上缴20%、50%以上的上缴10%，上缴部分交给中央均衡基金进行统一分配。

第四，对于平均线下的省份，其获得转移支付的金额由省份与平均线差额、本省人口数量决定。

通过四步骤的划分计算，对各个省市之间的财力进行了简单平均，中央负责资金的收缴划拨，能够从量上进行有效的横向转移。

（四）纵横转移支付制度的配合

第一，要明确中央与地方的事权、财力关系，根据事权、财力一致性的适用范围原则，对中央、地方所需承担的财力进行测算，在此基础上确定中央、地方财力的合理分配。

第二，构建横向转移支付的资金合理划拨渠道。当前我国的行政层级特点，无须为了横向支付专门设计跨省级的行政单位，只需要在中央统一预算下将地方预算分配为三个单元。利用中央财政结算枢纽作用，国库的集中支付体系主导下根据既定公式划拨各项资金到各个省市。

第三，加快相关制度立法工作，提高横向支付制度的立法层次，均等化导向要在宪法内得以体现。加紧制定横向转移支付制度的专门法律，以基本法的方式进行约束。

参考文献：

[1]黄莹.财政转移支付对县级政府财力均等化的效果分析[D].安徽財经大学，2017.