论财产申报制度中隐私权的合理保护

孙亚贤

（武汉大学法学院，湖北武汉，430072）

我国早在二十世纪九十年代就已经开始酝酿公职人员的财产申报制度，随着党的十八大以来反腐力度的加强，中央及各级政府都对公职人员的财产申报做出了详细的规定。但该制度在具体推行的过程中却受到了来自理论与实践的双重压力。学术界从理论上认为公职人员的财产申报构成了对隐私权的威胁，如不明确界定其边界，极有可能造成侵权。实践中，大部分的公职人员对财产申报制度持抵触态度，虽然其反对的理由并非完全合理，但在这种大量抵触情况下，财产申报制度也无法得到顺利开展。从根源上来看，目前人们对隐私权理解过于片面。另外，隐私权与知情权界限的模糊也是造成实践中的诸多难题的原因。为了使公职人员财产申报制度真正发挥其“阳光法案”的作用，必须处理好公职人员个人合法权益与公共利益之间的关系，尤其是隐私权与公众知情权之间的关系。在财产申报的过程中，除必需披露的信息外，更应注重对公职人员隐私权的合理保护。

一、财产申报制度概述

我国历来重视反腐工作，特别是党的十八大召开以来，反腐力度有目共睹。公职人员的财产申报制度是对制度式反腐的有益探索，对于完善我国的反腐机制，净化权力体系起到至关重要的作用。

（一）财产申报制度的渊源

财产申报制度最早起源于欧洲，在瑞典，民众可以查阅包括首相在内的官员的财产及纳税记录。但此时公民的查阅权并没有形成相应的制度体系，直到1883年英国的《净化选举、防止腐败法》正式将财产申报制度纳入了法律的调整范围。[1]由于财产申报制度在预防腐败、提升公职人员道德水平等方面发挥的积极作用而被各国法律所认可，如今这一被称作“阳光法案”的制度已经得到了各国法律普遍的认可，如美国的《政府道德法》、韩国的《公职人员伦理法》、俄罗斯的《反贪法》中都对财产申报制度进行了规定。

我国公职人员财产申报制度的探讨最早开始于改革开放初期，1988年，财产申报制度开始由全国人大进行酝酿。同年，《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》对外公布，其中《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中对“巨额财产来源不明罪”的规定为公职人员的财产申报制度奠定了法律基础。第二年，全国人民代表大会上第一次有代表提出了制定财产申报法的建议，随后的几年又有多位代表提出此类议案。直到2008年，新疆阿勒泰地区纪检委对公职人员的财产申报制度进行了大胆的尝试——将其所属的处级以上干部的收入申报情况在政府网站上进行了公示。此举对我国公职人员财产申报制度的设立起到了巨大的推动作用。我国目前最为完善的一项关于公职人员财产申报的规定是2010年颁布的《关于领导干部报告个人事项的规定》。但时至今日我国仍然没有立法明确规定公职人员财产申报制度，究其原因除了财产申报制度自身的设计缺乏科学合理性外，还缺少相关的配套设施。

（二）财产申报制度的理论基础

任何制度的构建都不是主观臆想的结果，其必须建立在扎实的理论基础之上。从法理学的角度来分析财产申报制度的理论基础来自于两个方面。

1.权力制约理论。权力是社会学中最为基本的概念之一，权力在缺乏有效制约的情况下，极有可能发生异化，甚至侵害公共利益。早在古希腊时期学者们就纷纷对其进行了界定，并提出了对权力进行制约的初步想法。亚里士多德认为应制定适当的法律制度限制那些因一定的社会关系或财富而取得权力的人。[2]洛克最早提出了分权理论，随后孟德斯鸠进一步对分权理论进行细化，将权力分为了司法权、行政权和立法权，不同的国家机关分别掌握立法权、行政权与司法权，从而形成三种权利之间的制衡。[3]马克思、恩克斯和列宁针对社会主义的现实探索出了社会主义国家的权力制衡理念，随后我国在其基础上也进一步探索出我国的权力制约理论。根据人民主权原则，我国的一切权力属于人民，国家公职人员行使的权力来自于人民，因此人民有权力对其行使情况进行监督，从而实现对权力的制约。

2.利益冲突理论。社会中利益的存在形式是多样化的，当各种利益集中在一个主体上时就很可能发生利益冲突。这种冲突在当前的社会发展阶段是无法避免的，我们只能选择保护较大利益的方式来解决这一问题。公职人员作为一个社会主体其在行使国家权力时代表的是社会公共利益，但其也是一名普通公民，也享有法律赋予公民的个人利益。在行使国家公权力的过程中，公职人员会因其身份的不同，不断面临个人利益与社会公共利益的冲突。这种利益冲突在无法避免的情况下，我们只能通过相关的制度设计将冲突所造成的损害最小化。

（三）财产申报制度的意义

权力滋生腐败，唯有对权力进行有效的监督制约才能保证权力的正常运行。财产申报制度正是公民行使监督权的有力保障，其可以发挥以下作用：

1.提升政府的公信力。根据财产申报制度，公职人员根据职务级别的不同向公众主动公布自身及其家庭的财产情况。这就避免了群众对公职人员收入及财产来源的主观臆想，避免了因误解对公职人员的名誉造成损害。同时群众了解了公职人员财产的主要来源，有效避免了权力寻租的发生，提升了政府及公职人员在群众中的公信力。

2.预防腐败。完善的财产申报制度可以从源头上预防腐败的发生。俗话说“防患于未然”，腐败的预防工作比腐败的惩治更为重要，财产申报制度通过建立完善的申报体系，健全的操作环节，对公职人员的财产及家庭状况及时地进行了解，时刻提醒公职人员防微杜渐，从源头上防止腐败的滋生与蔓延。

3.保障监督权的实现。根据我国法律的规定，公民享有监督权，“一切国家机关及其工作人员都应主动接受人民群众的监督”。但群众行使监督权的前提是其能够通过正当的途径获取到相关监督信息，财产申报制度从某种意义上来讲就是为群众提供这一信息的渠道。通过财产申报制度，群众能够了解到公职人员真实的财产收入情况，从而方便群众对其进行监督，保障了群众监督权的实现。

二、财产申报制度中隐私权与知情权的博弈

财产申报制度中涉及两个主体的权利，一个是公职人员的隐私权，一个是公众的知情权。两者都是民法所保护的权利，当这两种权利发生冲突时，如何实现利益的平衡是这场博弈的最终目的。

（一）隐私权界限的确定

与其他人格权相比，隐私权诞生的时间较晚，美国学者沃伦和布兰代斯于1890年在《哈佛法律评论》第4期上发表了《隐私权》一文，奠定了隐私权的理论基础。根据该文的论述，隐私权最初的含义应为“与个人私生活有关的信息不予公开以及属于私事的领域不受干涉的自由，是一种要求他人放任自己独处而不受打扰的权利。”[4]随后，隐私权在各国的学界及法律中得到了普遍的确认，我国民法的相关法律中虽未对隐私权进行明确的规定，但根据宪法中对公民人格尊严、住宅、通信自由和通信秘密保护的相关条文可以推断出我国公民享有隐私权。在民法学界，隐私权作为人格权的一种已成为不争的事实，相信在不久的将来隐私权会作为人格权的一种出现在我国的民法典中。

1.隐私权的概念。关于隐私权的概念学界有几种不同的观点。王利民教授认为：“隐私权是指公民个人和死者所享有的个人信息不被非法获悉和公开、个人生活不受外界非法侵扰、个人私事的决定不受非法干涉的一种独立的人格权。”[5]杨立新教授认为：“隐私权是自然人和社会组织对其秘密信息加以控制、保护的权利。”[6]张莉教授认为：“隐私权是公民对自己私人领域事务的控制权。简单说，它的主体是个人，客体是私人领域事务，内容是控制权。”[7]各学者对隐私权的概念界定不一，有些观点也不免存在偏颇之处，无论采取哪种概念的界定方式，笔者认为隐私权都应包括以下内容：第一，对于个人隐私信息的保密权；第二，个人隐私信息的公开权；第三，对他人侵害个人隐私信息的追诉权。

2.隐私权的属性。隐私权属于人格权的一种，已经成为学界的共识。与生命权、健康权等传统人格权相比，隐私权的产生较晚且还处于不完善阶段，时至今日学界对于隐私权界限的划定，权利的归属等问题仍争论不休。也正因如此，隐私权才成为当代学者关注的重点。作为一种能够充分体现个人自治理念的权利，其产生必然需要一定的社会基础，无论是物质基础还是理论基础都需要发展到一定程度后，才可能诞生对隐私权保护的需求。另外，隐私权并非绝对权而是相对权，体现在实践中就是隐私权并非没有界限而是受到社会公共利益与他人合法权益的制约。如随着政府公共权力的扩张，出于社会管理的需要掌握公民的个人信息等，因此隐私权只是相对权而非绝对权。

（二）公众知情权的行使

公众知情权指的是公众知悉、获取信息的自由和权利，其最早由美国的新闻编辑肯特库柏提出。公众知情权的内涵极为丰富，其既涉及公民基本的政治权利，也关乎公民的民事权利。法律上对知情权的最早规定见于瑞典的《出版自由法》，其允许瑞典公民可以自由地了解政府文件。1946年联合国通过的第59号决议，将知情权认定为基本人权，从此知情权作为一项基本人权受到了国际法的保护。公务员的职权实质上是一种社会契约，[8]为了保障权力能够合理适用，监督必不可少，公众的知情权就是对权力进行监督的最好的方式。

1.公众知情权的内涵。公众知情权所涉及的内容主要是国家的重大方针政策、政府决策、重要事务及政府官员的必要个人信息，属于公民行使监督权的具体表现形式。根据学界对公众知情权的研究，公众知情权有广义与狭义之分。狭义的公众知情权包括政治知情权、司法知情权。广义的公众知情权除了包括政治知情权和司法知情权外，还包括社会知情权以及个人信息知情权。[9]从公众知情权所涉及的内容来看其应当属于广义的知情权，除了包括政治与司法领域的知情权外，关于社会重大事项，政府官员的必要个人信息也包括在内。

2.公众知情权的行使。公众知情权作为一项受宪法保护的公民的基本政治权利，能够充分体现人民民主精神，这一权利的行使不但有助于预防腐败，也有助于普通公民民主意识与政治觉悟的提升。公众知情权在现实中顺利行使需要建立起完善的信息披露制度，通常情况下政府应根据需要和民众的要求对重大决策等信息主动进行公开，可以利用网络、书面公告、新闻媒体等及时完成信息披露。特殊情况下如民众对某一事项或某一政策提出质疑，希望了解具体情况的，只要在不涉及国家安全和国家秘密的前提下，政府也应及时对公民提出的知情权申请做出回应。

（三）隐私权与知情权的博弈

1.隐私权与知情权冲突的表现。财产申报制度中所体现的隐私权与知情权的博弈，实际上是权利在公共利益与个人利益之间的博弈。公职人员隐私权与公众知情权虽然代表的都是个人权利，但知情权的设置更多的是考虑到对公共利益的保护，是为了对权力进行监督。财产申报制度正是公民行使知情权的一种有效途径。通过财产申报，广大民众能够更好地了解政府权力的行使状况，及时监督公职人员的行为是否存在公权私用的状况，保证国家权力的正常运转。但同时也应注意到，公职人员除了代表国家权力的公职身份外，其也是一个普通的自然人，也应享有国家法律赋予自然人的一切权利。公职人员身份的双重性也必然决定了其代表利益的双重性，当其行使国家权力时所维护的就是社会公共利益，当其作为普通公民时则有权利追求个人利益的最大化。因此在国家工作人员身上就体现出了隐私权与知情权的博弈，也即公共利益与个人利益的博弈。这种博弈无疑要以公共利益为出发点，最大限度地维护公共利益。但随着公民个人意识的不断增强，维护个人隐私权的呼声越来越高，从而导致财产申报制度在现实中难以落实，实践中备受争议。为了更好地实现财产申报制度设立的目的，同时保障国家工作人员的合法权益不受影响，在实践中必须处理好公职人员隐私权与公众知情权的界限，在保障公众知情权的同时最大限度保护国家公职人员的隐私权。

2.隐私权与知情权冲突的根源。公职人员隐私权与公众知情权的冲突具有不可避免性，其原因在于：第一，权利性质的原因。公众知情权带有开放性、进攻性，其要求公职人员尽可能多地公布信息以便监督其行为。隐私权则带有封闭性、保守性，其目的是尽可能保护公职人员的隐私信息不被泄露。因此，公众知情权与公职人员的隐私权从权利的性质上来看就存在冲突之处。第二，价值取向的原因。隐私权强调的是对公职人员个人私权的保护，而公众知情权却是为了满足社会公共利益的需要。两者所体现的是个人利益与公共利益之间的价值冲突。第三，权利边界的模糊。公权利与私权利之间之所以会出现冲突，是因为在公、私权利之间没有明确的界限。隐私权与知情权同时作为公民的民事权利，没有位阶之分，在现实中常常处于模糊的状态，学界也没有对两者的界限进行明确划分。

三、财产申报制度中隐私权合理保护的具体措施

党的十八大以来，党中央进一步加强了反腐的力度，为了有效避免财产申报制度在实施中对隐私权构成侵害，应尽可能地减少两者的冲突，寻求一个平衡点。为了实现这一平衡，有必要对财产申报制度中的相关内容进行完善：

（一）适格的申报主体

财产申报制度的适用主体是谁，一直以来在我国并无准确标准。中央关于财产申报适用主体的规定认为需要申报财产的主体有：（1）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职）的干部；（2）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；（3）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。该规定将主体范围由处级以上扩展到副处级以上干部。但这一规定受到不少学者的质疑，大部分学者认为这种以行政级别来确定申报主体资格的方式过于僵化，其很难覆盖到基层权力体系中去。恰恰是在这些基层权力体系中，腐败滥权的现象更为严重。诸如乡镇基层政权机构的主要负责人；基层司法、行政执法机关的主要负责人；军队中一定级别的官员等。[10]当然，还有学者根据刑法中对“贪污贿赂罪”“巨额财产来源不明罪”这些职务犯罪主体的研究认为，应将财产申报的范围扩大到所有国家公职人员。[11]笔者认为如此一来不但会带来大量行政资源的浪费，也会给公职人员隐私权的保护带来更大的挑战。

当前我国这种以行政级别来确定主体资格的方式在实践中容易造成监管漏洞，无法发挥财产申报制度应有的功效，因此，笔者不赞同这种划分方式。另外一部分学者所主张的将财产申报制度适用于所有国家机关工作人员的观点笔者更是不敢苟同。笔者认为，在民法思维的指导下，为了最大限度地保护公民的隐私权，只有在出于维护公共利益的需要必须对隐私权进行限制的主体才能够成为财产申报的主体。因此，确定财产申报制度适格的主体是这一制度成功的关键。什么样的公职人员才应该申报财产呢？我们可以借鉴美国关于“公共官员”的概念：“（1）所涉职务行为是否负有主要责任或者具有实质决定权；（2）职位的重要性是否已经达到公众就该职位的任用资格及工作表现具有特定利益的程度。”根据这一概念可以将我国财产申报制度的适格主体规定为：担任领导职务的公职人员；非担任领导职务的公职人员，但却能够对一定公共权力和利益资源起决定性作用；以上两类人员离职五年内仍需申报财产。

（二）合理的申报内容

财产申报制度在我国诞生以来，申报的内容不断扩大。由最初只对个人收入进行申报扩展为“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”，后又将申报的内容具体划分为两大类，分别是“本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项”和“收入、房产、投资等事项”。[12]

随着经济的不断发展，申报内容不断扩大是一种必然趋势。在此情景下，更应当注重对申报主体隐私权的保护。做为国家公职人员，在享有国家赋予的权力的同时也必然会牺牲一部分个人权利，因此公职人员的隐私权在一定范围内是受到限制的。但该限制的条件是其可能构成了对公共利益的侵害，申报内容并不应涉及其与职务无关的私人生活领域。什么样的申报内容才算是合理呢？在现实中，公职人员的很多私人事务也与公共利益存在着密切的联系，因此很难将公职人员的私人事务与其公职身份完全区分开来。笔者认为在对公职人员财产申报内容进行明确时，可以采取灵活的方式，将申报内容分为必须申报的内容与选择性申报的内容两种。必须申报的内容是指直接与公职人员职务任职相关的状况，如收入、住房、投资等。选择性申报的内容为可能与其职务相关的内容。诸如“个人因私出境的情况”“子女与非中国籍人通婚的情况”等情况，该部分内容可以先向组织进行汇报，由组织考察认定是否需要对外公开。

（三）恰当的公示原则

公职人员的财产申报不仅要求公职人员如实申报，还会将申报内容对社会进行公开，以便公民行使监督权。但就我国的财产申报制度而言，申报内容的公开长期以来被忽视，甚至一些规定中明确规定对于公职人员财产申报的内容应当予以保密。直到今天我国公职人员的财产申报仍处于申而不公的状态，对于申报内容政府部门由专人负责管理，并未主动向社会进行公开。财产申报资料不向社会公开，应该是出于对公职人员隐私权保护的考虑，这种申而不公的状态能够最大限度地保护财产申报者的隐私。但从另外一个角度来看，公众的知情权却受到了侵害，也使得财产申报制度无法发挥其在预防腐败等方面应有的威力。因此，改变财产申报制度申而不公的局面，使财产申报制度走向公示是其发展的必然方向。可以借鉴一些开展财产申报制度成熟国家的做法，同时结合我国的实际对公示方式进行规定。

[1]梁国庆.中外反腐败实用全书[M].北京：新华出版社，1994：322-324.

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[4]See Warren and Brandeis.The Right To privacy[J].Harvard Law Review，1890（4）:15.

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[7]张莉.论隐私权[J].徐显明.人权研究（第三卷）[C].山东：山东人民出版社，2003：399.

[8]（法）卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.上海：商务印书馆，1997：82-83.

[9]谢鹏程.公民的基本权利[M].北京：中国社会科学出版社，1999：261.

[10]周佑勇，刘艳红.我国公职人员财产申报制度的探讨[J].社会科学研究，1997（6）：73.

[11]张碧安，钟金.我国财产申报制度的缺陷及立法完善[J].江西农业大学学报（社会科学版），2002（2）:71.

[12]屠振宇.财产申报制度中的隐私权保护[J].法商研究，2011（1）：4-5.