主管部委与国家局的职责关系研究——基于中美大部制内部治理结构的比较

杜倩博

(湖南大学 法学院,湖南长沙410082)

通过机构整合形成大部制之后,大部制内部治理体系中的整合与协调问题开始凸显。其中,主管部委与国家局的职责关系松散并时常发生冲突,即是一个重要表现。大部制改革的机构整合策略之一,是将原本独立的机构转变为部委管理的国家局,使之加入到大部制内部治理体系之中。然而,主管部委与国家局之间的关系出现了整合与协调难题：一方面,主管部委对国家局管理力度不足,主管部委与国家局还是分灶吃饭、各干各的事,有些部委甚至不参与其管理的国家局的决策性事务,有的国家局仅仅是在出台规章时由主管部委“通过一下”[1]97,大部门仍然是一个较为松散的联合体[2]194;另一方面,主管部委对国家局的管理方式可能存在不当之处,主管部委容易妨碍国家局的专业性,进而出现“外行管内行”现象[3]15-21,甚至诱发主管部委与国家局之间的关系冲突。因此,理顺主管部委与国家局之间的职责关系,完善大部制内部整合与协调机制,是大部制内部治理结构现代化①本文使用的“治理”概念,侧重于组织学上的用法,是指导、控制和监督组织运行的组织体制。相应的用法还有“公司法人治理结构”“非政府组织治理结构”“事业单位法人治理结构”等概念。的重要问题,亟需学术界展开专门研究。

1 文献简述与比较分析框架

由于上述问题的存在,“部委管理的国家局”这一组织形式的合理性受到质疑。例如,李宜春认为“部委管理的国家局”没有存在的必要,主张“基本上按照‘国务院直属机构化’或‘部委内设局化’的思路,逐步取消法定地位先天不足的‘部委管理的国家局’的建制”[4]。

不同的观点常常将中国“部委管理的国家局”与国外的“部内独立监管机构”[5]、“大部门所属的执行机构”[6]相提并论,强调它们之间的相似性。针对美国的相关实践,本文称之为“部内半独立机构”(semi-autonomous agencies)。基于这种相似性的启发,不少学者主张主管部委应当行使“决策权”,部委管理的国家局应当行使“执行权”[7]。即使是原来主张取消“部委管理的国家局”这种组织形式的某些学者,也在国外部内半独立机构的影响下改变了观念[8]。

国外学术界也注意到了“部内半独立机构”,并分析了部内半独立机构的自主权。例如,黑格与哈罗普明确地描绘了这一现象：“美国的许多部也类似于跨国公司,在其单一的简单外壳下包括许多个司局。所谓的‘部’仅仅是包裹在诸多相互分离的司局之上的外罩而已,而正是这些司局构成了联邦政府的主要运作机构。”[9]418罗森布鲁姆[10]201、卡宾特[11]1-34认为多元主义民主政治就要求行政组织内部具备多元主体以代表不同的利益集团,由此产生政府机构内部组织单元的自主性。胡贝尔研究了半独立机构自主权的法律基础[12]。同时,国外学术界将“自主与控制”作为研究这些机构的重要主题,研究了半独立机构自主权的控制问题[13]。

然而,专门研究中国主管部委与国家局关系问题的成果数量很少,尚处于初步阶段;国外相关研究并没有对美国实践进行清晰描述,缺乏对部内半独立机构所处的大部制内部治理结构的整体分析。因此,上述研究并没有回答如下关键问题：(1)美国“部内半独立机构”与中国“部委管理的国家局”的相似性具体体现在哪些方面?这种相似性是“可比性”的基础。(2)美国部内半独立机构处于怎样的大部制内部治理结构中?这种治理结构又是怎样防止对部内半独立机构“管理方式不当”与“控制力不足”的双重问题?(3)比较的视野下,中国主管部委与国家局之间的关系现状,具有怎样的结构逻辑特殊性?主管部委与国家局之间的关系问题具有怎样的成因?并且在这些特殊逻辑的影响下,主管部委与国家局之间的关系能否借鉴美国经验?

为了解决上述问题,笔者拟采取如下研究策略：首先,由于学术界时常将中国“部委管理的国家局”和美国“部内半独立机构”相提并论,因此本文将采取比较研究方法,以承袭学术界现有的研究路径。比较研究“有助于我们理解别人如何解决他们自己的与我们相似的问题”[14]1,能够较为清晰地理解中国主管部委与国家局关系问题产生的各种原因,看到中国主管部委与国家局关系的自身逻辑自洽性,分析在中国机构关系自身演进过程中如何借鉴美国经验。

同时,本文拟采用结构主义的方法,将“部内半独立机构”与“部委管理国家局”置于各自所处的大部制内部治理结构中进行比较分析,判断结构的转换或者自我调整,清晰透视保持事物自身守恒性、平衡性的总体结构体系[15]82-90,为部委管理国家局的研究提供整体性视阈。基于此,本文形成了如下分析框架(如图1所示)：首先,比较“部委管理国家局”与“部内半独立机构”的相似性,这种结构成分的相似性是可比性的前提;其次,区分中美大部制内部不同的治理结构类型,在内部治理结构整体视阈中比较分析结构成分之间的职责分配与协调机制,阐释不同的治理结构背景要素,由此分析中国主管部委与国家局关系现状的逻辑自洽性与问题成因;最后,阐释中国主管部委与国家局关系创新的路径依赖与制度突破。

在上述比较分析框架中,本文拟选择中美两国交通运输大部制的典型案例进行深入分析。本文在可选择案例样本总量较少的情况下,希望深入分析问题产生的因果机制和内在逻辑,因此比较符合单案例研究的特性与目的[16]113。美国交通运输部设立了联邦铁路局、联邦公路局、联邦航空局等“部内半独立机构”,较为成功地实现了总部与半独立机构之间的稳定关系,被美国学术界认为是美国政府部门治理结构的典型代表[17]148-149。在中国,经过两轮机构改革,交通运输部管理着国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局等三个国家局,并且与其管理的国家局之间存在的矛盾与问题也相对突出,因此在《关于全面深化交通运输改革的意见》中明确提出“建立健全和落实部与部管国家局之间的职责关系和工作运行机制”[18]。

2 “部内半独立机构”与“部委管理的国家局”：相似性与对应性

美国“部内半独立机构”与中国“部委管理国家局”之间具有较大相似性,并且在机构职能上具有一定的对应性,这种相似性和对应性是本文开展比较研究的“可比性”前提。本文以交通运输部大部制为案例,对二者的组织相似性、对应性、可比性进行说明。

2.1 二者在机构名称、职能等方面具有一定的对应性

例如：中国交通运输部管理的国家铁路局、中国民用航空局,与美国交通运输部内部的联邦铁路局、联邦航空局,在机构的名称、职能范围等方面具有很强的相似性、对应性,为本文比较研究提供了便利。虽然中国交通运输部管理的国家邮政局,在美国体现为总统直接管理的独立行政机构,但是这种情况体现了组织机构设置的灵活性,并不影响本文的比较研究。

2.2 二者都是职能完整、相对独立的官僚制机构

中国交通运输部管理的国家铁路局、中国民航局、国家邮政局内部具有完整的职能体系,均设置了办公室、政策研究、财务管理、人事管理等内设机构,是具有相对独立性的单位。美国交通运输部内部的联邦铁路局、联邦航空局等部内半独立机构同样如此,也具有自己的财务官办公室、人力资源办公室、政策辅助机构、人权办公室等内设部门,都是职能完整的官僚制结构。

2.3 二者的历史发展轨迹具有相似性

在中国,国家铁路局在改革前是铁道部的重要部分,中国民用航空局在改革前作为国务院直属机构而独立存在,国家邮政局在改革前作为信息产业部管理的国家局,它们在改革的过程中加入交通运输部。这与美国的情况颇为相似：美国交通运输部的某些半独立机构,在历史上或属于独立的部门,或是从其他多个部门中进行职能抽离而整合为部内半独立机构。例如美国联邦航空局于1958年成立,直到1997年才划归交通运输部,作为交通运输部的部内半独立机构存在[19]。

2.4 二者均承担政策制定、政策执行职能,是大部制内部治理体系中的“执行机构”

根据国内相关研究,美国大部门内部决策与执行相对分开,半独立机构行使执行权[20]164-165。与之相类似,中国主管部委与国家局之间大体上也是按照“决策-执行”关系的思路进行机构改革。例如,交通运输部承担“拟订铁路发展规划和政策的行政职责”,国家铁路局承担“拟订铁路技术标准,监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等”[21]执行类职责。

3 事业部型组织：美国大部门内的总部与半独立机构关系

美国大部门内的总部与半独立机构往往处于“事业部型治理结构”中,二者之间具有清晰的职责边界,具备较为顺畅的协调机制,并与治理结构背景因素相匹配。美国交通运输大部制既保证了总部基于宏观决策、战略管控的组织整合能力,又使部内半独立机构具备了自主权空间,发挥出专业优势,从而避免了类似于中国主管部委与国家局的关系问题。

3.1 事业部型治理结构中的总部与半独立机构

美国大部分的内阁大部门比较符合“事业部型治理结构”的基本特征(如图2所示)。从美国交通运输部来看,这种治理结构从如下两个方面,形成了1个“总部”管理多个“事业部”的平衡结构：(1)部内设置了若干结构完整、具有较大独立性的“事业部”(半独立机构)。例如,美国交通运输部设置的联邦航空局、联邦铁路局、联邦海运局、联邦公路局、联邦运输局、联邦汽车运输安全局等10个半独立机构,正是事业部型治理结构中的“事业部”。并且,各个事业部都具有较为完备的职能与结构,并具有较强的独立性和自主权。(2)由1名部长、1名副部长、3个具有整合性的辅助机构(部长办公室、政策副部长办公室、首席监察官办公室)组成“总部”。其中,“部长办公室”设立了预算与财务管理办公室、首席信息官办公室、人权办公室、首席咨询官办公室、听证办公室、行政办公室等13个辅助性质的机构。辅助机构为部门首长的决策与监控提供了专业化支撑,从而使总部能够在保持半独立机构专业性的基础上,对半独立机构进行宏观指导与监督控制。

图2 事业部型治理结构的一般形态

3.2 “总部-半独立机构”的职责纵向分配与协调

以美国交通运输大部制为案例,在事业部型治理结构中,总部与半独立机构之间存在着明确的纵向职责分割关系(如表1所示),为总部与半独立机构之间的整合与协调提供了前提。(1)这种职责分配关系维持着半独立机构明确的自主权范围,发挥出了半独立机构专业性与自主性的优势[22]。(2)总部承担制定宏观决策职责,而将中观决策、政策执行的职责授予半独立机构。总部与半独立机构之间的政策过程,是一种从宏观政策向微观政策、从综合政策向单一政策、从抽象政策向具体政策的层次性转化过程,在这种过程中总部与半独立机构具备各自的职责边界。(3)发挥总部在组织等级链中的位置优势,形塑了“战略管控型总部定位模式”[23]97-99。总部对半独立机构实施强有力的政策控制、业务管理、财务控制、人事控制,以使半独立机构有效执行总部的战略决策,发挥出总部的整合功能。

表1 美国交通运输部内的总部与半独立机构职责分配

总部与半独立机构之间的关系冲突在所难免,这就要求在二者之间建立起事业部型结构中的纵向协调机制。(1)“职责法定”是层级间协调的基本前提。《美国法典》在总部与半独立机构之间划定了清晰的职责界限。如果总部超出法定职责范围干涉半独立机构的事务,半独立机构便不需对自己的行为做出修正。(2)发挥总统、国会、法院等大部制治理结构外部主体的协调作用。对于半独立机构的一些具体行为,公民可以向总部提出投诉,最终可以提交司法裁决;总部与半独立机构之间的财务预决算、政策制定等纠纷,最终需要提交总统与国会做出决定,这在客观上起到了总部与半独立机构之间的协调作用。(3)在总部制定战略规划和宏观政策的过程中,建立了半独立机构的决策建议和意见表达机制。交通运输部政策副部长办公室的重要任务之一,就是使部内半独立机构的员工参与到总部的战略决策过程当中来[24]。

3.3 总部与半独立机构关系的结构背景因素分析

只有大部制内部治理结构与背景因素形成恰适的匹配关系,才能保持总部与半独立机构之间职责关系的顺畅。美国交通运输部旨在提供优质交通服务的战略目标、较大的组织规模、多元冲突的政治结构、社会中的政策网络联盟、半独立机构逐渐加入大部门的历史状况等治理结构背景因素,形塑了部内半独立机构的自主权;美国政府绩效管理的组织技术、综合交通运输体系发展、控制官僚的政治诉求等因素,形塑着部门总部的战略管控模式;美国分权型的组织文化、机构组织类型的早期历史等因素,维持着事业部型治理结构的稳定性。在这些治理结构背景因素的综合作用下,美国交通运输部事业部型治理结构得以形成并稳定存在,维系着总部与半独立机构之间既相互分割、又相互衔接为统一整体的职责关系框架。

表2 美国交通运输部内部治理结构背景因素

4 问题成因与逻辑自洽：比较视阈下主管部委与国家局的关系

在本文的比较分析框架下可以清晰地看到：一方面,在中国大部制内部治理体系中,主管部委与国家局关系问题产生的原因,存在于治理结构、职责分配与协调机制、治理结构背景因素等方面;另一方面可以得出,中国主管部委与国家局之间的职责关系具有结构、机制、环境等方面的逻辑自洽性,具有自身存在与发展的特殊规律。

4.1 结构自洽与问题成因：组织联结式治理结构

总体而言,部委管理的国家局处于大部制内部“组织联结式治理结构”中。从交通运输大部制的案例来看,其基本特征在于：(1)具有明显“附属结构”性质的组织联结。与美国事业部型治理结构中的“组织隶属”关系不同,中国主管部委与国家局之间是以国家局重大政策为连接点构成组织联结,国家局附属于主管部委。(2)二者的组织联结按照官僚制结构的上下级关系原则而运作。与美国事业部型治理结构中的“总部-事业部”职责纵向分割不同,中国主管部委与国家局之间的职责关系以“上级领导、下级建议与承办、权限范围内的上命下从”为特征,这是官僚制上下级关系原则在组织横向联结机制中的运用。以《交通运输法规制定程序规定》设定的重大政策制定过程为例,国家局作为下级机构承担法规起草、组织征求意见等建议与承办职责,交通运输部作为上级机构承担法规制定的组织领导、提出修改要求、做出最终决定等职责[25]。

这种治理结构具有自身特殊的“结构自洽性”。(1)主管部委由于内设辅助机构组织能力有限,因此无法成为类似于美国大部门内部的“总部”,只能以地位上的优势将国家局作为“附属机构”进行管理。例如,在交通运输部17个内设机构中,仅有政策研究室、法制局、综合规划司、直属机关党委、中央纪委驻交通运输部纪检组等5个内设机构具有辅助部长对国家局进行政策管控的职能[26],并且它们的级别也低于国家局,难以实现对国家局的有力监控。在这种情况下,根据管理行为的地位差异属性原理,两个行为主体之间只有存在地位与能力差异,才能产生管理与被管理关系。因此,主管部委的正部级建制、部管国家局的副部级建制,正是在两个机构之间制造出了地位差异,由此形成组织联结中的附属结构。(2)在组织联结的治理结构模式下,主管部委只能将“组织联结点”作为对国家局的“控制点”,并在两个机构的“组织联结点”上发展出主管部委对国家局的控制与管理机制。

正是这种具有结构自洽性的组织联结,成为主管部委与国家局职责关系问题产生的结构性根源。第一,与美国总部强大的辅助机构形成鲜明对比,中国主管部委的政策制定与政策监督类内设辅助机构不健全、规模偏小、职能偏弱,无法为部门首长提供稳定的、专业的、系统的政策建议,造成主管部委对国家局控制力度不足、整合力量不强的问题;同时,这也降低了主管部委对国家局进行控制的专业化程度,易于产生对国家局进行管理过程中的“外行话”,增加了二者之间的协调困难。第二,通过机构整合可以较快地在名义上实现机构联结,但是两个机构之间的组织联结、地位与能力差异的固化则需要一个长期的过程,因此“组织联结点”与“控制点”的培育尚未成熟,主管部委与国家局之间的协调困难问题也便属于正常的组织磨合问题。

4.2 机制自洽与问题成因：主管部委与国家局的职责分配与协调

与“组织联结式治理结构”相匹配,主管部委与国家局之间形成了特定的职责分配与协调机制,成为它们之间职责关系问题的重要诱致因素,但同时又具有自身特殊的机制自洽性。

4.2.1 职责分配机制的逻辑自洽性与问题诱致性

通过综合梳理与分析相关资料,笔者整理出了交通运输部与国家局之间的职责分配关系(如表3所示)。通过与美国交通运输大部制进行比较,中国主管部委与国家局之间整合与协调关系问题的诱致性因素清晰可见。

首先,主管部委的战略管控职责不足,是主管部委对国家局整合力度不足的职责分配诱因。如表3所示,主管部委的控制职责主要限定于政策控制,而保证政策控制能够真正生效的财务与人力资源控制、政策审查、对政策执行状况的监督考核、业务控制等职责配置未能及时跟进,主管部委与国家局之间的“二元联结关系”的交叉点、衔接点还十分有限,组织资源明显向国家局方向倾斜,由此造成主管部委对国家局具体政策的纠偏能力不足。

另外,这种职责分配状态下,主管部委承担的重要项目规划、综合政策制定等职责,也为主管部委对国家局管理方式失当提供了机制根源,造成二者之间的协调难题。这是因为,主管部委具有的“重要项目规划职责”是为国家局设定重要项目,“综合政策制定职责”本身需要处理诸多的国家局“专业政策”,这就意味着主管部委的管理职责已经渗透到了国家局的专业领域,“外行管内行”成为这一职责分配格局下难以避免的制度后果。这与美国“总部先制定政策,半独立机构再根据政策设定项目”明显不同。

然而,这种职责分配模式与“组织联结式治理结构”相匹配,因此具有自身特殊的逻辑自洽性。主管部委负责政策制定与监督的辅助类内设机构的不完备性,使主管部委无法对国家局的具体业务管理、财政资金使用、政策合理性进行专业性管理,因而在职责分配格局中主管部委在与国家局相关的业务管理、财政管理、政策审查等方面,弱化了主管部委对国家局的管理。另外,恰恰由于将组织联结点作为组织控制点,主管部委与国家局都十分重视“项目规划”职责的竞争。

表3 中国交通运输部与部管国家局的职责分配

4.2.2 职责协调机制的逻辑自洽性与问题诱致性

与“组织联结式治理结构”相匹配,主管部委与国家局之间是一种“二元组织协同运作”的协调方式。由于主管部委与国家局的组织联结点主要依赖于政策制定、综合规划,因此二者之间的协调机制也限定在政策性协调上。主要运用了如下两种机制：一是会议协调机制。“主管部委主要通过部长(主任)或部长(主任)召开会议的形式,对国家局工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理,由主管部委部长(主任)对国务院负责”[27],国家局局长往往作为副部长(副主任)参加会议。二是“承办”式协调机制。在政策制定过程中国家局承担“承办”职责,这体现了政策制定中的下级参与,是一种主管部委与国家局政策协调的重要渠道。

另外,与美国相类似的是,中国主管部委与国家局的职责协调呈现出两个趋势：一是“职责法定”的协调前提开始得到重视。二是逐渐增强了规则制定程序中的协调机制。例如,交通运输部近几年制定了《交通运输部工作规则》《交通运输法规制定程序规定》等文件,这就以法制化的方式,规定了交通运输部制定综合宏观规划、制定综合运输政策等各种工作的具体程序,明确了各个环节上主管部委与国家局的各自职责,起到了重要协调作用。

然而,上述各种协调机制存在着明显的薄弱环节,成为主管部委与国家局职责关系问题产生的诱致因素,主要有如下几个方面：程序性协调所依赖的各种工作程序还不健全,主管部委与国家局在工作程序中的职责存在模糊之处,由此造成二者的关系冲突;会议协调过程中的人格化色彩明显、“一把手”权力制约与监督力度不足等问题,使主管部委中存在的外行意见易于诉诸正式组织程序;参与性协调过程中国家局拥有的组织资源具有过多优势,致使主管部委的宏观政策与综合规划过多依赖于国家局的“承办”作用。另外,依赖于政府首长、立法机构、司法机构的大部门外部协调机制在中国并不成熟,使主管部委与国家局关系冲突的外部裁决途径式微。

4.3 环境自洽与问题成因：主管部委与国家局关系的结构背景因素

以交通运输大部制为案例,本文对中国主管部委与国家局关系进行了治理结构背景因素分析(如表4所示)。通过与美国进行比较可见,中国主管部委与国家局关系所处的治理结构背景,在组织目标、文化、技术、环境、历史等因素方面,具有显而易见的特殊性。这就产生了两个方面的治理效果：一方面,中国的行政生态促成了主管部委与国家局职责关系的当前状态,是主管部委与国家局之间关系困境产生的重要原因;另一方面,这些治理结构背景因素与“组织联结式治理结构”具有相应的匹配关系,因此可以说明中国目前存在的主管部委与国家局的职责关系具有一定的逻辑自洽性,并且难以迅速超越这些治理结构背景因素的限制。

表4 中国交通运输部与国家局关系的治理结构背景因素分析

5 路径依赖与制度突破：主管部委与国家局职责关系创新

中国主管部委与国家局的职责关系将长期依赖于“组织联结式治理结构”的发展路径,这主要是因为：(1)中国主管部委与国家局的关系与其内部要素、外部要素、历史要素等组织背景因素存在平衡与匹配关系,而治理结构背景因素的改变则是一个长期的过程;(2)主管部委与国家局职责关系的“二元性”发展路径转变为“整体性”的结构转换路径,势必面临诸多结构性的限制,诸如：主管部委机关内设辅助机构数量不足与能力偏弱、结构性的权力资源分配格局、大部门外部政府整体结构的限制、内设机构与人员编制数量的限制等;(3)治理结构与机构设置状态应当具有稳定性,应当保持现有组织运行状况的惯例化、制度化,以保证利益相关者能够感受到组织运行的可靠性、可说明性[28]。

当然,一些推进组织变革的关键性要素也将推进主管部委与国家局关系的制度突破。(1)机构整合的制度引致作用。机构整合使主管部委成为国家局的上级领导,主管部委便具有了等级结构中的信息优势、控制优势、地位优势、话语优势,加之权力具有天然的扩张属性,主管部委按照“战略管控模式”的基本策略进行权力扩张便成为当然的制度引致效果。(2)战略决定与环境引致的双重作用。在“战略决定结构”以及组织生态学“环境影响结构”的理论观点审视之下,中国经济与社会环境为交通运输组织机构提出了强烈的“综合交通运输”发展战略,主管部委亟需在二元附属结构的组织联结点上,发展出组织的“战略管控模式”。(3)客观存在的问题刺激。主管部委对国家局管控能力不足、管控方式偶有失当的问题比较突出,在实践问题的刺激下主管部委必然寻求组织发展的制度演进。(4)“组织联结式治理结构”具有一定的制度容纳力,例如可以容纳主管部委权力资源增加、政策纠偏制度、协调机制的完善、关系规则正式化的推进、适度加强主管部委的综合政策内设机构等,因此可以在这一治理结构模式下建构主管部委的战略管控能力。

因此,中国主管部委与国家局之间职责关系的创新,应当在“组织联结式治理结构”基本框架下,创造性地吸收与借鉴美国“事业部型组织结构”经验,实现国外经验与本国治理结构模式的逻辑对接。本文提出如下四个方面的建议。

第一,战略管控模式的构建。战略决定、环境引致、等级规律以及主管部委的组织制度容纳力,均会将主管部委推向“战略管控模式”的发展路径。应当以主管部委对国家局较为有力的财务管控、人事管控、业务管控,作为战略政策管控的支撑点。具体而言,应建立如下三个方面的管控机制：一是建立国家局预决算报告通过主管部委提交机制,主管部委对国家局预决算报告是否遵守主管部委设定的宏观政策进行审查,进而加强主管部委在国家局预决算管理过程中的控制权、审核权;二是完善国家局领导班子成员任免的建议机制,充分尊重主管部委领导对国家局班子成员任免的意见与建议;三是健全主管部委对国家局重大业务活动的审查机制,确保国家局的业务活动符合主管部委设定的综合政策、战略政策、宏观政策。

第二,治理结构整体性要素的培育。“机构改革要达到其目标,在未来的改革中必须将重点转向结构的改革。”[29]虽然组织二元联结的路径不能实现治理结构的整体性转换,但在二元组织联结中也应当进行整体性要素的培育,例如：对战略管控起到支撑作用的辅助机构的发展。主管部委内部的辅助性内设机构,例如政策研究室、综合规划司、法制司、财务审计司、人事教育司、科技司、国际合作司,都应当发挥出协助主管部委对国家局的战略管控作用。发挥主管部委联系的规划研究院、科学研究所等机构的作用,使其为主管部委领导班子提供专业化的政策建议,这对于战略管控模式构建也同样具有整体性的结构功能。另外,主管部委内设机构应当强化监督管理、听证投诉等管控职责,甚至可以在统筹机构编制基础上增加相应的组织机构及人员编制。

第三,战略管控过程中国家局独立性的维持机制。当前,主管部委与国家局之间的关系仅为一种组织联结,而非完整的管控与被管控关系,这就为维系国家局的独立性提供了基本的结构性保障。但是也应当注意如下问题：一是主管部委对国家局的规划管理不能过于具体,应当逐步从传统的“规划-审批”控制模式转变为政策控制模式,监督控制方式主要是进行合规性、方向性审查;二是对国家局的资金控制、政策控制、业务控制应当具有宏观性,并逐渐推进战略控制机制的法定化;三是通过修改与细化主管部委与国家局关系的规范性文件,详细列出国家局在资金使用、人事管理、标准制定、具体行政行为等方面具有的不受主管部委干涉的自主权范围,并且尽量避免自主权范围设定的文字模糊性;四是在资金管理、重大业务管理、人事管理等问题上,主管部委应当有具体而明确的职权范围,防止制度规定的模糊性。

第四,二元组织联结协调机制的完善。在上述战略控制模式的基本前提下,增强主管部委与国家局之间的联结协调机制。例如：应当建立主管部委与国家局政策制定职责的分层授予机制,保证二者之间政策的层次性;国家局应当说明本机构自主制定的中微观政策与主管部委设定的宏观政策之间的对应性,并建立相应的报告机制;在国家局发布中微观政策之前,主管部委应当对其是否符合预设的宏观政策方向进行判定,并应建立相应的检查与纠正机制。同时,完善主管部委与国家局关系冲突的外部裁决机制,发挥立法机关、司法机关、政府首长、发改委、财政部门等外部主体的冲突裁决作用。在各类工作程序的各环节上,分别设定主管部委与国家局的各自职责,发挥行政程序的组织联结作用。

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