改革开放以来湘西州扶贫工作实践及路径优化

石凤川，佘生梅

（吉首大学 马克思主义学院，湖南 吉首 416000）

在决胜全面建成小康社会的冲刺阶段，推进扶贫工作，实现少数民族贫困地区脱贫是当下最重要的政治任务。湘西州是湖南省扶贫攻坚主战场，其贫困程度之深、扶贫任务之重，使得如何做好当前扶贫工作，力争到2020年全面建成小康社会，成为湘西州的重大民生工程和亟待解决的重大课题。

改革开放以来，国家就非常重视该地区的扶贫工作，从1984年将武陵山定为全国贫困片区之一，予以重点扶持；到2011年将湘西州划为14个集中连片特困地区之一，重点扶持，湘西州在国家的重视和关怀下，其扶贫方式经历了从“输血”到“造血”的转变，取得一定扶贫成效。但由于历史、地域、民族等多种复杂因素，湘西州在实际推进扶贫工作中还存在许多问题，导致部分地方“年年扶年年穷”的局面。因此，认真剖析湘西州扶贫工作实践产生问题的原因，深入探索湘西州扶贫工作路径，对加快湘西州脱贫致富和全面建成小康社会具有重大意义。

1 改革开放以来湘西州扶贫工作实践

改革开放以来，湘西州一直将扶贫视为改善民生的重点工作，认真贯策落实国家和湖南省的各项扶贫政策，极大地推动了湘西州扶贫方式的转变，扶贫工作取得明显成效，但存在的问题也是不容忽视的。

1.1 湘西州扶贫方式在实践中转变

湘西州的扶贫方式随着国家扶贫战略的实施，也在不断发生转变，总体而言，经历了三个发展阶段，形成了三个模式为主的扶贫实践方式。一是救济式扶贫。它是指政府向贫困对象输送基本生活物资，满足生活基本需求，其特征是缺啥送啥。这种方式虽然暂时缓解贫困群众眼前的困难，但不是长久之计。二是开发式扶贫。20世纪80年代初，我国从经济发展层面展开了全国性反贫困行动，并制定和实施了大量扶贫政策，湘西州在中央的统一部署下，经历了三个重要发展阶段。第一是全面启动扶贫开发工作 （1984-1993年）。1984年，湘西州贫困人口为156万，面对严峻的扶贫形势，湘西州把扶贫作为中心工作，积极采取有效措施向贫困宣战。第二阶段是实施扶贫攻坚（1994-2000年）。1994年，为贯彻落实国家“八七扶贫攻坚计划”，省委、省政府将湘西州作为全省扶贫攻坚主战场。第三阶段是推行“整村推进”的扶贫开发（2001-2010年）。扶贫开发逐步形成了以点带面发展、由外向内深入的发展思路。三是精准式扶贫（2013-2020）。2013年，习近平总书记考察湘西首次提出“精准扶贫”思想，此后该思想向全国辐射。在精准扶贫科学思想的指导下，湘西州治穷脱贫的希望正在逐步实现。

1.2 湘西州扶贫工作取得显著成效

近年来，湘西州积极贯彻落实习近平总书记视察湘西重要指示精神，突出产业扶贫助增收、教育扶贫拔穷根、基础建设补短板，积极推进精准扶贫和精准脱贫工作，努力探索可复制、可推广的脱贫致富路，取得良好成效。三年来，全州共减少贫困人口43.09万，农村贫困人口下降到30.08万人，农民人均可支配收入达6 648元，农村贫困发生率下降为12%，城乡面貌发生了显著变化[1]。人民收入不断增加、教育条件逐渐改善，基础设施逐步完善。

一是狠抓产业助增收。通过发展特色种植业和养殖业，让支柱产业覆盖所有贫困村；积极培育产业链，不断拓宽贫困群众致富增收渠道；发展乡村生态文化游，让更多的贫困群众实现就地就业。

二是狠抓教育斩穷根。为阻断贫困代际传递，湘西州把教育扶贫放在更加重要的位置上。实施15年免费教育，不让贫困户子女因贫困失学，从根源上打破“代际传递”；实施城乡学校标准化建设、提升教师队伍素质等教育“四大工程”，极大地改变了贫困地区学校布局和办学条件。

三是基础设施逐步完善。针对基础设施不完善问题，实施“六到农家”，着力改造农村道路、水电、网络、住房、环境，并投入整合资金18.8亿元，用于完善农村基本公共服务建设。

1.3 湘西州扶贫工作实践中存在的主要问题

近年来，湘西州扶贫工作得到了党中央和省委的高度重视，为其制定了大量的扶贫政策强支撑，投入了大量的扶贫资金强振兴。但在扶贫工作实践中，湘西州扶贫工作面临扶贫资源均衡化、扶贫策略漫灌式、扶贫模式输血式、扶贫成效人均化的障碍，严重制约了湘西州脱贫工作的推进。

（1）扶贫资源强调“普惠分配”

湘西州以往的扶贫方式较为粗放，在长期扶贫中，扶贫成本高、质量低、效果不理想的问题普遍存在。一方面，由于扶贫资源分配不均，导致优势部门有资源，弱势部门就要四处跑项目。主要领导的联系点，钱多到不知道怎么花，而有的村却连几万块的小项目都要不到；另一方面扶贫资金使用“天女散花”，导致年年扶年年贫；某些重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，占用浪费国家扶贫资源；贫困对象摸底不清，关系扶贫、人情扶贫造成应扶未扶、扶富不扶穷等不公现象，甚至滋生腐败，使得扶贫效果十分有限。

（2）扶贫策略采取“大水漫灌”

湘西州传统的扶贫策略采取漫灌式的扶贫思路，简单的来说就是依靠政府把扶贫资源传递给贫困地区的贫困户，如给资金、给项目，资金和项目粗放、漫灌，导致扶贫针对性不强、质量低、效果差、不公平问题。这种漫灌式的扶贫方式没有从实际出发、不对接市场、不充分发挥群众主体作用、不注重精细化管理，容易因信息、措施不精准而导致扶贫工作效果不佳，贫困人口返贫现象严重，难以从根本上解决贫困问题。

（3）扶贫模式偏重“输血”

湘西州传统的扶贫模式偏重“输血”，不少地方依然年年扶年年贫，把扶贫当成简单的给资金、送物资，认为扶贫就是单纯的救助和救济，虽然暂时缓解 “肚子的一时饥饿”，其结果往往是“被脱贫”“数字脱贫”养懒汉，滋深“等靠要”惰性思想，效果甚微。这种直接把扶贫资金投放到贫困户手上的“撒胡椒面”式的扶贫，从表面上看，贫困群众暂时是受益了，但这只能解决一时之需，根本不是治本之策，它忽视了贫困群众的主动性的发挥。实践证明，这种扶贫模式是不可行的。

（4）扶贫成效注重“人均”

湘西州的扶贫成效看重的是人均值，往往只看到数字表面上的东西，而实际效果怎么样、好不好，则无法知晓，富人还是富人、穷人依然为穷人的现象普遍存在。贫困户是否达到了脱贫目标，并不是数字说了算，而是要深入群众当中多倾听百姓心声，多问困难群众的愿望和要求及困难群众对扶贫干部、扶贫工作措施的客观评价，多举措落实扶贫成效。

2 湘西州在扶贫工作实践中存在问题的原因分析

湘西州在扶贫工作实践中存在的问题，并不是某一方面的体制、政策造成的，而是多种因素共同作用的结果。贫困人口由于文化素质偏低，自身对贫困问题认识的局限性，扶贫政策的僵化，发展缺少产业带动是其主要原因。

2.1 生产方式落后，自我发展能力弱

激发贫困地区贫困户的内生动力是扶贫工作的重要任务。湘西州地处山区交通不便、长期贫困、信息闭塞、观念落后，大部分村民固守传统农耕方式小农意识强，仅仅满足于解决温饱，没有形成专业化、规模化、组织化的现代农业生产方式。在扶贫攻坚中，国家的推动是外因，贫困户的自我发展是内因，是实现脱贫的重要依据。就目前来看，湘西州贫困地区贫困户的自我发展能力普遍不足，主要表现为贫困户长期从事农业生产活动的技能不强，产业开发层次低，产业结构调整意愿不强，参与农业专业合作组织的积极性不高，缺少发展生产的资金保障，导致自我发展能力弱。

2.2 文化素质偏低，等靠要思想根深

提高人口素质，破除“等靠要”思想牢笼，是湘西州实现脱贫致富的关键。湘西州农村人口比重大，是湘西州人口素质偏低的直接原因，2017年底，湘西州农村人口占总人口的比重为56.94%，高于全省所占比重。由于历史、政治、社会、经济等方面的原因，此外，传统“多子多福”观念、教育水平滞后、较高的人口自然增长率、医疗卫生条件差也是造成文人素质偏低的重要因素。在贫困农村不少人甘于贫困，争当贫困户，长期等靠要。在调研中，了解到不少村民依赖思想严重，自我发展意识不强；有一些村民对村里的发展持冷漠的态度，认为与他无关；有的村民直接说：“你们来了解农村情况向上面反映，还不如带点米、带点油、带点肉来得实在。”

2.3 资金融入过少，缺少产业发展带动

产业扶贫是促进贫困地区发展，增强自身造血功能，实现农民增收的根本途径。发展产业是当下湘西州推进精准扶贫工作的重要抓手，但近年来，由于投入资金与发展需求之间矛盾日益凸显，湘西州财政投入与中央财政投入极不协调，中央财政投入不足，湘西州地方财政投入乏力，制约当地产业发展。特别是湘西州贫困范围广、贫困程度深、返贫现象严重，贫困户长期处于贫困状态，安于现状，缺乏发展产业意识。随着精准扶贫战略的实施，湘西州的产业得到了初步发展，但依然存在集中度不高、规模化不足、市场化不明、模式化不强的问题，未能形成产业扶贫联动机制，产业带动能力弱。

2.4 创新动力不足，扶贫政策过于僵化

创新是推进扶贫工作的重要支撑点。当前湘西州扶贫工作机制创新动力不足，主要表现为一些扶贫政策设计太过详细、规定得过死、限制了地方发挥创新的空间。在扶贫工作中遇到新问题、新情况，不敢进行调整，只能得过且过，有些政策明显“水土不服”，仍然“呆板”执行，地方纠偏能力得不到合理发挥。湘西州扶贫政策过于僵化，主要表现为扶贫项目审批程序复杂，项目分块实施，资源得不到有效整合，使项目实施的进程与效率大打折扣；具有针对性、可落实的政策较少，资金分块使用，项目跟进不及时；由于在政府资金支持方面享有优惠，贫困县退出机制不畅。

3 优化湘西州扶贫工作的路径

目前，湘西州扶贫工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。湘西州作为国家集中连片特困地区之一，其脱贫任务之重、时间之紧迫，事关全面建成小康社会的大局。为此，需要着重把握扶贫工作的出发点、切入点、着力点、关键点、落脚点，进一步优化湘西州扶贫工作路径。

3.1 找准出发点：坚持以人民为中心的发展思想

不忘初心，是为了更好的前行。党的十九大报告指出，在新时代下夺取中国特色社会主义伟大胜利，要贯彻落实十四项基本战略，“坚持以人民为中心”就是其中之一。2013年，习近平总书记在湘西州考察时指出：“贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”[2]做好新时期的扶贫工作，就是要从贫困群众自身出发，以贫困群众的忧虑为念，以贫困群众的利益为重，真正关心贫困群众贫苦，为贫困群众办实事办好事。湘西州在全面实施精准扶贫政策过程中，要时刻把贫困群众冷暖放在心上，要想人民之所想、急人民之所急、解人民之所困。人民群众是社会变革和历史前进的决定力量，是社会实践的主体。当前湘西州扶贫工作要尊重人民主体地位，依靠广大群众智慧和力量，共同推动精准脱贫工作。

3.2 把握切入点：强化队伍建设，发挥“两个作用”

抓党建促脱贫，强化队伍建设是关键。基层党组织是做好农村工作的“主心骨”。加强农村基层党组织建设，使其成为具有凝聚力、有战斗力的领导班子是全面建成小康社会的重要基石。俗话说：“基础不牢，地动山摇。”湘西州在推进精准扶贫、精准脱贫战略中始终离不开党中央的领导和支持，离不开基层党组织对扶贫工作的推进和落实。当前，湘西州的脱贫工作已进入最后冲刺阶段的关键时刻，基层党组织，特别是农村基层党组织的战斗堡垒作用愈发凸显。基层党组织是否发挥作用，直接关系到打赢脱贫攻坚战的成效。为此，首先，要把加强基层建设与扶贫工作结合起来，完善村组织建设，以村支部为核心开展农村各项工作。其次，强化基层队伍建设，要把想干事、敢干事、愿意为群众服务的大学生、退伍军人、年轻干部分配到农村工作，筑牢脱贫战斗堡垒。再次，提升基层党员干部素质，只有基层党员干部心里装着群众、想着群众、念着群众，才能真正为群众办实事、干实事，使群众真正受益。

3.3 抓住着力点：依靠“项目+市场”，发展特色产业

发展特色产业，增强自身造血功能，是实现贫困户脱贫的长效机制。在产业扶贫中，贫困户基本上处于产业发展的弱势地位，由于缺资金、缺技术、缺管理，因此在发展产业过程中，参与度较低。针对此种情况，要改革产业扶贫发展思路，大胆采用在推进产业扶贫中省里面确定的“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、穷人能人跟着产业走、产业跟着市场走”[3]的新思路。在扶贫政策上，要改普惠式为差异化，改给钱给物为直接帮扶或股份合作，鼓励贫困地区农业企业、合作社与贫困户建成利益共同体。在产业选择上，要因地制宜，根据湘西州产业发展特点和资源优势，选准发展产业项目，才能带动一方经济的发展。更重要的是要树立市场理念，加快合作组织经济建设，推进湘西州产业健康发展。把发展产业作为扶贫主攻方向，依托资源优势、因地制宜扎实推进产业扶贫，依靠“项目+市场”推动农村产业发展，激发出湘西州贫困地区内生发展动力和活力，增强贫困群众的自我发展能力。

3.4 抓好关键点：整合优化资源，凝聚攻坚合力

一人难挑千斤担，众人能移万重山。扶贫并不单单是政府的责任，也是全社会的责任，要汇集多方力量、善用多种举措，以最优的方式配置扶贫资源，助推扶贫攻坚。一是整合各类扶贫资金，保障资金投入充沛。政府要加大扶贫资金投入，充分发挥扶贫资金的最大效益；要加大贫困地区信贷投入，撬动更多信贷资金投向贫困群众；要引导社会参与贫困地区基础设施建设、资源开发和公共服务；要鼓励社会组织和非公有制经济参与扶贫。二是整合各类扶贫要素，健全资源整合机制。湘西州的扶贫攻坚涉及到方方面面，要充分发挥政策、资金、项目等方面的聚合效应，通过整合政策措施、落实扶贫资金、整合社会扶贫资源，使扶贫攻坚效益最大化。三是完善考核奖惩机制。考核工作要将全面考核与局部考核结合起来，将脱贫成效与个人效绩结合起来，对于表现突出的单位和个人予以表彰，对表现不佳的部门和个人要严厉问责，对不作为的行为要严厉查处，以考核压力激发工作动力，推进精准脱贫工作扎实开展。

3.5 明确落脚点：扶智扶志先行，探索精神脱贫

俗话说：人穷穷一时，智穷穷一世。在精准扶贫中，精神脱贫是精髓。只有从思想、观念、智力上，帮助贫困群众树立起战胜贫困的信心和勇气，才是最终摆脱贫困的根本之策。一是扶贫先扶志，拒绝“等靠要”思想。子曰：“三军可夺帅也，匹夫不可夺志也。”扶志就是要扶困难群众的思想、观念，让其面对坎坷时有信心有勇气跨越。由于湘西州贫困面广、贫困程度深，曾经一度贫困是常态，“等靠要”观念根深，因此要引导困难群众转变“要我脱贫”向“我要脱贫”转换。二是扶贫必扶智，拒绝贫困代际传递。扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，要帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的综合素质。由于湘西州为连片特困地区，群众受教育程度普遍不高，授人以鱼不如授人以渔，只有注重贫困群众知识、技能水平的提升，增强贫困群众脱贫内生动力，激发致富活力，才能让贫困群众在精神上站起来。