治理视阈中的基本公共服务供给侧改革

2018-03-28张紧跟

探索 2018年2期

张紧跟

(中山大学中国公共管理研究中心政治与公共管理学院,广东广州510275)

在当代中国,基本公共服务是人民最基本的生存和发展的权利,满足人民的基本公共服务需求是党和政府责无旁贷的责任。为此,党的十七大、十八大和十九大报告相继强调要加强基本公共服务供给改革以满足人民的需求,各级政府都规划了基本公共服务供给侧改革的目标,加大了财政投入力度,普遍建立了基本公共服务体系。然而,新时代中国发展依然面临基本公共服务需求快速增长与有效供给不足且不均衡之间的矛盾,社会对于深化基本公共服务供给侧改革的呼声最为强烈[1]。为何党和政府如此重视基本公共服务供给侧改革,但依然不能有效满足人民对基本公共服务的需求?从既有研究文献来看,研究者发现政府财政能力与支出意愿低下、缺乏财政民主机制和有效的绩效考核机制导致我国基本公共服务供给存在着总量不足、供给效率不高、均等化程度差、供给体制机制僵化、局部缺口较大等一系列突出问题[2]。为此,研究者分别从优化基本公共服务体系[3]、完善基本公共服务供给体制[4]和创新基本公共服务供给方式[5]等方面提出了相应的对策。虽然研究者注意到财政体制、政府管理机制以及公共服务供给机制的不足,强调要改革财政分权体制、公共财政体制、政府管理体制并创新基本公共服务供给方式。但是,地方政府财力充足并未带来民众基本公共服务的高满意度①2016年《公共服务蓝皮书》的城市基本公共服务力评价显示：我国38个主要城市基本公共服务满意度评价排名前十的分别是：青岛、珠海、呼和浩特、银川、西宁、拉萨、福州、长沙、天津、宁波。,政府购买公共服务造成承包商可能会想方设法地取悦和满足政府人员的需求而忽视了公共服务的最终消费者,进而导致公众满意度偏低[6]、基本公共服务供给与需求之间脱节[7]。这从根本上反映出基于“政府中心论”的基本公共服务供给侧改革并未实现预期目标。显然,既有研究依然是从“政府中心论”视角来讨论问题,而没有意识到基本公共服务供需失衡以及基本公共服务生产应该是政府与公众互动,而供给是政府、市场与社会协作治理的过程。作为“各种公共或私人机构管理其共同事务以调和相互冲突的或不同的利益并且采取联合行动的持续的过程”[8]23的治理话语,强调多元主体在共同的目标下共建、共治和共享基本公共服务。诚如萨拉蒙所言,应该由社会中多元的独立行为主体,基于一定的集体行为规则,通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成有效的基本公共服务供给[9]4。因此,应该从治理视阈来反思基本公共服务供给侧改革。

1 基本公共服务供给侧改革及其成效

1.1 党和政府日益重视基本公共服务供给

2003年,十六届三中全会首次明确将“政府社会管理和公共服务”上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。2004年2月21日,时任国务院总理的温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼的讲话中强调,政府的公共服务职能就是为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。2006年10月,党的十六届六中全会强调要“努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。2007年10月,十七大报告指出,必须在经济发展基础上更加注重社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。2012年7月,国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提出了具体时间表：覆盖城乡居民的基本公共服务体系到2015年逐步完善,城乡区域间基本公共服务的差距到2020年明显缩小并争取实现基本公共服务均等化。2012年10月,十八大报告提出“要加快健全基本公共服务体系,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,努力让人民过上更好的生活”。2017年3月1日,国务院公布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中,确定了8大领域(公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务)的基本公共服务清单,服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等也在每一个清单中被明确列出。2017年10月,十九大报告指出要完善公共服务体系,不断满足人民日益增长的美好生活需要[10]。

1.2 财政投入不断增加

统计数字显示：2010—2016年,国家财政在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等核心民生领域的支出从22 812.2亿元上升到69 440亿元,占财政支出的比重也从32.8%上升到36.97%(见表1)。

表1 2010—2016年核心民生支出的演变

数据显示：2012—2016年,财政性教育经费占国内生产总值比重连续5年保持在4%以上,全国财政性教育经费累计投入13.5万亿元,超过1952—2011年累计投入总和[11]。2009—2015年,全国各级财政医疗卫生累计支出达到56 400多亿元,年均增幅达到20.8%;2016年,全国财政医疗卫生支出1.32万亿元,是2008年的4.1倍[12]。2010—2016年,新农合和城镇居民医保财政补助标准从每人每年120元大幅提高到420元;2009—2016年,人均基本公共卫生服务经费标准从15元提高到45元[13]。从公共财政投入社会保障的规模看,“十二五”期间社会保障与就业类支出年均增幅达到16.2%,2011—2014年,社会保障与就业类支出占各级公共财政总支出比重保持在10%以上[14]。全国企业退休人员基本养老金自2005年开始已经连续上调12年,2012—2016年的月均养老金从1 686元增加2 362元,年均增长8.8%;城乡居民基本医疗保险补助标准从240元提高到420元;全国月平均失业保险金水平由686元提高到1051元,年均增长11.3%[15]。

1.3 创新公共服务供给模式

20世纪90年代以来,为了破解政府包办公共服务的弊端、提高公共服务供给效率,一些城市开始创新性地将原来直接承担的公共服务生产过程,以购买方式让渡给企业或社会组织经营,并根据生产数量和质量支付相关费用[16]。1994年,深圳市罗湖区的环境卫生领域最早在国内引入政府购买公共服务。1996年,上海市浦东新区社会发展局最早创新性地向民办非企业单位罗山会馆购买服务。2000年,上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务,卢湾等六个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老试点。进入21世纪后,中国政府购买公共服务逐渐从东部沿海发达地区向中西部地区拓展,政府购买公共服务的领域也由最初主要集中在居家养老、环境卫生、青少年事务、农民工培训等逐渐发展到社区建设、人口计生、社会福利与救助、残障康复、社会矫正、禁毒、婚姻家庭等日益广泛的社会领域。与之相应,政府购买公共服务的规模也持续增加。根据财政部的统计数据：2002—2011年,我国政府采购规模由1 009亿元增加到1.13万亿元,10年间增长了10倍,累计节约财政资金6 600多亿元[17]。2016年,我国政府采购规模上升为25 731.4亿元,其中服务类采购规模为4 860.8亿元[18]。实践证明：创新性地推进政府购买公共服务,既是创新公共服务供给方式、提高公共服务供给质量和供给效率的重大举措,同时也是政府简政放权的重要组成部分[19]。

1.4 民生建设取得了明显实效

教育部的统计数据显示：截至2016年底,我国学前三年毛入园率达77.4%,取得跨越式发展;九年义务教育巩固率93.4%;高中毛入学率达87.5%,基本普及了高中教育;高等教育毛入学率42.7%,接近高等教育普及化水平[20]。2016年,全国医疗卫生机构数达到98.3万个;2012—2016年,医院从2.3万增加到2.9万个,全国卫生技术人员从667万人增加到845万人,每千人口医疗卫生机构床位数由4.24张增加到5.37张,居民平均预期寿命由74.84岁提高到76.5岁,婴儿死亡率由10.3‰下降至7.5‰,孕产妇死亡率由24.5/10万下降到19.9/10万[21]。数据显示：我国个人卫生支出占卫生总费用比重由深化医改以前的40.4%降到28.9%以下,为近20年来最低水平[22]。在社会保障方面,2012—2016年城镇就业人员从3.71亿人增加到4.14亿人,年均增加1 082万人;全国农民工总量从2.63亿人增加到2.82亿人,增加1 910万人;2008—2016年,城镇登记失业率下降为4.02%[23]。截至2016年底,基本养老、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到8.88亿人、1.81亿人、2.19亿人、1.85亿人,分别比2012年末增加9 980万人、2 864万人、2 879万人、3 022万人;基本医疗保险覆盖人数超过13亿人,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成[24]。

2 基本公共服务供给侧改革面临的挑战

2.1 总量不足

以2016年为例,我国财政支出中用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等基本公共服务的支出为69 440亿元,占当年财政总支出的36.97%,财政用于基本公共服务供给的总量和比重都达到了最高水平。然而,与其他国家或地区相比,差距依然明显。国际比较显示：2014年,在公共教育支出和医疗支出分别占国内生产总值的比重比较中,高收入国家平均为4.8%和12.3%,中等收入国家分别为4.15%和5.6%,而中等收入国家医疗支出占国内生产总值的比重为5.8%①参见中华人民共和国国家统计局：《国际统计年鉴2016》,中国统计出版社2016年版。。近年来,各级政府虽然不断加大政府购买公共服务的力度,但与发达国家依然存在明显差距：2015年,我国政府采购资金总额和公共服务采购金额分别为21 070.5亿元和3 343.9亿元,分别占财政支出总额的12%和1.90%;而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%～40%,服务类采购占采购规模的50%以上②参见贾璐：《专家解读2015年全国政府采购信息统计重点数据》,《中国政府采购报》2016年8月30日。。总体而言,基本公共服务的供给总量同人民日益增长的公共服务需求之间的矛盾越来越凸显。这体现在多个方面,比如学前教育需求存在缺口,2016年学前教育园舍需求量相比2014年的供给量,还有1.66万所缺口;而预计到2021年学前教育园舍需求量达到最大值31.95万所时,相比2014年的供给量,大约有10.96万所缺口需要补充;在此之后,学前教育园舍需求量可能会逐渐回落,预测到2035年,相比2014年的供给量,仍然有2.65万所缺口③参见李玲等：《二孩时代防“幼儿园荒”：2021年全国缺口近11万所》,《中国青年报》2016年11月14日。。而养老服务短缺使得“几十年等一床”现象频现。2014年,国内养老机构收留抚养全国65岁及以的老年人数量,仅相当于总数的2.1%和失能老人总数的8.5%。按照国际标准,照顾失能老人所需要的护理人员比例应是2∶1,即2个护理人员照顾1个老人,但国内目前情况是一个护士负责10个老人。截至2015年末,全国共有各类养老床位669.8万张,较2014年增长15.9%,已经连续5年保持两位数高速增长,国内每千名老年人拥有养老床位达到30.2张,增长11.0%。由于国内老年人口众多,国内老年人拥有的养老床位数量大幅低于发达国家水平,也严重滞后于国内人口老龄化进程,许多地区存在着老年人排队等床位现象④参见张家振：《中国养老产业发展白皮书发布：“互联网+养老”将迎来爆发增长期》,《中国经营报》2016年8月29日。。此外,住房保障需求也存在很大缺口。在我国,无论是发达地区还是落后城镇,都有大量民众居住在条件简陋的棚户区里。

2.2 分配不均等

2.2.1 省区之间以及同一省区内的不同地区之间的基本公共服务非均等化。在接受高中阶段教育方面,高中毛入学率的地区差异明显：2013年新疆(79.0%)、西藏(72.2%)、广西(78.0%)、青海(74.0%)、云南(72.1%)、贵州(68.0%)等少数民族人口较多地区的高中毛入学率均低于全国平均水平(86%)[25]。从教育经费投入看,2015年普通小学、普通初中、普通高中的生均公共财政预算教育事业费最高(北京)是最低(河南)的5～7倍⑤参见王列军、张亮：《抓住主要矛盾更好保障和改善民生》,《中国经济时报》2017年12月8日。。而在经济发达的广东省,基本公共服务供给也同样不平衡：珠三角地区的医疗机构、床位、医师密度是卫生资源最弱的粤东地区的2.15倍、2.23倍和2.35倍⑥参见王晖余、褚晓亮：《国内公共服务供给不足问题制约经济发展》,《国际先驱导报》2015年6月24日。,已经成为制约经济持续健康发展的重要障碍。北京市社会科学院区域经济发展报告课题组2016年6月13日发布的研究成果认为,京津冀公共服务落差过大是推动京津冀协同发展的“短板”：在教育、文化、医疗卫生等财政支出方面,河北仅为京津的1/2到1/8;每百万人口拥有三级医院分别为北京3.2家、天津2.9家、河北0.9家;在城乡居民基础养老金方面,河北、天津和北京分别是每月75元、245元、470元,三地之比为1∶3.3∶6.3⑦参见章轲：《区域蓝皮书：京津冀公共服务落差过大》,《第一财经》2016年6月13日。。

2.2.2 城乡之间的基本公共服务非均等化。根据中央农村工作领导小组对城乡基本公共服务和公共投资的研究,发现人均财政投入在村、乡、镇、县级市、城市之间的比值是1∶2∶3.8∶10.7∶16.1,城市人均财政投入是村的16.1倍⑧参见梁发芾：《城乡公共服务为何天壤之别?》,《中国经营报》2015年10月24日。。2015年,全国小学大专及以上学历教师的城乡差距为7.6%,全国初中本科及以上学历教师城乡差距为13%①参见中华人民共和国教育部：《中国教育概况——2015年全国教育事业发展情况》,中国政府网,2017年1月16日。。我国医疗资源的城乡配置差距也非常明显。2015年的数据显示：城市每千人口卫生技术人员达到10.2人,而农村仅为3.9人;城市每千人拥有床位数为8.27,农村仅有3.71②参见《中国统计年鉴2016》,中国统计出版社2016年版。。医疗保障的实际待遇城镇职工医保参保群体远高于农村居民医保参保群体,城乡居民在报销目录、报销比例和封顶线、门诊大病病种及其待遇水平方面存在明显差异③参见王宗凡：《城乡居民医保政策差异和整合》,《中国劳动社会保障报》2017年6月5日。。人社部的数据显示,2016年城镇职工医保住院费用实际补偿水平为72.2%,城乡居民医保为56.3%,两者之间存在较大差距④参见郭晋晖：《仅17%农民工有城镇医保专家呼吁医保“全民统一”》,《第一财经日报》2017年11月28日。。当前,城镇居民基本养老金和农村社会养老保险金平均每月分别为1 387.2元和141.21元,而机关事业单位离退休金是农村社会养老保险金平均水平的22.5倍⑤参见王羚：《中国养老困局：城乡退休金差别明显相差22.5倍》,《第一财经日报》2016年3月17日。。因此,《中国区域经济发展报告(2015—2016)》指出,中国虽然基本实现了基础教育、公共卫生和社会保障在农村地区的全覆盖,但大部分农村地区的教育、医疗资源与城市的差距依然巨大⑥参见邱宇：《城乡公共服务差距大部分农民因子女教育进城》,中国新闻网,2016年6月13日。。

2.2.3 不同群体间基本公共服务非均等化。目前,流动人口在城市享有的基本公共服务覆盖面仍然狭窄,难以实现从农民到市民的身份转变,这导致了“就业在城市,户籍在农村;劳力在城市,家属在农村;收入在城市,积累在农村”的半城市化现象⑦参见周雪松：《产业动力不足是小城镇建设重要瓶颈》,《中国经济时报》2017年6月7日。。近年来,国家日益重视农民工随迁子女在城镇公平接受义务教育的问题,教育政策先后经历了从“两为主”(以公办学校为主,以流入地政府为主)到“两纳入”(纳入城镇发展规划,纳入财政保障范围),再到“两统一”(统一以居住证为主要依据为随迁子女提供义务教育服务,统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金)的演进。但是,2015年的调查数据显示：农民工随迁子女在流入地就学因为面临就读公办学校难、教育花费高、升学考试和学习适应难四大困局,在全部农民工随迁子女中,有17.71%未读书,15.92%就读幼儿园,54.74%处于义务教育阶段(37.75%就读小学,16.99%就读初中),有11.63%就读于高中阶段;义务教育阶段有73.83%的农民工随迁子女就读于公办学校,有17.45%就读于民办学校,还有8.72%就读在打工子弟学校[26]。根据国家统计局调查结果显示,2014年,农民工参加基本养老保险的比例为16.7%,而在高龄农民工聚集的建筑行业,养老保险参保率仅为3.9%⑧参见丁恒情：《解决农民工社保需要“四轮驱动”》,《长江日报》2017年1月20日。。据统计,2016年在占全国总人口20%左右、约占全国劳动力数量35%的2.82亿农民工中,能享受城镇职工医疗保险待遇的只占17%⑨参见刘曰建：《“仅17%的农民工有城镇医保”的警示》,《北京青年报》2017年11月29日。。

2.3 公众满意度不高

近年来,党和政府不断深化基本公共服务供给侧改革。然而,一些社会调查和第三方评估报告显示,公众对基本公共服务供给的满意度仍然不高。2011年以来,尽管基本公共服务的财政投入力度显著增强,基本公共服务体系建设和服务水平有了显著提升,但是,基本公共服务公众满意度整体上看却呈现下降趋势[27]。2015年《公共服务蓝皮书》指出,基本公共服务投入逐步增加,但城市政府基本公共服务评价近年来的总体满意度得分相对较低：2011年排名第一的青岛市总得分为57.55、2012—2015年排名第一的拉萨市总分为68.89、68.94、66.11、68.91,基本公共服务投入增长并没有带来满意度的明显改善⑩参见王开广：《政社不分致公共服务产品供给不足》,《法制日报》2016年1月3日。。北京师范大学与江西师范大学发布的《中国地方政府效率研究报告》显示：超过半数受访者对地方政府提供的保障性住房、医疗卫生和养老等社会保障感到不满⑪参见游润恬：《中国两大学民调：民众对地方政府满意度低》,《联合早报》2016年11月27日。。在上海交通大学民意与舆情调查研究中心发布的2016年度《中国城市公共服务满意度调查》报告中,70%的民众对于基本公共服务给出了及格的成绩,但给出的优良成绩只有30%①参见周凯：《民众对政府服务的满意度普遍待提升》,《中国青年报》2016年6月29日。。2017年1月,广东省省情调查研究中心公布的2016年广东省地方服务型政府建设系列调研报告显示：公众对公共安全、社会保障和环境保护的满意度较低②参见尹安学：《2016年广东地方政府公共服务总体满意度创8年新高》,《南方日报》2017年1月3日。。

3 治理视阈中基本公共服务供给侧改革的缺失

20世纪90年代以来,治理话语在国内学术界声名鹊起,其基本特点和运行机制强调主体多元化、参与性、透明性和责任性。在治理话语的演进中,虽然治理并不排除由政府和官僚机构直接提供公共服务,但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式[28]92,是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度形塑。在治理话语中,基于民主管理和目标管理诉求,公共服务网络治理的实现应该是平衡政府、社会组织与公民等利益相关者诉求的过程[29]。在治理视阈下,研究者发现既有的“政府中心论”使基本公共服务供给侧改革过多依赖投入任务指标、规模效应、责任考核等驱动各级政府履行供给责任[30]。由于缺乏相应的激励约束机制、保障机制、参与机制和有效协作治理机制,尽管党和政府日益重视基本公共服务供给侧改革,但依然无法满足人民日益增长的对基本公共服务的需求。

3.1 激励约束机制不足

在现行基本公共服务供给侧改革中,“行政性单一主体秩序”[31]使得承担基本公共服务供给主要责任的地方政府主要依赖中央政府的激励与约束。虽然基本公共服务的完善对于经济发展同样具有巨大的促进作用,但难以对有限任期制下的地方主政官员产生有效激励。而且,由于基本公共服务的可度量性、可观察性差,经济增长、维稳等自然就成为中央考核地方官员政绩的主要指标[32]。因此,现行激励机制难以促使地方政府重点关注基本公共服务供给。此外,客观存在的信息不对称使得中央政府自上而下的约束不仅成本高且收益低下[33],而在“以手投票”机制和“以脚投票”机制缺席的情况下,作为基本公共服务最终消费者的广大民众在相当程度上也缺乏对地方政府的基本约束力。由于缺乏激励约束机制,虽然各级地方政府日益重视民生建设,但是诸如基础设施等短、平、快且易出政绩的“民生项目”更容易受到青睐,而基本公共服务虽然公众需求度高但因其在短期内难出政绩而不能得到充分供给[34]25。如在政府采购构成上,货物采购和工程采购所占比重在90%以上,而服务采购比重仅为10%左右[35]。而且,我国政府购买公共服务主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域,而教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等领域很少纳入政府购买服务的范围[36]。

3.2 保障机制匮乏

随着财政体制改革在全国范围内展开,我国五级财政正逐步向三级财政转变,省以下的各级地方政府承担了城乡基本公共服务的主要责任,其财政支出占全国公共财政预算支出比重高达70%左右[37]。不仅如此,上级政府还可以利用科层制链条的权威将一些本来应该由自己承担的基本公共服务支出项目转移到下级政府,甚至强制下级政府增加支出项目,却不提供足额配套资金[38]。但与地方政府尤其是基层政府日益加重的财政支出负担相对应的是,分税制改革后财力资源层层往上集中以及缺乏完善的财政转移支付体系,不仅导致基层政府缺乏足够的财力保障来供给相应的基本公共服务,而且未能有效地控制区域间财政能力差距的进一步扩大,使区域公共服务均等化渐行渐远[39]。如京津冀之间基本公共服务巨大差异也反映出地方财政实力上的差异：2014年,河北省人均财政收入3 313元,仅为天津的21%、北京的17.7%,已经从2012年三者间的比例是1∶4.2∶5.3扩大到2014年的1∶4.8∶5.7③参见童伟：《京津冀公共服务均等化任重道远》,《中国经济时报》2015年9月8日。。

3.3 参与机制缺失

在基本公共服务供给侧改革中,由于政府公共服务理念薄弱、公众参与动力和能力不足、公众参与制度保障缺失、参与平台建设创新力度不够、公共服务信息公开不到位等[40],既导致基本公共服务决策中的公众需求调查被地方政府忽视,又导致地方政府将基本公共服务供给政策执行过程中的公众反映调查及政策执行后的公众满意度调查等虚化和形式化[41],没有形成公众需求表达—政府积极回应—公众满意度评价—政府反馈与校正的良性循环[42]。最终,公民参与机制的缺乏使得各级政府难以真正了解基本公共服务的社会需求,容易导致供非所需[43]。在当下的地方政府购买服务中,由于事先没有充分征求公众意见,一些送上门的服务项目公众并不急需,而公众急切的困难却没有得到解决。由于社区居民在公共服务决策中缺位,导致“当前社区服务中心服务项目缺乏针对性、特色性和差异性,存在一刀切的问题”①参见周元春：《社区服务谁做主?》,《深圳特区报》2014年8月20日。。

3.4 有效协作治理机制不足

20世纪90年代以来,基于单一政府主导的公共服务模式与完全市场化公共服务模式的弊端,公共服务跨部门协作治理提供了一种多元主体参与共治的路径与机制,符合基本公共服务体系对回应需求与有效供给的功能预期[44]。于是,20世纪90年代以来,通过政府向社会力量购买公共服务的协作治理在中国社会养老、基础教育、公共交通、医疗卫生、社区服务等多个领域迅速发展。近年来,随着国家颁布实施相关法规政策,政府向社会力量购买公共服务的规模和范围逐步扩大,其经济、社会效果也逐步显现[45]。但是,由于私营部门的逐利本性、社会组织的志愿失灵、政府责任链条的断裂和公民角色的异化,导致政府购买公共服务中涌现出诸如屡屡出现价格上涨、私人垄断、忽视普遍义务、排斥贫困消费者、服务质量低下等偏离公平正义的现象[46]。而在政府与社会组织之间的“伙伴关系”被“雇主伙计关系”取代后,政府向社会组织购买公共服务的“新瓶”以一种新型的、更隐形的方式依然装的是“机构臃肿、人浮于事、财政压力加重”的“旧酒”。从实践效果来看,许多地方政府向社会购买公共服务都不同程度呈现出盲目追求财政效率、规模扩张、权力控制以及管理主义至上等乱相,存在行政化、碎片化和市场化等种种结构性困境,难以回应当代中国基本公共服务供给侧改革的实质需求[47]。

4 治理视阈下深化基本公共服务供给侧改革的思路

4.1 精准对接公众基本公共服务需求

公众需求是基本公共服务供给的重要基础,通过有效的公众参与、评估发现基本公共服务需求,并及时给予回应,是基本公共服务供给与公众需求相匹配的重要保障。但是,由于地方政府对公众需求缺乏应有的重视,导致基本公共服务供给与民众现实需求脱节：一方面是基本公共服务供给不足,不能满足民众日益增长的需求;另一方面是基本公共服务供给的错位与无效,提供了民众并不需要的服务,而民众急需的服务却不能也不愿提供[48]。因此,必须强化地方政府的公共服务意愿并完善公众参与机制。

4.1.1 强化地方政府的公共服务意愿

尽管建设人民满意的公共服务型政府已经成为我国政府转型发展的基本目标,但公共服务意识的缺乏在相当程度上阻碍了公共服务型政府建设的深入推进。为此,必须强化各级政府的基本公共服务意愿,提升各级政府履行基本公共服务责任的自觉性。首先,加强公共服务精神教育。通过教育培训强化各级政府的公共服务理念,使以人民为中心的发展观念深入人心,将“以人为本、为民服务”内化为基本行为准则。只有这样,各级政府才能充分了解公众真实的基本公共服务需求偏好,并使公众真实需求表达真正纳入地方政府基本公共服务的公共政策过程,把维护好、实现好人民的基本公共服务需求作为各职能部门工作的出发点。其次,完善激励机制。既有的以经济增长为主的考核机制,造成地方主政官员在政绩锦标赛竞争中没有足够的动力去提供基本公共服务,导致教育等基本公共服务支出被经济建设类支出挤占的现象[49]。为此,一方面,在国家既有财政能力足以缓解基本公共服务短缺矛盾的情况下,应结合基本公共服务供给侧改革,将增加基本公共服务投入和产出指标的比重纳入地方党政官员的绩效考核指标体系,激励地方政府重视基本公共服务供给并走向“为基本公共服务而竞争”。另一方面,应增加公众满意度等指标的考核权重,促进政府内部激励机制与外部社会激励机制的有机结合。其实,在蒂布特模型中,完全自由流动的要素(尤其是居民/选民)和对选民负责的政府是两个最重要的假设[50]。因此,应该激活公众的“退出”和“呼吁”权利来激励地方政府提供更加贴近公众需要,更能让民众满意的基本公共服务。最后是健全约束机制。强化各级地方政府的基本公共服务意愿,除了采取宣传、教育、培训等方式外,更需借助规范化的激励约束机制来实现。一方面,要强化监督机制。基于全面质量管理的理念与方法,应该对基本公共服务供给进行全程监督,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式,倒逼各级政府在基本公共服务供给中既重视加大投入的效率指标,更重视供给的质量指标[51]。另一方面,要完善问责机制。在深化基本公共服务供给侧改革中,要在严格实行过错责任追究制度以保证政府充分落实基本公共服务责任的基础上,构建使基本公共服务决策、执行等各环节都纳入问责范围全流程、立体式的问责机制,将政府内部问责、人大与政协问责、司法问责和社会舆论问责有机结合起来[52]。

4.1.2 完善公众参与机制

在理论上,公众不仅是基本公共服务的消费者,还是基本公共服务的合作生产者,基本公共服务供给侧改革是政府职能转变和人民需求的良性互动,很多公共服务共同生产是以较高层次的公民参与形式为前提的。既有实证研究表明：地方政府在基本公共服务供给过程中提高决策透明度、拓宽参与渠道以及建立回应机制,将有助于增强基本公共服务供给有效性。因此,公众参与应该是治理视阈下深化基本公共服务供给侧改革的逻辑起点。首先,要完善基本公共服务信息公开机制。基本公共服务信息公开化,既是因为基本公共服务信息获取主体的广泛性、获取方式的便捷性和获取内容的有效性是公共服务型政府建设的基本要义,也是深化基本公共服务供给侧改革的必然要求。因此,应该按照“公开透明、便捷高效、有利参与”的原则,保障公众依法享有基本公共服务信息知情权,为公众参与提供前提和基础,也为公众参与监督提供保障。其次,要拓展基本公共服务供给中公众参与的路径与渠道。在完善信息公开机制的同时,还必须拓展公民参与的渠道和创造灵活多样的参与路径,并逐渐使之制度化和程序化。一方面,可以通过推行政策听证、民主恳谈、公民议事会等方式来完善基本公共服务需求表达机制;另一方面,设立市民监督员、舆论监督回应、公众满意度调查等监督回应机制,根据公众需求动态调整基本公共服务供给。此外,要充分发挥“互联网+基本公共服务”优势,积极发展电子政务、城市公共服务多媒体平台、网上市民论坛、政府会议公开直播、电子会议和网络对话等,使其成为便捷化的公众参与机制[53]。再次,要发挥社会组织在促进公众有序参与中的积极作用。社会组织既是推动公众有序参与的基本载体,又是解决政府与公民互动之间“交易成本”过高的中介和桥梁[54]。因此,一方面要发挥社会组织在促进政府与公众实现良性互动中的作用,促进公众有序参与基本公共服务供给;另一方面,充分发挥社会组织能够利用其独特社会资源和方式为特定的公民群体提供有效公共服务的优势,以解决政府提供基本公共服务的普遍性和公众需求多元化的特殊性之间的现实矛盾。

4.2 有效满足公众的基本公共服务需求

基本公共服务供给改进与需求管理双轮驱动正在成为中国公共服务型政府建设的新议程。因此,在治理视阈下,深化基本公共服务供给侧改革,应该在有效收集和整合民众基本公共服务需求的基础上,通过有效的需求管理,促进基本公共服务供给的精准有效,提高公众的基本公共服务满意度。为此,必须在完善基本财力保障的基础上完善基本公共服务协作治理机制。

4.2.1 完善财力保障机制

建立比较完善的服务型公共财政体制,是深化基本公共服务供给侧改革的保障机制。首先,要持续加大财政对基本公共服务的投入力度。为此,应该在深化事权与财力相匹配的公共财政体制改革基础上,优化公共财政支出结构,建立稳定的基本公共服务投入增长机制,努力实现提高财政支出中的基本公共服务比重并把新增财政收入主要用于改善基本公共服务,真正形成基本公共服务型财政支出为主的财政支出结构。其次,健全财力与事权相匹配的财税体制。为此,应该打破既有的纵向政府间“职责同构”,根据事权和支出责任相适应的原则明确划分纵向政府间基本公共服务的支出范围,合理配置财政资源,为地方政府充分履行基本公共服务责任提供足够的财力保障[55]。再次,建立健全规范的财政转移支付制度。在清理、整合、规范专项转移支付和合理划分中央与地方事权的基础上,增加一般性转移支付规模,完善转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等制度,促进财政转移支付规范化,最终既增强地方政府提供基本公共服务的能力并促进区域基本公共服务均等化。最后,提升基本公共服务资金使用效益。一方面,要规范编制基本公共服务预算,提高预算执行均衡性和效率。另一方面,要强化财政支出监管并完善预算绩效管理制度,建立健全覆盖基本公共服务资金运行全过程的监督问责机制。

4.2.2 完善协作治理机制

相较于科层制和市场供给模式,协作治理机制更能实现资源的有效整合与优化配置,满足基本公共服务供给对于公平与效率的双重需求[56]253。因此,需要借鉴国际经验,在明确政府基本公共服务供给责任的基础上,通过深化“简政放权”改革,激发市场和社会活力,形成既保障基本供给又提升供给效率的可持续的政府、企业和社会组织共同参与基本公共服务供给的协作治理机制。首先,要大力发展社会组织以优化基本公共服务供给。一方面,政府应该放权于社会使社会组织成长壮大。基于“政社分开、权责明确、依法自治、发挥作用”的要求,在顶层设计上要通过改革登记注册制度、实行财税优惠等制度促进社会组织成长,各级地方政府则要通过综合信息平台建设来健全社会组织承接公共服务资质评价体系、社会组织承接政府转移职能长效机制,并促使社会组织提升专业化能力和承接公共服务能力,真正起到激发社会活力的作用。另一方面,优化政府向社会组织购买公共服务的机制。在顶层设计上,要建立健全社会组织参与公共服务准入、退出、奖励、惩戒机制,并为社会组织参与政府购买服务提供公平竞争的政策环境。以此为基础,各级地方政府应构建政府根据公众实际需求制订“菜单”、社会组织根据项目合同“做菜”的新型服务购买机制,充分发挥社会组织确保基本公共服务供给公益性和专业性的优势,健全基本政策法规,形成规范体制机制,构建与经济社会发展水平相适应、优质高效的基本公共服务供给体系[57]。其次,适度推进基本公共服务供给市场化。在强化政府服务和增进公共利益使命及基本公共服务供给责任和监管职责的基础上,可以发挥市场运作精巧、成本低廉、效益最佳的相对优势[58]。政府可以通过招投标、合同承包和特许经营的方式鼓励社会资本参与发展民办幼儿园和职业培训机构、举办医疗机构和参与公立医院改制、兴办养老服务和残疾人康复等机构等。为此,政府必须在逐步完善私人资本参与基本公共服务供给的竞争激励机制的基础上保障私人资本产权等合法权益保护,营造公平、统一和竞争有序的商业环境。再次,构建政府、市场和社会在基本公共服务协作治理中的伙伴关系。为了消解政府向社会力量购买公共服务中存在的政府责任市场化、社会组织“伙计化”和企业逐利化等导致的公共性流失风险,必须使社会组织、企业和公民等能作为平等治理主体参与基本公共服务供给侧改革的公共政策全过程。在此基础上,政府、企业、社会组织和公民在协作治理中建立平等、开放和有序的合作伙伴关系,作为政策主导者、资源分配引导者与质量重要监控者的政府,通过与其他主体的良性互动更多地负担着基本公共服务的政策输出,企业与社会组织则更多地承担更直接意义上的公共服务供给,而公众从被动的消费者转变成为主动参与的治理主体,最终形成有效实现公众需求的基本公共服务供给协作治理体系。

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