干部工作效率与程序公平对牧民草原奖补政策满意度的影响——以西藏肉羊养殖户为例

孙前路，乔娟，李秉龙*

（1. 中国农业大学经济管理学院，北京 100083；2. 西藏农牧学院植物科学学院，西藏 林芝 860000）

在西藏草地资源保护中，轮牧、休牧和禁牧等政策的实施主要通过对牧民牲畜养殖规模的限制。在这一过程中，政府须对牧民遭受的经济利益损失和承担的成本给予考虑，避免产生激励不相容问题[1]，因而在拓展牧民增收渠道的同时，需要对牧民牲畜养殖活动给予相应补贴。然而，随着草原奖补政策的实施，牲畜奖补标准的设定、养殖户奖补额度的核算、奖补资金的发放等问题不断显现，如何保护牧民牲畜养殖权益问题日益突出。课题组对西藏牧民入户访谈发现，牧民对自治区现行草地补贴、草原奖补政策的出发点较为满意，但对政策的实施过程不满情绪较高，直接影响了草原奖补政策的实施效果。因此，在现有政策背景下，如何提高牧民草原奖补满意度对落实草原奖补政策和控制牧民牲畜养殖规模具有重要的现实意义。

西藏草原奖补政策在追求草原生态目标的同时，还要考虑牧民生计、基层干群关系和牧区社会稳定等问题。在现有牧民对草原奖补政策满意度的相关研究中，相关学者从牧民教育水平提高、补贴水平提高及补贴范围扩大、补贴资金及时发放、草地补贴政策宣传力度等[2-6]多个视角提出了保证牧民牲畜养殖补贴权益、提高牧民养殖补贴满意度的对策建议，其中补贴水平提高和补贴程序简化被多次提及，但这些对策建议中的相关措施对提高牧民草地生态保护积极性、提高牧民牲畜养殖满意度的成效如何还缺乏研究结论。在现行草原奖补政策的实施中，牧民牲畜养殖补贴标准、补贴程序均是政府“自上而下”主导制定和实施的，在政策信息传递与补贴资金获得过程中，往往会产生对补贴政策不了解，甚至引发干群冲突，这都会影响到牧民的满意程度。陈海燕[2]利用内蒙古等6省395个绒毛用羊养殖户调查数据发现，仅有一半的农牧户了解草原生态保护相关政策，甚至很多农牧户获得了草原奖补资金，却仍对草原生态保护相关政策了解甚少，这在一定程度上反映了基层干部工作不到位，但农牧民对干部工作是否认可仍未涉及。在牧区村干部方面，胡振通等[6]利用内蒙古3个旗县470份调查数据，研究发现具有村干部身份的牧民较一般牧民对草原奖补政策的满意度要高，尽管提出了牧民对草原奖补政策满意度的身份差异，但并未涉及牧民对基层干部工作效率与奖补政策满意度之间的关系。

牧区村庄决策权研究为村行政因素方面提供了较好的分析线索。在牧区，政府、村官、民间组织、宗族势力和能人精英等各种力量在权力空间和角色扮演中相互影响[7]，作为官方行政权力的代表，村干部既是政府的代理人，又是牧区村庄的当家人，他们在草原奖补政策宣传、牲畜病死报告和奖补资金发放等环节往往处于主持角色。但牧区也处在市场经济的浪潮中，村干部也要谋求自身利益，他们对村中公共事务可能无暇顾及，加之村中可能存在较为严重的宗族势力，这可能会导致村干部在执行草原奖补政策过程中不作为、慢作为甚至不公平，引起牧民由对村干部的不满，进而导致对草原奖补政策的不满。但是，在政策贯彻中，村干部的重要性已经得到广泛认同，但鲜有学者对村干部工作效率和程序公平与政策满意度的关系进行研究。因此，本文基于村干部在草原奖补政策执行过程工作效率和程序公平视角，以肉羊养殖户对草原奖补政策满意度为切入点，利用对西藏758户肉羊养殖户的调研数据，分析牧民对草原奖补政策满意度，采用Logit模型，探讨其影响因素及其对相关变量的边际效应，以期为进一步完善草原奖补政策提供决策依据。

1 政策背景与逻辑分析

1.1 草原奖补政策

对肉羊养殖户而言，西藏草原奖补政策基本分为3个部分，即草原生态保护类补贴、肉羊良种补贴和防疫补贴。其中草原生态类补贴主要分为草原生态保护补助奖励、退耕还草工程补助和退牧还草补助等，其目的在于遏制草原退化、保护草原生态环境以达到草原永续利用和畜牧业可持续发展。肉羊良种补贴着眼于加快区内肉羊品种改良步伐，优化羊种结构。肉羊防疫补贴主要为口蹄疫防治，目的在于促进草原肉羊产业安全生产。

在《西藏自治区农牧民享受财政补助优惠政策明白卡》中，肉羊相关补贴标准非常详细。草原生态保护补助主要有草原禁牧补助90元/(hm2·a)，草畜平衡奖励22.5元/(hm2·a)，退耕还草补助300元 /(hm2·a)， 草 场 补 播 300 元 /(hm2·a)， 人 工 种草2 400元/(hm2·a)，牧民生产资料综合补贴500元/(户·a)；肉羊良种补贴主要有改良绵羊良种30元/只；肉羊口蹄疫病防治补贴主要用于捕杀感染口蹄疫病的肉羊，其标准为羊羔50元/只，山羊200元/只，绵羊250元/只，白绒山羊350元/只，白绒山羊羊羔120元/只。

1.2 概念界定

村干部工作效率是指村干部在村庄日常事务管理、政策贯彻和关系协调等活动中投入的时间与工作量之间的比率。在村干部工作效率评价中，村干部工作效率评价包括上级部门和村民两个方面。在村干部村务管理实践中，村干部的工作效率受乡政府、县政府甚至省委和国家部委的相关政策与运作模式影响很大，而这种影响村民往往不清楚，村民在对村干部工作效率评价时主要在于村干部在处理与自己有关的事务中的评价。因而，本文中村干部工作效率是指在村庄管理过程中村民对村干部的整体评价，具体是指村民对村干部工作效率的期待与村干部实际工作效率的比值。

程序公平是指在草原奖补政策实施中，村干部准确、详细地向村民传达草原奖补范围和标准，在牧民草原奖补核算中，优选核算人员、量化核算体系、公示核算程序，避免因个人原因造成牧民获得奖补资金不公平的结果，是村民与自己有关的事务上对村干部决定结果的程序与过程的综合性评价[8]。

在已有政策满意度相关研究中，不论政策满意度作为解释变量还是被解释变量，极少文献对该指标进行概念界定，因而“政策满意度是指政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度”成为绝大多数研究的隐含假定[9]。在这个隐含假定中，政策满意度被直接界定为利益相关者对政策本身的评价，而忽略了政策传达人、执行人等因素对政策评价者评价结果的影响。因而在本文中，政策满意度是指在特定干群关系影响下，政策评价者对政策目标、内容和实施过程的综合评价。

已有研究发现，村民是否是村干部对政策满意度有显著正影响[6,10-11]。那么，为什么有村干部身份的村民对政策的满意度要高于一般村民？本文认为，剔除村干部与一般个人特征（如性别、年龄、文化程度）因素差异外，政策执行过程的感知不同是导致村干部与一般农户对政策满意度差异的原因，同时，一般村民对政策的感知差异与干群关系密切程度有关。

1.3 逻辑分析

在村庄日常事务管理中，政治精英、经济精英、文化精英和社会精英占据了农村政治、经济、文化和社会资源的上层地位，构成了当前农村社区的“权力精英”[12]，但作为国家基层权力代理人和国家与农村社区的中间人，村干部（政治精英）是农村政策的直接执行者，其政策执行行为关系到农村政策的实施效果[13]。在农村政策的执行过程中，村干部是目前国家农村政策向农民传播的最后一道桥梁，其素质、团结程度及与村民的关系直接影响政策贯彻的效果[14]。在农户退耕还林意愿上，村干部的作用对农户保持还林成效有显著的影响，村干部是农村政策的宣读者，更是带头人，村干部带动作用越强，退耕还草工程实施效果越好[15]。因此，政策贯彻的关键在于村干部。

村庄间的经济结构、社会结构和文化条件差异形成了复杂的村庄治理环境[16]。在村庄日常事务处理和政策执行过程中，村干部的工作效率和工作程序与干群关系密切相关[17-18]。在村庄事务管理实践中，村干部工作的公平、公正对干群关系尤为重要，村民对村干部有强烈的公平、公正的价值需求[19]。因此，村干部的工作效率与办事程序影响干群关系。

村民政策评价不仅是对政策内容与政策执行的综合考量，与干群关系紧密程度也密切相关[20-21]。由于农民对村干部整体评价较低，在一定程度上导致了对农村政策评价“一般”[14]。可见，干群关系影响群众对政策的评价（图1）。

图1 工作效率与程序公平影响牧民政策评价的逻辑Fig. 1 Logic of the efficiency of village officials and procedural fairness affecting the policy satisfaction

2 研究方法

2.1 模型选择

本文的被解释变量牧民对草原奖补政策的满意度，为政策满意、不满意二元选择变量。具体而言，对于某一牧民i而言，本文定义因变量“Yi=1”表示满意，而“Yi=0”表示不满意，具体Logit模型函数为：

式中：p表示牧民对草原奖补政策满意的概率，p/(1-p)表示牧民满意与不满意选择的概率比值，即选择比。xi为牧民政策满意的影响因素，包括核心解释变量和控制变量两类，βi为对应的回归系数，β0为常数项，ε为随机误差项。

2.2 变量选择

核心解释变量：本文将干部工作效率与程序公平设定为核心解释变量。借鉴Leventhal等[22]对程序公平的阐述和刘祥琪等[23]对农民征地满意度中程序公平的影响逻辑，将程序公平纳入牧民对草原奖补政策满意度的分析框架。借鉴胡芳肖等[24]经办人员工作效率对农民养老制度满意度的研究成果，将村干部的工作效率纳入牧民对草原奖补政策满意度的影响因素之中。

干部工作效率是指牧民对村干部在草原奖补工作中时间投入与牧民的时间预期之间的总体认知。以捕杀感染口蹄疫的肉羊为例，程序基本为养殖户上报村干部→拍照→上报上一级主管部门→审批→下发奖补资金→领取等过程，在这一过程中，村民对干部工作的整体工作效率的认知即构成了本文的解释变量。

控制变量：为了深入分析干部工作效率与程序公平对“牧民草原奖补政策满意度”的影响，本文对受访者的个人特征、家庭特征和获得补偿资金进行控制（表1）。其中受访者的个人特征具体为性别、年龄、文化程度和务工经历；家庭特征为家庭劳动力数量、家庭经济状况和养羊数量；获得补偿资金为2015年家庭获得草原奖补资金总额。

表1 解释变量测量指标、备选答案及赋值Table 1 Measure index of the explanatory variables, the alternative answers and the assignments

2.3 数据来源

课题组于2016年7—8月利用西藏农牧学院学生在暑假期间对西藏肉羊养殖户进行了专项调查。本次调查共包含养殖户家庭基本情况、肉羊饲养情况、环境认知、政府政策认知、饲料与资金来源、外出务工和家庭负担等6大主题。调查共计发放问卷900份，收回有效样本758例，问卷有效率为84.22%。调查区域为那曲地区5个县和日喀则市5个县，每个县选出5个乡镇，其中那曲地区5个县分别为班戈县、安多县、那曲县、尼玛县和巴青县，共计样本341例，占44.99%。日喀则市5个县分别为昂仁县、岗巴县、定日县、萨迦县和南木林县，共计样本414例，占54.62%。调查中涉及到村行政事务公示与否、牧民对村干部效率和草原奖补政策程序公平与否的认知等。

在调查过程中，调查员在村干部不知情的情况下直接对其邻居、同村和附近村民进行调查。考虑到牧区家庭男性劳动力是家庭外部交流的主体，对家庭了解较为全面，为保证调查的可靠性，课题组要求调查对象以调查男性牧民为主。

调查样本以男性为主，其中男性587例，女性171例；在年龄分布上以中年为主，呈倒“U”型分布，其中30岁及以下占17.44%，31～40岁占23.38%，41～50岁占33.82%，50～60岁占17.04%，61岁及以上占8.32%；在文化程度上，基本以文盲、小学为主，这与牧民受教育实际相吻合，其中文盲占36.94%，小学占48.42%，初中及以上不足15%（表2）。仅从样本基本情况来看，数据可以反映西藏牧民基本情况，能够满足本次研究的需要。

表2 样本性别、年龄与文化程度分布Table 2 Distribution of gender, age and educational level of the sample

3 结果与分析

3.1 牧民对草原奖补政策满意度分析

调查结果显示，对草原奖补政策满意的牧民仅355户，占46.83%，说明牧民的政策度亟需提高。为了分析牧民对奖补政策不满的原因，我们设计了“村与村之间奖补标准不同”等6种因素（表3），从被选择的次数来看，“干部工作效率低”、“奖补款不足以弥补损失”、“干部在奖补工作发放中不公平”等被选次数较高，分别占24.46%、22.92%和20.03%。从中发现牧民对于草原奖补政策的不满意因素中，以村干部工作效率低、补贴标准低和程序不公平为主。

表3 对草原奖补政策不满意的原因分布Table 3 Distribution of the reasons for the unsatisfactory of the prairie award policy

由于调查组设计“政策不满意原因”题目是多项选择题，除奖补标准低以外（表3），在给定样本选择“奖补款不足以弥补损失”的前提下，干部工作效率低、干部在奖补工作中不公平仍然占有较大比重，分别占36.48%和28.02%，奖补资金发放时间太长的选择比例也接近20%。这在未选择奖补标准低的样本中，影响牧民草原奖补政策满意度的前三个因素是奖补资金发放时间长、干部工作效率低和奖补程序不清楚，分别占33.49%、20.73%和19.36%（表4）。

在影响牧民对草原奖补政策满意度的影响因素中，除了奖补标准以外，进一步了解牧民对草原奖补政策满意度与村干部对该政策执行的工作效率、工作程序公平性之间的深层次关系。整体而言，在草原奖补政策的落实过程中，村干部工作效率基本得到了牧民的认同，牧民认为村干部工作效率低的仅占22.18%，但在认为村干部工作效率低的样本中，不满意的比例远高于满意的比例；相反，在牧民认为村干部工作效率高的样本中，满意的比例高于不满意的比例19.73个百分点。在村干部工作程序公平方面，认为程序公平低的比例仍然较高，占34.36%，其中不满意的比例高于满意的比例16.40个百分点；相反，在牧民认为村干部工作程序公平高的样本中，满意的比例高于不满意的比例12.77个百分点（表5）。这进一步说明，村干部工作效率和程序公平对牧民草原奖补政策满意度的影响非常重要。

表4 对奖补标准的不同认知与其他原因的交叉分布Table 4 Cross distribution of different cognitions and other reasons

表5 干部效率和程序公平与满意度的交叉分布Table 5 Cross distribution of the efficiency of village officials, procedural fairness and satisfaction

3.2 牧民草原奖补政策满意度影响因素分析

结合前文理论分析和模型选择，本文采用stata13软件，采用二元Logit回归模型重点分析了村行政因素对牧民草原奖补政策满意度的影响，具体回归结果见表6。

在模型1中，样本个人特征、家庭特征和草原奖补政策获得资金对被解释变量有一定的解释力，R2=0.107 2，LR chi2(8)=97.87，P＜0.001。回归结果表明，牧民的务工经历、家庭劳动力数量和获得补偿资金总额对牧民满意度有显著正向影响，家庭获得补偿资金额度越高、家庭劳动力人数越多、有务工经历的牧民对草原奖补政策满意度越高。同时发现，样本的个人特征、家庭相对经济水平和养羊数量对满意度的影响不显著。

模型2中增加村行政变量后，对被解释变量的解释力达到 R2=0.180 7，LR chi2(8)=141.76，P＜0.001，解释增量ΔR2=0.072 5，即该模型的增量具有统计意义，亦即在控制村民及村庄特征变量的影响下，村干部工作效率与程序公平能够额外贡献7.25%的解释力。村干部工作效率和程序公平均在1%的统计水平下统计显著，即村干部工作效率越高、在草原奖补核算及奖补资金发放中程序越公平，牧民对草原奖补政策的满意度越高。需要指出的是，牧民家庭获得的补偿资金总额的影响有下降的趋势，即影响系数由原来的0.328 1下降至0.304 4，但仍具有显著统计意义，足以解释满意度水平。

进一步增加地区变量（模型3），牧民家庭获得的补偿资金总额的影响系数进一步下降，但仍具有显著统计意义。同时尽管村干部工作效率和程序公平变量对满意度的影响有所减弱，但由于地区变量的加入，进一步提升了模型的解释力，R2=0.203 6。模型3回归结果表明，在控制了受访者个人特征、家庭特征、草原奖补政策特征和地区特征的影响后，家庭获得的补偿资金总额、村干部工作效率和程序公平均在1%的统计水平下统计显著，系数分别为0.288 4、0.709 5 和 0.856 8。

表6 基本回归模型Table 6 Regression results of different models

3.3 稳健性检验

为了检验前文回归估计结果的有效性，需要对以上研究进行稳健性检验。一是前文在对牧民数据分析中，没有剔除肉羊养殖数量为零的样本，尽管这些牧民在牧区生活，但对草原奖补政策，尤其是对村干部在草原奖补政策执行中的行为感知可能出现偏差，进而影响对满意度的评价。为此，更换后的研究样本为剔除肉羊养殖为零的牧民。二是采用工具变量的方法将原有研究样本分类，重新回归方程。选择村庄规模作为工具变量，这是因为在引入村庄规模变量后，估计结果并未显著变化，村庄规模变量的系数仅为-0.001 5（表7，标准误=0.002 4，z=-0.63，P=0.529），可以认为村庄户数与牧民满意度关系不大。考虑西藏农牧区村庄户数和样本村庄户数状况，将50户以下的村庄界定为“小村庄”，50～99户的村庄为“中村庄”，100户及以上村庄为“大村庄”。仍采用表6中模型3一样的分析方法，对不同村庄规模分别进行回归，结果见表7。

对照表6和表7，可以发现样本减少后的Logit回归结果与模型3结果基本一致，同时，以村庄规模为工具变量对样本分组回归结果中，尽管部分变量的显著程度有所降低，但对前文研究结论的稳健性影响不大。具体表现为，在控制住样本性别、年龄、文化程度、家庭经济水平和养羊数量的情况下，核心解释变量中的村干部工作效率和程序公平对牧民政策满意度有显著的正向影响，同时家庭劳动力数量越多、获得奖补资金总额越高，其满意度越强，而那曲地区牧民显著比日喀则市牧民满意度要高。

另外，不同村庄规模的回归结果存在差异：第一，在村行政因素对牧民政策满意度影响程度上，小规模村庄影响程度较小，而大规模村庄影响程度较大，具体表现为其影响系数呈逐步递增趋势。这说明在村庄事务管理中，小规模村庄由于人员较少，草原奖补政策相关信息传达比较到位，而大规模村庄在信息传递中干扰因素较多。第二，小规模村庄样本中，家庭养羊数量与牧民政策满意度在10%统计水平上显著，这可能与西藏一些牧区居民居住较为分散有关。

表7 回归模型的稳健性检验Table 7 Robustness tests of regression models

3.4 相关影响因素的边际效应

通过对模型3进行模拟，模拟结果显示牧民获得奖补资金每增加3 000元将提高养殖户满意度5.39个百分点（表8），同时在1%的置信水平下显著。而村干部工作效率和程序公平这2项也均在1%的置信水平下显著，如果牧民对村干部工作效率的评价由“较低”提高到“一般”或由“一般”提高到“较高”，将提高满意度13.25个百分点；如果牧民对村干部工作程序公平的评价由“较低”提高到“一般”或由“一般”提高到“很公平”，将提高牧民满意度16.00个百分点。可见提高村干部的工作效率和程序公平对提高牧民对草原奖补政策的满意度贡献很大。另外，有务工经历的牧民比没有务工经历的牧民满意度高18.50个百分点，家庭劳动力人数每增加一人可提高11.92个百分点。

表8 边际效应与显著性（基于模型3）Table 8 Marginal effects (based on model 3)

4 结论与政策建议

4.1 结论

研究表明，奖补资金标准提高有利于牧民提高草原奖补政策的满意度。由于西藏牧区自然资源丰富程度不高，就业机会偏少，牧民家庭财富积累缓慢，很多牧民对奖补资金的依赖程度较高，提高奖补标准能够提升牧民的家庭生计水平，进而提高政策满意度。实证分析也验证了这一直观感觉，即奖补资金每增加3 000元，牧民满意度将提高5.39个百分点。

村干部工作效率的提高有利于牧民对草原奖补政策满意度的提升。村干部一般都是兼职的，他们既要完成村里的公共事务工作，又要为自家的生产和生活而奔忙，并且一般村干部的文化程度和专业素养都不及政府公务人员，对很多农业政策的理解和解释也有不到位的地方，形成工作效率较低， 进而影响牧民对奖补政策的满意度。村干部基本工作能力的提高有助于村务日常管理效率提高，从而提高牧民对政策的满意度。草原奖补政策实施中提高程序公平也能提高对政策的满意度。村庄是个熟人社会，村庄管理容易受宗族等利益团体的影响，而牧民对补贴程序是否公正的认知主要基于程序是否透明，是否掺杂了关系因素。因而规范草原奖补程序对牧民政策满意度提高有重要作用。

增加牧民务工经历对政策满意度提高有正向影响。牧民外出务工不仅增加了非牧收入，更增加了见识，对草原生态的重要性的理解更为准确，因而对政府正在实施的草原奖补政策的满意度也就更高。但是，西藏牧民由于文化程度低、技能缺乏等原因，外出务工的比例并不高，通过技能培训等形式拓展牧民就业渠道对草原奖补政策的满意度提高也有重要意义。

4.2 政策建议

1）进一步提高和扩大草原奖补标准和范围。考虑到草原生态奖补政策执行给牧民所带来的经济利益损失和牧民的长远生计，补贴标准和补贴范围都有提高和扩大的必要。原因在于草原生态奖补政策具有很大的社会和生态效益外溢性，但牧民在短期或长期生产发展受到了限制，生计难以随着整个社会的发展不断提高。

2）加强对村干部政策执行的培训，规范补贴程序。可以通过网络培训和实地培训的形式对村干部进行村务技能培训，成立村干部交流协会加强地区村干部之间的交流，树立工作效率先进村干部，推广管理经验，进而提高村干部的管理水平。通过制度规定明确草原奖补政策实施各环节公示方法与内容，同时加强牧民参与，提高补贴程序的透明性与公正性。另外，由于村干部对该项政策的落实既要花时间又要支付一定的交通、通讯等费用，因此应该考虑为村干部提供一定的经费补贴，以调动村干部的工作积极性，提高牧民对草原奖补政策的满意度。

3）加强牧民技能培训，拓展外出务工渠道。考虑到西藏牧民务工技能缺乏，外出务工受到制约，因而通过牧民技能培训、拓展就业渠道在缓解草畜矛盾的同时也能提高牧民对草原奖补政策的满意度。可以通过定期或非定期的扫盲班、以农业技能培训班为依托，提高牧民的文化素质；通过微信等形式向牧民传递劳务需求信息，拓展务工渠道；通过农民务工交流会加强牧民工作交流，并选择适合牧民的务工技能进行培训，进而提高牧民收入渠道，也能够间接提高政策满意度的目的。

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