我国PPP模式发展的现状、问题与对策

2018-03-27

传播力研究 2018年12期

PPP (Public-Private Partnership)，即公私合作伙伴关系。当前，在国际层面上对PPP模式还未形成统一的定义，每个国家都有所不同。在我国，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财经[2014]76号)中给出了PPP模式的定义，即政府部门与社会资本就建设公共基础设施和公共服务领域相关项目达成一种长期合作关系。随着社会经济的深入发展，PPP模式将会迎来新一轮的发展浪潮。

一、我国PPP模式发展的现状

自2014年以来，PPP在我国的市政工程、交通运输、环境治理等诸多领域得到应用。财政部通过建立全国PPP综合信息平台项目管理库，实现线上动态监管和信息数据多元分享。我国PPP模式发展上还表现出如下特征：1.整体发展规模不断拓展且落地速度快、落地投资高。据有关统计数据显示，截至2017年上半年，我国入库项目和示范项目分别为13554个和700个，总投资额为16.4亿元和1.7亿元，相较于2016年全国入库项目和示范项目落地率都有所提升[1]。2.地域发展失衡。主要表现为东部地区项目落地情况较好，而西部地区需求量大。3.行业发展失衡。主要表现为市政工程等仍然是发展主流，而对绿色环保项目的重视度还有待提升。4.财政资金参与度较高。据有关统计数据显示，截至2017年上半年，可行性缺口补助、政府付费以及使用者付费分别占入库项目总数的29.2%、34.4%和36.4%，占落地项目的比重分别为34.4%、42.9%和22.7%。由数据可见，可行性缺口补助与政府付费类的项目资金比重上升，使用者付费类项目资金比重减少[2]。

二、我国PPP模式发展中的问题

就当前我国PPP模式的发展现状来看，仍然存在以下问题：1.对PPP模式存在认知误区。一些地方政府单纯认为PPP模式就是一种新型融资模式和投资刺激工具，忽略了其具备的社会融资效应，进而在实际运用时不能充分发挥其价值。2.缺乏完善的法律体系支撑。PPP模式在我国现已处于高速推广和发展阶段，但针对PPP项目管理的配套法律法规却呈现出滞后状态，如政府与社会资本方的权利义务边界、在项目具体实施时双方应各自承担的责任、风险等都缺乏科学、明确的界定。3.风险分担机制缺乏科学性。每个PPP项目从最初设计到具体实施再到最后的运行管理，每个环节都潜在各种风险问题，如政策变更风险、运营风险、法律法规变更风险等。加之我国经济社会正处于转型关键时期，这就意味着PPP项目将会面临更加复杂的风险问题。但在实际项目中很多时候双方都未充分认识和论证项目风险问题，在合同中也未能十分明确各自的责任义务，甚至有的地方政府还撇清责任，将项目全权交由社会资本方。这种不合理的风险分担机制很容易增加项目的整体风险。4.专业性有待提高。PPP项目的性质决定了其在实施过程中将会面临很多不确定性因素，故项目参与双方必须具备较强的专业性，政府也要选择专业管理强和控制能力好的合作方。但事实上一些地方政府把 PPP 模式当作是融资平台的替代品，并未真正了解PPP项目的理念、流程、各种模式等，在专业性方面还相距甚远。5.其他需要改进的不足之处。PPP项目在具体实施过程中政府应做好参与者和监督者的工作，而不是随意干预，但事实上有的地方政府仍存在越位的行为，又做“运动员”，又做“裁判员”，直接影响了市场在资源配置中的作用，也对项目整体质量造成了一定影响。

三、我国PPP模式发展的对策

(一)积极转变思想观念

地方政府应积极转变思想观念，积极学习PPP模式相关理念和知识，转变对PPP模式的认知偏差，充分重视PPP模式的社会融资效应。实际上，PPP模式能够成功，关键还要看政府和社会资本方是否能建立其平等、合法的合作关系。要推动PPP模式在我国发展的良性反战，政府首先要积极转变职能。各地政府不能把PPP模式看作是投资替代品或是单纯作为解决地方城镇化建设的资金获取渠道，而是要深入、全面地认识到PPP模式的重要价值，通过此模式为社会提供更多更好的公共产品和服务。同时，地方政府也要将这种思想观念传递给社会资本方，提高社会资本方对国家推行PPP项目意义的认知。只有项目参与双方都对PPP模式形成正确的认知，才能顺利高效地推进PPP项目。

(二)积极完善法律法规

完善的法律法规是PPP模式发展过程中必不可少的重要基础，对强化投资者信心和减少项目风险有重要意义。PPP模式涵盖税收、合同、担保、外汇等很多方面，文件多、内容杂，政府作为PPP项目实施的指导者和监督者，必须坚定立场(即保护并推动公共利益)，创建一套完善、切实可行的PPP项目操作流程，保证项目整个运作过程的公开性、公正性与合法性。同时，国家在法律政策方面也要给予充分支持，明确界定PPP项目参与双方的责任、义务以及应分担的风险，确保双方的合法权益。此外，政府和社会资本方都要自我约束、相互监督，确保操作流程和法律法规完善后能严格落实。

(三)合理分配项目风险

国家应结合PPP模式特征和已有的PPP项目建设经验，分析并总结项目在具体实施过程中每个环节可能潜在的风险问题，制定出风险对照表，以便政府与社会资本方参考。就项目风险分配问题而言，通常政府应承担如法律变更、公共政策变更等风险，社会资本方应承担如项目运营、项目维护等风险，或是将风险转移给项目供应商、承包商等。如果是不可抗力的风险，就要充分考虑风险的实际情况由政府与社会资本方一起承担。此外，在PPP项目合同里合理分配风险承担责任后，受项目本质目的(提供高效的公共产品与服务)影响，最终承担风险的必然还是政府自身，这一点是无法改变的。

(四)强化监督管理制度

在PPP项目具体实施过程中政府应做好指导者和监督者的工作，要改变以往项目主导者的思想，不能干预社会资本方。并且要积极改革公共基础设施建设的投融资体制，创新监督管理制度，提高指导和监督工作质量。此外，还应形成一套行之有效的监管体系，通常来说一个PPP项目的投资需要一定周期才能收回，故政府也要结合项目情况创建配套的长期发展程序，并附上对应的监管规则。需要注意的是，在城市公共设施建设中运用PPP模式时，必须要监管所有利益涉及方，尤其是项目具体实施阶段的灰色地带，必须严格管控，保证PPP模式运行的健康、有效。

(五)落实专业人才培养

随着新型城镇化建设的不断推进以及“一带一路”国际战略的开展，PPP模式在我国的发展越发重要，为防止各地政府盲目上项目、有效规避财政风险，就需要强化各地PPP工作机构的创建以及专业人才的培养[3]。具体而言，财政厅应做好牵头工作，推进各省级政府和相关部门积极创建PPP专业工作机构，专项负责PPP项目所有环节的监督、管理、协调、建设等工作，并全方位落实和政府采购部门以及预算部门的衔接工作。在专业人才培养方面，要理清培养对象，即财政部门相关工作人员和PPP工作机构相关工作人员，明确培训内容，即PPP的运行模式、管理要点、相关概念等。在培训过程中还应多介绍和分析国内外成功的PPP项目，促使相关工作人员自觉树立较强的财政风险意识，同时也强化他们的财政风险防范能力。