深化商事制度改革问题研究——基于“放管服”的视角

臧 姗

(中共德州市委党校，德州 253000)

党的十九大将深化商事制度改革作为加快完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，并且明确提出：“深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。”[1]商事制度改革作为政府职能转变的“先手棋”，不仅可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，还能更好地发挥政府作用。在新时代全面深化改革的背景下，研究如何以“放管服”推进商事制度改革，对于加快政府职能转变、持续激发市场活力、助推新旧动能转换具有重要意义。

一、我国商事制度改革的主要内容

(一)商事制度的内涵

商事制度，从政府管理的角度来说，是为了规范个人或组织进入市场、进行经济活动交易以及退出市场等活动而制定的一系列法律规章和政策总和。从市场主体的角度来说，是个人或组织为了设立、变更或终止商事主体资格，依据法律规定的内容和程序，向所在地登记主管机关提出申请并经登记机关审查核准，登记于商事登记簿的法律行为，因此也称为商事登记制度。[2]11-15

商事制度是社会主义市场经济体系的重要组成部分。改革前，我国的商事制度是市场主体工商注册登记制度，也就是说，个人或组织如果想从事市场经营活动，必须到工商机关去申请登记注册，只有经过工商机关核准并颁发营业执照后，才能开展经营活动。这一制度准入门槛比较高，登记行为比较繁琐，使得企业等待时间较长，市场活力得不到有效释放。

(二)我国商事制度改革的主要成就

为了更好地优化营商环境、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，十八届二中全会决定改革工商登记制度，放宽工商登记条件，强化对市场主体、市场活动的监管。2014年3月，工商登记制度在全国范围启动，商事制度改革正式拉开序幕。从出台的各项改革方案和具体措施来看，我国商事制度改革主要体现为“放管服”三个方面：

1.放宽市场准入。即降低市场主体进入市场的门槛，使创业者以更快的速度领取营业执照，以更低的成本获准开业。在这方面，我国近几年来主要有以下举措：

(1)推进工商注册便利化。从2014年3月到2017年底，我国先后出台了注册资本改革、企业住所改革、企业名称改革、全程电子化和电子营业执照改革，减少不必要的环节和材料，优化市场主体注册登记流程，促使企业能够更快更方便地完成登记注册手续，大大降低了企业创业创新成本。

(2)推行“先照后证”改革。从2015年开始，我国在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，实施“先照后证”，除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益的事项之外，将各类许可类的“证”都取消或改为备案、告知承诺方式，对于那些暂时不能取消也不适合改为告知承诺的行政许可事项，提高审批的透明度和可预期性，破解企业“准入不准营”等问题。

(3)实施证照合一改革。2015年10月，我国开始在全国范围内实施企业工商营业执照、组织机构代码和税务登记证“三证合一、一照一码”登记制度改革。2016年10月，在“三证合一”的基础上，又实施了企业“五证合一、一照一码”改革。2017年10月，我国在全国范围内开始实施“多证合一”制度改革。

2.提高监管质量。商事制度改革的核心是简政放权、放管结合。李克强总理指出：“简政放权，绝不是一放了之，必须在放权的同时加强市场监管。”[3]3-5为此，我们出台了一系列措施，保证监管的质量：

(1)完善监管制度。2014年8月，国务院发布《企业信息公示暂行条例》，确立了企业信息公示制度，为市场化监管奠定了法律基础，保证市场监管有法可依。2015年10月，国务院下发了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，提出“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，为“先照后证”改革后如何确定监管范围、明晰监管职责指明了方向。

(2)创新监管方式。2015年8月5日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求全面推行“双随机、一公开”的监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时向社会公开检查结果。这项制度的实施，既规范了市场秩序，又减轻了企业负担，还减少权力寻租的机会，促进了市场竞争的公平性和公正性。

(3)推动信息共享。信息共享是提高监管效率的重要基础。2015年9月，37个部委就信息共享达成一致意见，为下一步的协同监管奠定基础。2016年12月，国家企业信用信息公示系统启动，标志着“全国一张网”正式开通，至此，我国以信用为核心的新型市场监管格局初步形成，为推动跨地区、跨部门、跨领域的市场监管提供了保障。

3.优化政务服务。“放”和“管”都是为了更好地为市场主体服务。为此，我们把企业的痛点、堵点、难点作为改进政务服务的重点，进一步优化政务服务，提高行政效能：

(1)扶持小微企业发展。2014年10月31日，国务院印发《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》，从资金支持、财税优惠等方面提出一系列政策措施，扶持小微企业发展。同时，国务院出台了一系列措施，引导金融机构持续强化小微企业融资服务，解决小微企业“融资难、融资贵”问题。截止到2017年6月末，小微企业贷款余额22.6万亿元，是2012年末的1.95倍，占全部企业贷款的32%。李克强总理要求的“三个不低于”，即“小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、贷款户数不低于上年同期户数、申贷获得率不低于上年同期水平”已基本实现。

(2)加强市场环境建设。2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，以进一步规范市场秩序、维护市场环境。

通过这些改革，有效地改善了我国的营商环境，促进了我国经济的发展。截至2018年3月16日，我国市场主体突破1亿户，日均新增企业1.38万户，较改革前日均6900户增长了一倍，每千人企业数达22.23户，较改革前11.36户增长了10.87户。[4]世界银行发布的《全球营商环境报告2017》显示，在全球190个经济体的营商环境对比中，我国开办企业便利度排在第93位，比2013年上升了65位，这些都反映了我国商事制度改革的成效。

二、我国商事制度改革存在的不足

我们在看到改革成效的同时，也要看到我们在改革中存在的不足，主要体现在以下几个方面：

(一)简政放权还不适应

1.准入效率有待提高。通过几年的改革，我国开办企业的时间大幅度缩减，但与企业需求相比，还存在较大的差距。比如，新时代我国商事制度改革的一个重要内容是从“先证后照”到“先照后证”，但在改革执行中，这项制度给企业带来的获得感并不明显。理论上来说，在“先照后证”模式下，将前置审批改为后置审批，创业者可以在等待许可期间开展一些工作，为先期发展争取时间。但在实践中，很多企业领取营业执照后仍不能正常营业，为了加快后置审批，企业不得不承担额外的相关费用。[5]

2.退出机制有待完善。在新的市场主体井喷式增长的同时，被市场竞争淘汰的企业也大幅度增加，出现了一些停产、半停产、连年亏损、资不抵债的“僵尸企业”。这些企业的存在，不仅扰乱了市场秩序，还增加了市场监管部门的工作量。之所以出现这种情况，一方面，是因为企业注销程序复杂，不管工商登记、经营许可注销，还是税务注销、债权债务偿还，程序所需的时间较长，成本很高。另一方面，注销责任追究机制不健全，不主动注销的市场主体承担的责任较小或基本不承担责任。[6]40-42

(二)事中事后监管亟待加强

1.监管体制不完善。我国现有的商事制度改革，强调的是“宽进严管”的监管理念。放宽市场准入之后，大量市场主体进入市场，但与之相应的监管体制却不完善，造成一些无照经营的情况。究其原因，主要是市场监管职能涉及多个部门，不同部门分别针对不同领域、不同环节履行监管职能。这虽然在一定程度上保证了监管的专业性，却增加了企业的成本，且很容易导致监管重复和监管空白并存的情况，让一些违法经营的企业有了可乘之机。

2.信用监管机制不健全。进入新时代，市场主体日益多元化，过去严把准入关、依靠行政处罚的方式已经难以适应监管需要，监管信息平台的建立、信用信息的共享迫在眉睫。虽然我们在前几年的改革中就建立了“全国一张网”的信用平台，但在实际操作中，由于监管信息没有归集到位，部门信息没有互联互通，平台信息不能全面反映企业信用状况，加之全社会守信激励、失信惩戒机制上不健全，带来一些问题。比如，商事制度改革中的一项举措是将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，这项制度的实施本来是为了照顾具有资本实缴能力但无法在短期内缴纳的市场主体，允许他们进入市场时“先上车后买票”，但一些企业却钻了制度空子，故意延长出资缴纳期限、隐瞒出资额，甚至完全不缴纳注册资金，给市场监管带来一些问题。

3.对新经济的包容审慎监管经验不足。近年来，在我国经济发展进入新常态、新旧动能转换的背景下，快速发展的新经济成为新时代的一个突出亮点，为我国经济保持中高速增长作出重要贡献。但新经济在蓬勃发展的同时，也给传统的市场监管模式提出挑战。一方面，不少政府部门及其人员对新经济监管的认识不足、能力不足，既不愿意监管、更不善于监管。另一方面，为规避责任风险，减轻新经济新业态对传统产业的冲击，不少地区还对新经济进行过度监管、过宽监管、任性监管，给新经济的健康成长带来了一些问题。

(三)政务服务效能有待提高

1.服务标准化水平有待提高。经过这几年清单管理制度的实施，政务服务的标准化水平有了很大的提高，但还有很大改进的空间。以山东省某地级市办理工商营业执照为例，虽然有具体的清单，规定了企业应该提交哪些材料，但在每项材料的具体内容方面，在地市级和县级的审查标准不一、同一个地市中的不同县之间的审查标准也不统一。也就是说，同一个企业提交的同一个材料，你在甲县是符合规定的，但在乙县就不一定符合要求了。这种情况，在企业发展初期还能解决，但一旦企业发展壮大，需要到不同地方经营生产，就会增加时间和经济成本。

2.服务信息化水平有待提高。从20世纪90年代开始至今，几乎所有的单位都建立了电子政务网站，实现了无纸化办公。但当时建立的电子政务网，除了从上到下统一建设的政务服务内网外，许多部门还建立了自己的业务管理系统，这些系统多以条条为主纵向贯通，横向之间难以实现信息共享。但是，同一件事情可能涉及到不同的职能部门，为了得到准确信息，企业只能开一些繁琐证明。

三、深化“放管服”改革，进一步推进商事制度改革

2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲指出：“在新时代，中国人民将继续自强不息、自我革新，坚定不移全面深化改革，逢山开路，遇水架桥，敢于向顽瘴痼疾开刀，勇于突破利益固化藩篱，将改革进行到底。”商事制度改革作为全面深化改革的一个重要组成部分，必须通过“放管服”改革来坚定不移向前推进。

(一)深入推进简政放权，激发市场活力和社会创造力

1.降低市场准入门槛。全面实施市场准入负面清单制度，按照“法无禁止皆可为”原则，不再对市场主体的一般经营性项目进行审批或许可，经过登记或备案就可以经营生产。[7]59-60全面实施“证照分离”改革，重点解决照后减证问题，将各类证明能减尽减、能合则合，进一步压缩企业经营成本、减轻企业负担。大力推广全程电子化登记管理方式，明确电子营业执照和纸质营业执照具有同等法律效力。改进新经济新业态的准入管理模式，优化新兴商业模式的办事流程，为市场主体添活力，为大众创业万众创新增动力。

2.简化市场退出机制。简化和完善注销流程，提高未开业企业、无债券债务企业、个体工商户等市场主体退出市场的便捷度。完善市场强制退出机制，对于违反法律规定，达不到环评、安评、能评等强制性标准的企业，依法给予取缔。建立商事主体除名制度，对于不履行法定义务或违反法律制度规定的市场主体，取消其市场主体资格，但不免除其债权债务，不取消股东、董事等高管人员的法律责任。

(二)强化事中事后监管，营造公平竞争的市场环境

1.完善监管体系。十九届三中全会指出：“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。”为此，应当加快整合质检、工商、食药监等部门的职责，保证市场监管的整体性，提高市场监督的综合监管能力。同时，对新成立的综合执法队伍进行专业化的培训，提升执法人员综合执法的能力和素质，统一综合执法尺度，实现标准化监管。

2.创新监管方式。十九大报告将监管方式创新作为建设人民满意服务型政府的重要内容，明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”为此，我们要做到以下几点：

(1)以公正监管维护市场秩序。主要是“双随机、一公开”的监管，我们前几年已经有了试验，而且很成功。李克强总理在2018年《政府工作报告》提出“全面实施双随机、一公开”监管。[8]下一步在全面推行这项监管的同时，需要健全随机抽查系统，完善相关的细则，争取每一次的执法行为都公平公正、不留死角。

(2)以创新监管提高政府管理水平。随着互联网技术的发展，政府监管的方式也要进行相应的创新。十九届三中全会提出要全面推进“互联网+监管”。在深化改革的过程中，要全面推进“互联网+监管”，充分利用大数据、云计算等现代信息技术，提升数据分析能力，通过数据有效预测市场监管过程中的风险点，及时调整监管的重点和方向，科学合理地配置监管资源，[9]82-86以监管的信息化促进精准化。

(3)以包容审慎监管助力新动能健康成长。及时把握新经济新业态的发展状况，并针对新经济的发展情况进行相应的研究，为新经济企业的注册登记和经营行为制定科学合理的监管规范。在制定规范的过程中，要掌握好包容审慎的尺度，既要确保新经济新业态中的企业依法经营、公平竞争，又要适度放开对新经济新业态的监管，避免过度监管造成的抑制市场活力问题。

3.加强信用建设。十九届三中全会指出：“加强信用体系建设，健全信用监管，加大信息公开力度，加快市场主体信用信息平台建设，发挥同行业和社会的监督作用。”[10]为此，我们要做到以下几点：

(1)加快信用信息公开力度。全口径归集政府涉企信息及企业信用信息，切实将各类涉企信息及时、完整、准确地归集到相关企业名下，形成企业信用的全景象、多维度画像，从根本上解决企业信用信息碎片化、区域化、分散化问题。

(2)加快市场主体信用信息平台建设。完善国家企业信用信息公示系统，提高平台数据的质量，使其更加全面准确地反映企业的信用信息；提升数据查询的便捷度，使其更加高效稳定地为市场服务；加大对平台的宣传力度，引导金融机构将其作为企业投资、融资的重要依据，有效落实信用监管。

(3)形成信用监管合力。协调相关职能部门，实现不同部门之间的证照衔接、监管联动和执法合作；扩大信用信息的应用范围，对守信企业实行实施“绿色通道”、“容缺受理”等各种便利的政策，对失信企业采取限制申报、不予受理等政策，真正让守信企业一路畅通、失信企业寸步难行；要加大对守信行为的表扬和宣传力度，在全社会营造守信光荣、失信可耻的舆论氛围。[11]3-5

(三)优化政务服务，提高市场主体满意度

1.加快推进政务服务标准化建设。从市场主体的服务需求出发，明确规定进驻政务大厅的部门、事项、权限，尽量减少企业开办时间和项目审批时间，更好地为市场主体服务。制定具体的政务服务规范，对政务大厅窗口的许可事项、提报材料、办理程序、承诺时限、收费依据等进行修订，全部上升到标准，形成职位规范、工作规范、程序规范、行为规范。突破许可时限限制，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到行程办理结果全过程只需一次上门或零上门，使企业办事力争只进一扇门、最多跑一次。

2.加快推进部门政务信息联通共用。十九届三中全会提出，“打破‘信息孤岛’，统一明确各个部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通互用。”为此，加快信息联通，一要明确信息共享的种类，不仅要明确纵向不同层级之间的信息共享种类，更要明确横向不同部门之间的信息共享种类，减少重复提交材料问题；二要明确信息共享的标准，明确不同部门之间的数据精确度，提高数据的使用效果；三要明确信息共享的范围，尤其要明确垂直部门数据专网的使用范围，提高老百姓办事的效率。四要明确数据共享的流程，让数据多跑路，企业少跑腿。