国际刑事司法准则视角下我国刑事辩护全覆盖问题研究

刘玲胜军

（中国政法大学 刑事司法学院,北京100088）

1 刑事辩护全覆盖的内容及其正向效应

我国理论界和实务界并没有对刑事辩护全覆盖进行明确的界定，笔者对刑事辩护全覆盖内涵和外沿的论证主要结合我国相关的立法规定和实务经验。根据最高人民法院和司法部出台的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》）中的规定，刑事案件律师辩护全覆盖主要是指在刑事诉讼程序中的审判阶段，除了《刑事诉讼法》规定的法定辩护的情形之外，在适用普通程序审理的一审案件、二审案件和按照审判监督程序审理的案件中，如果被告人没有委托辩护人，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。即在全国试点的8个省市中降低法律援助的适用标准，确保每一个刑事被告人在一审、二审和审判监督程序中都能获得刑事辩护。在我国，刑事辩护主要分为自行委托辩护和法律援助辩护两种方式，当事人是否选择自行委托律师为其辩护主要受经济条件等因素的影响。对此，国家无法以强制性规定的方式限制刑事被告人自行委托辩护的意愿。从司法实践经验和辩护制度架构来看，推行律师辩护全覆盖的关键之处在于我国进一步扩大法律援助的适用范围，降低法律援助的申请标准，使得无力支付辩护费用的被告人都能获得律师的帮助。基于此，本文主要以国际刑事司法准则中刑事法律援助的视角对我国刑事辩护全覆盖这一问题进行分析。

确保刑事被告人在诉讼阶段获得律师的法律援助广泛地受到国际刑事司法准则和各国立法例的重视，被视为保障刑事被告人获得公正审判的基础和前提。受到职权主义诉讼模式的特点和我国传统诉讼观念等因素的影响，虽然我国的法律援助已经初步建立起制度框架，在适用范围和律师队伍建设等方面都初见成效。但在落实“充分保障人权”的诉讼原则的视角下，其效用仍较为局限。全面推行刑事辩护全覆盖主要有两方面的利处。首先，律师辩护全覆盖的推行能够使诉讼双方趋于平等，有利于保护被告人的合法权益。哈佛大学的基尔顿教授曾经说过：“审判是不相一致的事实陈述和法律理论之间的竞争。”在职权主义的诉讼模式的框架下，当事人在专业知识和辩护技巧等方面难以提出对其有利的辩护意见，无法实现与检察机关在审判阶段进行同等对抗。如果在审判阶段缺乏辩护律师帮助其与控诉机关之间的对抗，法庭的审判过程也将只流于形式，导致了控辩审三方诉讼结构制度的虚置。其次，律师全覆盖的推行能够有效地减少我国受经济发展不平衡影响的不同地区之间律师辩护率的差距。根据调研报告显示，只有北上广等经济较为发达地区的刑事辩护率相对较高,而贫困落后地区的刑事辩护率就非常低,这也是导致我国刑事辩护率整体较低的一个因素[1]。从缩小辩护率差距的角度进行分析，刑事辩护全覆盖主要有两个方面的正向效应。其一，在我国经济发展较为落后的地区，部分刑事被告人的收入无法支付辩护费用。刑事辩护全覆盖为其获得辩护提供了有效的渠道，并从另一个方面解决了我国适用法律援助的经济标准较高的问题。其二，该《试点办法》能够在一定程度上缓解不同地区律师分布不均导致的律师队伍建设的滞后。就我国刑事辩护律师在全国范围内的分布情况来看，大多数刑事辩护律师出于案源和经济收入等因素的考量，选择在经济发展迅速的地区发展律师执业的工作。经济欠发达地区辩护律师数量和专业水平较低也直接导致了刑事被告人难以委托辩护律师为其提供法律帮助。试点工作的不断推开能够正向推动中央和经济欠发达地区的司法行政部门加大对刑事辩护律师队伍建设的资金投入，缓解部分地区“供不应求”的问题。因此，笔者认为这一突破性政策的推行能够解决我国法律援助制度在落实过程中面临的设置标准难以发挥效用等问题，同时推动了我国法律援助律师队伍的建设。

2 国际刑事司法准则中关于刑事法律援助的规定

辩护律师在诉讼中的及时介入，对防止和纠正侦查的封闭性以及带来的某种片面性和侦查任意主义，具有积极的意义[2]。其中1966年颁布的《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《两权公约》）、1990年颁布的 《关于律师作用的基本原则》（以下简称《基本原则》）、1985 年颁布的《发展和国际经济新秩序环境中预防犯罪和刑事司法的指导原则》《保护被剥夺自由的未成年人的规则》和 《联合国少年司法最低限度标准规则》（“北京规则”）等国际法律文件都对世界各国应当为犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助帮助作出了相关规定。

2.1 提供法律援助的基本要求

在基于“司法利益”需要的标准下，国际刑事司法准则明确了世界各国应为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助，其中主要的内容体现在国际条约和区域性国际组织签订的条约等法律文件中。《两权公约》第十四条第三款规定：出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费。1955年颁布的《囚犯待遇最低限度标准规则》第九十三条规定：未经审讯的囚犯为了准备辩护、而社会上又有义务提供法律援助，应准申请此项援助，并准会见律师。1988年颁布的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的规则》规定：被拘留的人,在司法利益有此需要的情况下,应有权获得由司法当局或其他当局所指派的法律顾问,如他本人没有足够的支付能力,则无须支付。此外，区域性国际组织的成员国也将法律援助制度纳入其公约的框架范围内。例如，1953年《欧洲人权公约》第六条第C款规定：凡受刑事罪指控者具有下列最低限度的权利，由他本人或者由他自己选择的律师协助替自己辩护,或者如果他无力支付法律协助费用时,则基于公平利益考虑，应当免除他的有关费用。相比于上述准则而言，《欧洲人权公约》所确立的提供法律援助的标准范围更加宽泛，要求基于公平利益的考量为被告人提供法律援助，也就是要求缔约国家实现刑事辩护全覆盖。《基本原则》在“刑事司法实践中的特别保障”章节中第六条强调了各国应为犯罪嫌疑人和被告人提供法律协助的义务：任何没有律师的人在司法需要情况下均有权获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师，以便得到有效的法律协助。对于“司法需要”的界定，各国的立法例主要以经济、量刑和正当程序等为适用标准，例如日本主要采取经济标准、量刑标准和正当程序标准。虽然日本对聘请国聘律师设定了适用范围，但日本的刑事案件基本实现了辩护全覆盖，且聘请国聘律师的刑事被追诉人的数量远远高于自行聘请律师的人数。以日本1992年一般一审案件聘请辩护人的情况为例,在地方法院自行委托辩护人的占36.3%,法律援助的案件占61.7%,聘请国聘辩护人是聘请私聘辩护人的1.69倍;在简易法院,聘请私聘辩护人的占16.7%,聘请国聘辩护人的占80.3%,聘请国聘辩护人是聘请私聘辩护人的4.81倍[3]。

2.2 建立迅捷有效的启动程序和运行机制

《基本原则》中“获得律师协助和法律服务”章节中的第二条规定，各国政府应确保向在其境内并受其管辖的所有人，不加任何区分，诸如基于种族、肤色、民族、性别、语言、宗教、政治或其他见解、原国籍或社会出身、财产、出生、经济或其他身份地位等方面的歧视，提供关于平等有效地获得律师协助的迅捷有效的程序和机制。法律援助制度的真正落实主要得益于在制度框架下进一步细化并确定行之有效的适用程序，防止该制度在实践操作层面上难以推行而导致其落空。因此，联合国也将建立迅捷有效的运行程序和机制作为世界各国在刑事司法制度中的基本义务。从各国的立法例来看，各国所确立的法律援助制度的运行程序主要包括权利告知程序、当事人申请法律援助和国家机关指定这三种模式。例如，德国主要采取国家机关指定的方式，在兼顾量刑标准和正当程序的标准下，符合条件即由国家机关指定。法国和日本主要采取的是当事人和国家机关指定的方式。而美国，主要是在侦讯之前严格使用权利告知程序，并向符合经济标准条件的犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助。

2.3 充足的资金保障

《基本原则》第14条规定，明确了各国政府应确保拨出向穷人并在必要时向其他处境不利的人提供法律服务所需的资金和其他资源。律师专业组织应在安排和提供服务、便利和其他资源方面进行合作。充足的资金是推动法律援助制度的重要保障，只有足够的资金聘请公设律师或者值班律师，才能进一步实现提供有效的法律援助。例如，美国最高法院通过Gideon案,要求州法院系统保障被追诉人获得律师辩护的权利,而如果犯罪嫌疑人或者被告人因为经济原因无力聘请律师,那么政府应当为其提供法律援助。这一判决使得大量的案件涌入法律援助系统,而这庞大的案件量几乎摧垮了以“援助律师”模式为主导的各地法律援助系统[3]。面对案件数量的增加，如何保障辩护律师提供有效的辩护，解决利益动机对辩护律师提供高质量的辩护的影响，则需要政府在合理的限度内支付足够的资金，来支持法律援助制度的有效运行。

3 我国刑事辩护全覆盖的立法现状

根据最高人民法院和司法部联合发布的《试点办法》中的内容，其主要在刑事辩护全覆盖的适用范围、申请程序、运行机制等方面基本上确立了规范的运行程序。

3.1 明确了刑事辩护全覆盖的适用范围

《试点办法》第二条规定主要明确了刑事辩护全覆盖适用于一审、二审和审判监督程序阶段，除2012年《刑事诉讼法》所明确规定的法院强制辩护的范围之外，其主要适用于审判阶段的案件。扩大法律援助的适用范围是全面提升我国刑事辩护率的重要方式，由于2012年《刑事诉讼法》所确立的适用标准在司法实践中难以使刑事被追诉人实现自己的权利，如设定的经济标准过高，量刑标准易出现司法人员规避等实践问题。这一试点方案的提出能够确保在审判阶段刑事被追诉人能够获得辩护人的法律援助，提升被告人对抗控诉机关的防御能力，促使审判法官能够“兼听则明”而发现案件的真实，实现实体和程序的公正。

3.2 建立了有效的启动程序和运行机制

首先，《试点办法》要求人民法院在受理案件之日起三日内，应当告知被告人有权委托辩护人以及获得值班律师的法律帮助。并且对于适用简易程序、速裁程序和普通一二审程序和审判监督程序的案件中没有委托律师的被告人，人民法院应当通知值班律师为其提供辩护。值班律师的法律帮助主要是除辩护职能之外的法律帮助，如解决相应的法律咨询，协助被告人申请法律援助。一方面该条款明确了法院的权利告知义务，另一方面畅通了被告人申请法律援助的渠道，使得被告人能够在值班律师的帮助下申请法律援助。其次，《试点办法》也解决了法院和法律援助机构工作衔接的问题。其基本的工作运行程序为：人民法院应当将通知辩护公函以及起诉书、判决书、抗诉书、申诉立案通知书副本或者复印件送交法律援助机构，并且详细规定了通知辩护公函中应当载明被告人的姓名、指控的罪名、羁押场所或者住所、通知辩护的理由、审判人员姓名和联系方式等。此外，如果人民法院通知辩护公函内容不齐全或者通知辩护材料不齐全的情况，法律援助机构应当商请人民法院予以补充；人民法院未在开庭15日前将本办法第四条第一款规定的材料补充齐全，可能影响辩护律师履行职责时，法律援助机构可以商请人民法院变更开庭日期。笔者认为这一条款的规定使得法律援助机构能够预先了解提供辩护案件的基本情况，从而为被告人提供对于此类案件从业经验较为丰富的辩护律师，以便于确保案件的辩护质量，使得被告人能够获得全面、真实和有效地辩护。再次，《试点办法》同时规定了法律援助机构应当在三日内指派具体的辩护律师，督促法律援助机构办理案件的效率。并要求其函告人民法院指派的具体律师和联系方式等基本信息。确保法律援助律师能够尽早地介入案件，在诉讼过程中在实体和程序上为被告人进行辩护。笔者认为《试点办法》所确立的基本的工作衔接程序使得人民法院和法律援助机构在确定具体的辩护律师的机制时更加规范化和效率化，并且也为提升辩护律师的辩护质量提供了有利的保障。

3.3 确立了多层经费保障机制和统筹律师资源

首先，《试点办法》第八条要求各级政府建立多层次经费保障机制，加强法律援助经费保障，确保经费保障水平适应开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作需要，突出了拓宽法律援助资金来源渠道的重要性。其次，《试点办法》明确了司法行政机关协调财政部门根据律师承办刑事案件成本、案件难易程度等因素，合理确定、适当提高办案补贴标准并及时足额支付。该条款拓宽了法律援助资金的来源渠道，例如对于经济发展较为发达的地方，可以开展政府购买法律援助服务。同时，强调了保障资金来源对于真正落实刑事辩护全覆盖的重要意义。此外，财政部门的参与也为合理地分配资金和获取资金提供了便利的条件，并且针对不同案件合理分配司法资源的理念能够有效节约司法资源。为了有效解决律师资源分配不均等问题，《试点办法》提出了多项途径，例如创建上下级行政机关统筹律师资源的联动机制，具体规定在本地律师资源不能满足工作开展需要的，司法行政机关可以申请上一级司法行政机关给予必要支持。并且，《试点办法》也提出了对于规范辩护律师管理的新途径，规定了对于条件适合的地方可以建立刑事辩护律师库，为开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作提供支持。

4 国际刑事司法准则视角下《试点办法》评述

4.1 适用阶段较为局限

刑事诉讼程序的证据收集阶段主要是集中于侦查阶段，为了实现侦查的实效性该阶段也是刑讯逼供等非法获取口供的侦查任意主义现象集中的阶段。在侦查和审查起诉阶段，对于部分刑事案件我国的侦查机关和检察机关会采取羁押性的强制措施，部分犯罪嫌疑人可能因为法律认识不足和自身人身自由受到限制而产生内心惧怕等原因，容易作出对自己的不利陈述，且没有认识到可以行使申请变更强制措施等权利。《两权公约》和《基本原则》等法律文件中的基本精神要求法律援助制度辩护应当贯穿于刑事诉讼全过程中，从侦查阶段犯罪嫌疑人则有权要求司法机关提供相应的法律援助。美国的法律援助适用于侦查讯问活动，即初次聆讯后的所有程序。法国和日本则将其适用于侦查起诉和审判的全阶段。相比于国际刑事司法准则的基本要求和不同国家立法例对辩护权的保障，我国的刑事辩护全覆盖只适用于审判阶段的普通程序、认罪认罚从宽制度和速裁程序，其适用阶段仍具有一定的局限性，无法弥补在侦查和审查起诉阶段对犯罪嫌疑人诉讼权利的保护。

4.2 启动程序基本符合国际准则的基本要求，但缺乏必要的监督

基于我国的《试点办法》对于启动和指派律师程序的规定内容，启动程序主要是由法院依职权启动，并且法律援助机构在接收到函告书后三日之内需指定承办律师，对于材料不齐全的案件可以协商确定开庭日期。期限的限制能够督促法院和法律援助机构在期限内为被告人指派辩护律师，从而使其尽快行使阅卷权和辩护权，更有利于发挥其辩护职能，基本符合国际司法准则中“迅捷有效”的程序确立标准。然而，条文规定的内容强制了法院履行权利告知和依职权指定的义务，但是对于如果法院没有规范履行或者不履行义务，审判程序能否如期进行和由此获得的判决结果能否作为最终的裁判结果，《试点办法》中并没有进行明确的规定。同时，对于司法工作人员滥用职权剥夺被告人在审判阶段获得被辩护权的行为，《试点办法》也没有要求法律监督机关进行监督，如对被告人采用询问等监督措施。

4.3 设置的资金投入标准模糊，与国际司法准则尚存较大的差距

《基本原则》第十四条明确规定各国政府应确保拨出向穷人，并在必要时向其他处境不利的人提供法律服务所需的资金和其他资源的义务。在国际司法准则的统一要求下，各国为法律援助提供充足的保障。在法治发达国家和地区,法律援助经费在财政支出中所占的比例一般在0.1%～1%之间[4]。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家,因而对法律援助的财政拨款非常充足,其法律援助经费大约占整个中央财政支出1%左右[4]。我国的法律援助经费只占全部财政收入的0.0122%,这一比例仅仅是日本的1/10,是丹麦的1/50,是英国、荷兰等国家的1/100[4]。为适用刑事辩护全覆盖的需要，《试点办法》规定了建立多层次经费保障机制，并强调加强法律援助经费保障，确保经费保障水平能够满足试点工作中律师承办具体刑事案件所需要的基本劳务费等费用。虽然《试点办法》要求加大并多层次保障资金的来源，但没有明确提出将我国对资金的投入与国际标准和其他国家的投入相契合，也没有明确规定使用何种途径实现对资金的保障。数据统计结果显示出我国目前的法律援助的费用与其他国家的差距，此外，规定较为模糊的费用条款的可行性和有效性仍需经受实践操作的检验。

5 落实刑事辩护全覆盖的实现对策

5.1 拓宽刑事辩护全覆盖的适用阶段

《试点办法》条文中的内容将行使辩护局限于审判阶段的普通程序中的一审、二审和再审程序，回避了在侦查和审查起诉阶段对刑事辩护全覆盖的试点工作。2012年《刑事诉讼法》将法律援助制度的适用时间从审判阶段提前到侦查起诉阶段，对于遏制侦查和检察机关的侦查活动起到了积极的意义，在实然和应然的层面上都促使我国侦查活动的开展从有效性逐步向正当性的转变。作为主要以法律援助的形式实现其目标的刑事辩护全覆盖，在开展试点工作的同时总结在8省市推行刑事辩护全覆盖的实践经验，逐步推开由审判阶段提前至侦查阶段的全覆盖，使我国的刑事辩护率的覆盖率在循序渐进的过程中逐步与国际刑事司法准则的价值追求所契合。

5.2 规范司法人员的权利告知程序

鉴于《试点办法》中对于法律援助的启动程序主要是基于法官的职权启动，且未设立相应的监督机制和未履行告知义务的法律后果。正如美国的米兰达规则在诉讼程序中的重要意义，司法人员规范履行权利告知程序对于规范公安司法机关的职权行为和人权保障具有重要的作用。因此，在实践过程中，应当重点要求法院履行告知义务，如口头告知被告人相应的权利后将其记录在案卷中，或者在向被告人宣读其有权获得律师帮助后，在值班律师在场的情况下，由其本人亲自签署确认知悉权利的文书。一方面，有效地规避了司法工作人员在实践可能出现的不规范履行职责的问题，另一方面，使得刑事辩护全覆盖与值班律师的设立进行了有机地衔接。

5.3 确保多渠道获取资金来源

充足的资金是促使刑事辩护全覆盖不断完善的火车头，只有多层保障资金的来源才能解决一直以来法律援助实行效果并不理想的困境。依据我国2012年颁布的《刑事诉讼法》和《法律援助条例》中的条款所确立的现今法律援助制度所适用的经济标准来说，我国经济困难的认定标准因地而异,多在月收入200余元至800余元之间,即使全国范围内都以月收入800元为认定标准,该数字也只是法国(以 929欧元计算)的1/10、日本的1/38左右[5]。因此，加大法律援助制度的资金来源也是法律援助制度构建以来学界内的学者所一直呼吁的声音。资金来源是援助律师来源和辩护案件质量保障的根源性保障，我国应当确立省市级资金灵活调配的连动机制。并且对于经济发展水平差异较大的地区，应当确立不同的费用补偿标准，地方政府应当根据费用补偿标准协调好地方财政部门的资金分配，提供必要的资金支持。

6 结 语

刑事辩护全覆盖是我国司法改革中的一项重大突破，也体现了我国对国际司法准则所推崇的人权保障的重视。虽然《试点办法》已经出台并开始在8省市内试行，但其规定的内容是否能在实践中起到立法者设想的重要作用，仍需要接受司法实践的检验。刑事辩护全覆盖的推进真正与国际刑事司法准则的道路接轨仍是任重而道远，需要我国在适用阶段、资金来源和有效监督机制等方面逐步完善。