广州白云寮采村治创新“村民理事会”之范例分析

王权典，杜金沛，李 建

（华南农业大学 1.农村法治与社会发展研究中心、新型城镇化法治研究中心；2.广东农村政策研究中心；3.人文与法学学院，广东 广州 510642）

一、前言

寮采村地处广州市郊白云区北部流溪河畔、钟落潭镇西北部。面积5.42平方公里（合计5000多亩），辖有18个经济社，总人口6000余人，流溪河环村而过，村域基本没有成片工业厂房，鱼塘成片、果树成林、空气清新、村庄宁静、生态环境优越。地处城乡结合部的寮采，尽管村社治理及集体经济近年有较大改观，但受到各种主客观因素的制约，发展潜力一直未能得到充分释放，以村社组织派系内斗不已导致治理荒漠化的窘境、村域经济发展滞后、集体资产流转混乱、村民增收保障困难等问题尤为突出。为此，寮采在白云区农办的指导下，痛定思痛，下定决心进行改革。通过近些年村社治理改革探索创新，在较大程度上激发了基层治理的活力，有意识地导入现代股份合作制，探寻村社集体经济转型暨股份合作经济发展路径，对进一步提升村域经济业态层次及经营模式，以及村社治理、土地整治、产业融合发展等均取得了较好的成效。长期困扰寮采农村治理的两个“老大难”问题，得以有效的突破性解决：一是村社治理创新难的问题，二是坚决遏制村社组织涣散及干群矛盾冲突案多频发的问题。

2014年4月，中央农村工作领导小组办公室复函广东，确定将白云区列为中农办农村综合改革试验联系点。寮采村作为观察点之一，其村社治理改革较有成效，亮点突出，特别是村治创建的“村民理事会”民主议事模式跟增城下围村“民主议事厅”模式，均已被广州市委市政府《关于落实发展新理念加强“三农”工作的意见》（穗字【2016】12号）肯定为成功的村治经验做法要求推广。本项研究置于新型城镇化背景下，以寮采村治转型发展作为个案分析对象，拟总结其在村社治理（体制机制）改革探索暨实现基层社会法治化路径方面经验，揭示其村社治理创新机理。

二、寮采村社治理的基本架构及运行模式

（一）从“三驾马车”到社团组织共同参与

寮采的“乡政村治”的农村管理体制，自20世纪80年代确立以来，在既往的较长时期里，寮采村延续了过去“三级所有、队为基础”的制度框架。后来寮彩采取珠三角农村基层社会“三驾马车”式的典型架构，在原体制框架嵌入一个村民自治制度，即村党支部——村社集体经济组织（经联社与经济社）——村民自治组织（村委会）。随着寮采村域经济社会的发展，传统的村治结构越来越不适应城镇化新业态及社区化治理转型发展的需要：

一是党组织和村民自治的职能模糊。村级治理长期实行党支部和村委“二元制”管理结构，党支部和村委会权责不清，导致以“党代自治”或“自治”和“党治”两张皮的现象。村党支部除党务工作外，其职能和村委会重叠，共同掌控村庄的公共权力，在“委托——代理”关系中所处位置相同。

二是经联社与经济社在负责村社两级集体经济管理，但经联社与经济社运行未必契合，社委会、经理层和监事会之间的权责划分与行使失范，导致集体资产经营管理运作不畅。

三是村民自治制度实施，导致农村治理结构由“委任制”向“选任制”转变，但实际操作存在机制障碍，民主决策行为不规范，民主管理制度不完善，民主监督不给力等。局部村庄治理出现危机，村社班子换届选举成为农村基层的头等大事，选举成本越来越高。有时发生要求罢免村官的群访事件，引发骨牌效应而危及到村社的和谐稳定。

为此，寮采村重视民主参与决策机制创新建设。为充分调动全村各方力量参与村社事务管理，除了村“两委”和党员、村民代表、民主监督小组外，寮彩自发形成有四种类型的社团组织：一是老人协会，由60岁以上的1000多人中推选代表23人组成；二是妇女协会，由妇女代表39人组成；三是退伍军人协会，由退伍军人113人选出代表7人组成；四是商会，由村社在外经商的村民81人选出代表9人组成。村社重要事务先由“两委”取得一致意见后，再提交上述多个社团代表开会通过后方能实施。如涉及重大事项还要在全村公示后才可付诸实施，并由监督小组全程监督实施（图1）。

图1 寮采村社团组织结构示意图

在形成社团组织的基础上，寮采村进一步健全村社治理架构，完善以村党组织为核心，村委会为主导，村民为主体，村务监督委员会、经济合作社、驻村单位、群众社团等协同参与的新型村社治理架构。明确村党组织书记主持“两委”联席会议制度，加强对村社事务的统筹领导；提高村“两委”班子成员交叉任职比例，支持村党组织班子成员通过依法选举当选村委会成员，也可通过法定程序把村党组织负责人推选为村委会或者经济联合社（股份公司）经营管理负责人；优化村务监督体制，村务监督委员会自觉接受镇、村两级党组织的领导，监委会主任参加或列席村“两委”会议，坚持监委会向镇党委、村党组织和村民代表会议报告工作制度。具备条件的，推行村委会与集体经济组织职能分离和分账管理（图2）。

图2 寮采村村社治理基本架构

（二）寮采村村民理事会的形成机理

2013年，寮采入选为白云区“美丽乡村”试点，为更好地推进美丽乡村建设，提高村民民主自治意识，由村党支部和村委会牵头组织酝酿，经党员和村民代表大会表决通过，组建成立村民理事会。理事会的15名初始成员是由党员和村民代表大会票决产生。凡是村“两委”在重大决议草案起草前，首先召集理事会成员开会，商讨拟决议的事项，充分听取村民理事会的讨论意见特别是其成员的异议或者不同的看法，商议形成议题（案）再提交党员和村民代表大会审议表决，议题表决通过后即向所有村民公示（告）。村民理事会在讨论时成员有权就拟决议事项提出异议，甚至可集体表决不予支持，使拟决议事项暂且难以形成待表决的议题；即便是大会表决通过的议题，也要接受村民理事会的实施监督，村民理事会成员随时可向村“两委”提出意见或建议。

如今，村民理事会已经发展成为集党务、村务、财务监督为一体的监督委员会，其成员由过去的3位老书记、2位老村长、老人协会会长以及党员选出的4位党员代表、村民代表选出的4位村民代表、村德高望重的乡贤代表等21人组成。村民理事会形成和现实运行的机理如下：

1.加强和创新村社治理，必须协调好组织主导与群众主体的关系。村社治理转型过程中，组织主导与村民主体是村治的“两条腿”，不可偏废。通过培育和发展村民理事会，落实基层民事民办民治，让群众在“共谋、共建、共管、共享”中，成为推动村社治理建设的自觉拥护者、忠实实践者和有力推动者。

2.加强和创新村社治理，必须注重发挥乡贤代表的作用。乡贤代表大多见过世面，具有广泛的群众基础、社会资源和强烈的反哺意识，有利于提高农村的建设水平、管理水平与农民的思想意识水平。寮采村通过培育发展村民理事会，将游离于体制外的乡贤人士聚集融入到村民自治和社区治理中，使其成为村社多元共治的重要力量。

3.加强和创新村社治理，必须为民事民治效能发挥提供载体。只要有载体，民事民治才会有抓手、有活力。寮采结合农村各项工作，持续为民事民治效能发挥提供集体资产经营项目、村级公益事业建设“一事一议”筹资或者财政奖补项目载体，赋予其广阔的发展空间，最大限度地发挥其积极作用在传统的村庄治理架构中，农村基层既然已经有了“村两委”及集体经济组织，再建一个村民理事会，是否多此一举而导致叠床架屋之嫌？如果农村依然是改革开放前相对封闭的状态，当然就没有建立村民理事会的必要。现实问题是，随着改革开放的深入，特别是在新农村和新型城镇化建设乃至进一步推进乡村振兴的时代背景中，农村社会呈现出开放性、流动性、复杂性和多元化的特征，村社事务、利益关系随之变得繁杂且。现有的“村两委”基层组织难以完全容纳村（居）民的利益诉求，必须创设新的组织形式来承载，否则，这类诉求或其矛盾冲突游离于可控范围，可能以“异端”力量甚至破坏性的负面形象来展现其存在。与此同时，由集体资产处置、公益建设、征地拆迁、利益分配等所引发的基层社会矛盾冲突，往往根源于村“两委”少数几个干部罔顾村民普遍意愿和多数人的利益、滥用自治组织的公权力进行“黑箱”操作。由此，必须经由民众自愿参与且自主选择的途径，找到一种矫正当前农村自治权力结构失衡的平衡力量，而村民理事会可能就成为一种平衡力量的载体。

至于这样一个村民自治组织的称谓并不重要，“村民理事会”只是区域性约定俗成的惯称之一，也有称作“乡贤理事会”（如云浮农村）或“村民议事会”（如四川部分农村）的。关键要看到设立类似村民自治组织的现实必要性及其功能定位。通过观察寮采村民理事会的运作成效及比较云浮、南海部分农村类似的组织，可以总结出其具有两大现实功能：一是让各方面群众代表有机会参与协商本村重大公共事务（相当于基层社会的“小政协”）；二是有助于拓展群众参与民主监督村“两委”的渠道和方式。这是加强村社治理正大光明的有效举措，当然能为群众所接纳。如果没有后一项功能的发挥，那么村民理事会就可能只是一个临时性组织。譬如有的地方为修路建桥筹资筹劳，组建一个相当于筹委会的村民理事会，路桥修好、大事告成，这种村民理事会也就寿终正寝。但民主监督村“两委”的功能设定，则使村民理事会常态化制度化的内在需求（图3）。

图3 寮采村村民理事会成员来源构成示意图

（三）寮采村民主决策——执行——监督的基本程序

为了充分调动全村各方力量参与村事务管理，寮采村逐步建立起多层次立体化的完善村社民主自治机制，主要体现为四方面的创新：

1.在民主决策方面

寮采村党总支部不断完善相关制度，实行了村“两委”联席会、村民（代表）会议、党员会议、村民理事会等机构“民主议事”，民主理财小组、村民理事会等还负责“跟踪督事”的议事程序：村两委在重大决议、草案起草之前，先召集由村的老书记、老村长、老人协会成员和部分党员、村民代表组成的监督小组开会，商讨具体的事项，再提交党员和村民代表大会讨论通过，然后向所有村民公告。村党支部的牵头指引成立了党务村务财务监督小组、老人协会、妇女协会、退伍军人协会、商会等组织，共同监督村社事务。寮采村党支部积极推进和完善村社民主管理机制，规范村内事务的议事程序，希望做到即使党支部换届换人，村内的事务也能按现时公平、公正、公开的民主程序进行表决。村社重大决策都经过联名提议，经过村“两委”会议研究讨论，再经全体党员、全体村民代表会议通过，每次会议都在《村级事务民主决策会议记录本》上做好会议记录。行政决策及民主监督的运作架构如下（图4）。

图4 寮采村民主决策程序示意图

2.在民主议事方面

3.在民主管理方面

村民理事会的决议，要由村委会主任即村长去执行。我们调查询问了寮采的村委会主任、村支书是愿意搞这个制度，难道不怕村“两委”权力被削弱吗？他们一致的回答是：我们太愿意了，以前我们自己拍板，自己做决策，村民未必都认可，有人反对就去告、去上访，哪怕修一条50米的路，三五年也修不起来，总是有人反对或设置障碍。现在所有的重大公共决策都要形成村民理事会的议案来讨论，共同投票，投票通过之后，村主任无条件执行，村主任只不过是执行了村民的意志而已，因而有公信力。若哪个村民有啥不同意见，可以找界别代表（也是其选出的“议员”）去反映，甚至可以提议通过合理的程序罢免其代表（理事）。这个机制很好，解决了村“两委”的尴尬局面，也提高了村民自治管理的民主性。

4.在民主监督方面

村党总支部每个月组织监督委员会成员对村的党务、村务、财务进行审议和监督后，并将相关的文件报表张贴于公告栏，接受村民监督。监督委员会全程监督村社大小决策事务，使党务、村务、财务等均能得到公开、公平、公正、透明的处理，使广大村民心中有数，及时明白两委过去做了什么、现时做着什么、今后准备做什么，促使广大村民热心参与村社事务，容易形成共识，齐心协办好事。当年在“一事一议”村容整洁的基础上，寮采村注重营造民主氛围，坚定村民发展经济的信心，为发展休闲农业、建设美丽乡村提供支持后盾。

三、寮采村社治理的特色机制

寮采创新型多元主体农村基层治理模式及架构，主要是在现有基层治理结构中增设村理事会之议事监督主体，并完善村支部领导组织制度、村民（代表）会议决策制度、村委会委托管理制度、理事会议事监督制度等协同共治制度，形成“村党组织为领导核心、村民会议和村民代表会议为决策机构、村委会为执行机构、村民理事会为监督机构”的村社治理机制，由原村“两委”主体转变为多元主体协同共治，构建相互协调配合、相互监督制约的新型村社治理体系（图5）。

图5 寮采村新型村社治理架构示意图

在寮采村这一新型村社治理体系中，村民理事会至少发挥五方面的作用：

由表12可见，再选精矿品位仅提高了1.19个点，却损失产率9.23个点、回收率8.21个点(对原矿)。

1.村党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。新型村级治理机制，通过理顺村“两委”关系，促进村党组织领导方式的转变，增强其公信度、凝聚力，突出其核心领导的作用，并组织发挥党员的表率作用。

2.村民自治得到有效实现，基层民主活力焕发。寮采村民理事会对搞活基层民主具体表现在两个方面：一是村民理事会成员都是村民推选出来，且是村社群众中比较有威望的代表人士，深得村民的信任，便于其开展工作及联系群众；二是村民认为理事会成员和自己在统一战线，所推进的工作也经过充分酝酿和商议，村民觉得其代表自己在行使话语权、谋事做事，自然会给予支持与期待，认同并拥护理事会的动议事项。

3.构建化解村社矛盾的有效机制，农村社会趋于和谐稳定。一方面，村民理事会搭建起运用民主协商调解农村社区矛盾的制度性平台；另一方面，村民理事会的常态化运行，增强了村级公共事务决策、执行的透明度以及监督的广泛性、实效性。

4.理顺村治主体间的关系，为村民自治搭建良性运作的制度框架。在寮采村民主协商型治理结构中，村民理事会作为监督机构，其运作有效监督了“两委”的权能行使，提高了“两委”决策管理的合理性与办事效率，融洽了干群关系。

5.抓住基层法治的根本。法治是调节社会关系的基本方式，更是市场经济社会进行社会治理的基本准则和有效手段。针对群众遇到的问题，不是首先寻求法治的方式来解决，而是奉行“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等信念。再如基层干部及执法人员在化解矛盾、协调利益关系、分配资源时，存在有法不依、执法不严、威逼利诱、和稀泥等问题，故实现乡村有效治理的根本是弘扬法治精神，强化法治保障，遵循依法依规按程序办事的原则。

四、寮采村社治理的创新启示

（一）寮采村社治理的创新性

1.由老村干部社团、党员社团、妇女社团、退伍军人社团、青年社团等各群体自主推选代表组建村民理事会，作为村级民主协商的议事咨询机构，并由其产生6人监督委员会；该组织非限于“一事一议”而实现，已经成为寮采“两委”决策和管理机制的辅助参谋，成为寮采发挥村民自治活力的有效“法宝”。

2.调整和规范村委会的职能。在村社民主协商型治理机制下，村委会的自治管理与公共服务的职责予以规范调整和适当限制：一是对村民（代表）会议和村民理事会负责并报告工作，执行村民（代表）会议和村民理事会的决议；二是承接政府委托和购买社会管理及公共服务的部分职能；三是组织办理该村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村社自治事务。

3.强化村党组织对村民理事会的领导。一是由村党组织书记兼任村民理事会的召集人，主持和召集村民理事会会议；二是村党组织负责接受和审查村民理事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反政策规定的议题或者非议题提出人真实意思表示的议题，不予上会；三是对涉及该村长远发展和农民群众普遍关注的重大议题，村党组织在提交理事会议表决前，先行召开党员（代表）大会讨论，提出建议方案；四是对在表决前讨论阶段的所有议题事项，特别注重听取少数异议人的意见或看法，并作为形成决议方案的重要参考。

（二）寮采村社治理的启示意义

1.坚持党政一元化领导、规范管理运作，加强农村基层组织建设

（1）加强与改善党政领导。镇委镇政府要把村社组织建设摆在重要位置，加强对村社组织的领导和监督，引导和推进村干部直选制度，将素质高、能力强、作风硬的人选拔到村干部岗位，提高基层组织的战斗力、公信力，并有效贯彻落实基层党建的各项任务。

（2）完善基层民主自治机制。健全完善日常工作管理、党员议事会、村民代表议（理）事会等制度，强化党务公开、村（社）务公开等制度，扩大群众基层民主，增强村民自治的生机和活力，牢固农村基层组织的根基，从源头上减少农村不稳定因素的发生。在抓好基层党建的基础上，进一步健全基层民主自治制度,大力培育社团组织，构建村社“两委”、经济组织和社团组织以及其他社会力量的联动沟通机制，充分调动各基层组织和其他社会力量参与基层治理的积极性，实现“协同共治”。

2.注重民生、保障权益，助推农民融入城市化进程

发展农村社会民生。大力推进公共服务，推动城乡公共服务均等化，广泛开展帮扶服务，积极帮助和引导农民融入城市社会，真正解决城乡二元结构问题。通过逐年投入、系统推进，实现了教育、就业、医疗卫生、社会保障等一体化和均等化，特别是基层注重落实解决部分民生实事，赢得了农民群众的信任。

3.坚持完善民主议事监督机制，畅通利益表达渠道——践行群众路线，拉近干群关系，畅通农民诉求渠道，妥善化解矛盾纠纷

（1）建立民意收集反馈机制。结合党的群众路线教育实践活动，深入开展村社走访活动，加强与农民的沟通交流，广泛收集民意、了解诉求，掌握农民的所急、所需、所想，及时予以回应，增进政府与农民之间的沟通与互信，减少涉农不稳定因素发生。

（2）健全基层大调解机制。建立以综治为主体，信访、村社法律顾问、社区民警等组成的大调解中心，充分发挥基层调解的作用，积极调处化解农民群体的利益冲突或其他矛盾纠纷。

4.基层政府应当转变对村社的管控方式从颁发红头文件治理、行政命令管制转变为依法治理。改革开放多年来，应该说政府逐步推动从依政策办事到依法办事的转变，但也得承认，基层社会管理仍存在着重政策指示和行政管控思维的现象。政策指示或行政管控作为思维偏好依然占主导地位，政策治理作为管理方式依然发挥惯性作用。

5.完善党组织领导的村治机制及建章立制，源头治理基层腐败通过完善村治规制体系，增强村社民主决策与监管程序的严谨性，促进“两委”、“三会”权力制衡与良性运行。制度建设涵盖村（社）务管理和村（社）务监督两个基本范畴。总之，寮采村后续治理改革要结合地处广州郊区农村的基本特点和发展优势，仍要着力于化解制约当前农村经济社会发展稳定的深层次矛盾，促进农村管理与社区治理规范化、制度化、有序化，促进农村经济繁荣、社会稳定与和谐，统筹城乡一体化发展。

（三）村民理事会规范运行机制有待进一步完善

在寮采村治实践创新探索之初，村民理事会与村“两委”是否发生摩擦冲突，谁也无法预见。换言之，设立村民理事会的初始设想可能并不完备，既要通过实践检验发现问题，并进一步形成经验认识，更要通过实践修正其职能职责方可走向成熟。首先，厘清村民理事会与村“两委”的功能界限是必需的，没有一个框架机制加以规范，难免出现无序失范（彼此“争权夺利”或相互倾轧、扯皮）；同时，与运行多年的村“两委”相比，村民理事会稍有“出轨”也是正常的，但应当借鉴既有的经验，从实体与程序、权利与义务等方面有基本的规范，既然形成一个常态化组织，就应当制定一个组织章程，确保其照章运作；最后，如果政府需要在面上推广这一村社治理创新模式，宜制定一个规范指引，如此，便能获得较高的逻辑起点和行动指南。