新常态下我国公共投资审计理念更新的思考

周 伟，党少华，吴 薇

（1.吉林省审计厅 经贸处，吉林 长春 130000；2.吉林师范大学 计划财务处，吉林 四平 136000）

在全面建成小康社会的决胜阶段，以习近平同志为总书记的党中央，鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，为“十三五”乃至更长时期的发展提供了指南。随着社会的不断发展和科技的不断进步，政府公共投资从单一的单体项目向综合、复杂、高科技的大型项目转换。政府公共投资模式也由单一的政府投资向多元化模式扩展。在这种形势下，公共投资审计需要更新理念，进一步优化审计工作，以适应新变化。

一、新常态下公共投资审计面临的理念更新

（一）需要新的经济理念，转变审计工作关注点

审计工作是对国家各级政府及金融机构、企事业单位的重大项目和财务收支进行事前、事中和事后审查的独立性经济监督活动，也是促进社会经济健康发展的服务政府做出决策的重要因素。从当前公共投资审计的经济理念角度看，审计工作关注点不能仅局限于财务账目是否规范、是否清楚，而是要站在更高的层面，从整体上评价项目的立项、资金的分配、项目的实施、资金的投入、项目的推进、项目的交付使用等是否符合社会的实际需求，是否充分地发挥了效益，是否符合国家发展形势的需要，避免因不必要的过度投资造成损失浪费，以达到服务社会公众的最终目的。在参考社会一般投资规律和投资主体实际情况的基础上，确保“投”有所值是政府投资的更具体的客观要求，要对公共投资的社会经济效益有一定的要求，提高公共投资的社会经济效益回报率。

（二）需要新的政治理念，树立政府的良好形象

客观来说，审计的政治功能主要集中体现在对审计客体的财务监督方面，这也是当前审计内涵的根本要求。随着社会主义市场经济的不断发展，仅限于对经济运行的监督显然是不全面的，就财务工作论财务状况已经无法满足审计工作的发展要求，特别是在公共投资领域，极易引起投资者决策不当、盲目立项、盲目实施项目等问题。项目自身财务管理方面未显现问题，但却造成了资金、人力、物力上的大量消耗，导致不必要的损失浪费。积极多方位提出审计建议，从体现社会经济价值等方面得到全社会的认同，真正让公共投资项目经得起实践的推敲和历史的检验，在做到便民、利民、服务社会的同时，进一步树立政府的良好形象，密切党和人民群众的联系。

（三）需要新的文化理念，建立健康的审计文化

在国际竞争中，文化的作用越来越重要。以“孔子学院”、中医中药、京剧等为代表的中华文化的传播，正不断增强着中华文化的国际影响力，既能促进文化交流，增进政治互信和经贸交流，又能为中国发展创造良好的外部环境，推动建设和谐发展的世界，进而实现共同繁荣。

政府通过公共文化服务创新，使得为公民提供的公共文化产品和服务不再由政府直接承担，而是通过政府与社会资本的合作来提供。通过政府采购、社会援助和项目运作，促进公共文化服务社会化、专业化，提高服务效率。为维护公民的基本文化生活，通过审计评估公共文化服务投资是否得到落实、公众是否真正享有权利。随着中国经济体制改革的不断深入，公共投资审计作为市场经济调控机制，已成为我国市场经济体系中必要的组成部分。它在建立和维护对发展有序、健康的市场经济起着非常重要的作用。越来越多的人依赖审计师的工作，并将审计结论作为决策的依据，因此，审计对公共投资项目和公众的影响是非常重要的。它可以改善和促进内部控制制度的完善和有效运作，最大限度地提高投资效益，同时，还可以分担政府投资的风险，因此，有序、健康的市场经济需要适应的审计文化体系。这种审计文化的形成和发展，不仅能促进审计本身的发展，还能更进一步影响和带动审计客体形成自律和认真的工作作风，促进审计机关通过全面、客观、依法、公正的审计活动，将健康良好的审计文化理念传播到社会各阶层，促进与审计工作息息相关的各部门进一步严格自我管理、严格自我约束、严格自我要求，形成公共体系的清廉、务实、严格的工作作风，从而带动政风、行风的转变和提升。

（四）需要新的社会理念，维护正常的社会秩序

当前，我国要建设和谐稳定的社会主义社会，最基本和最核心的要求就是要提高基本公共服务水平和公平化程度，其中包括教育体系、社会保障体系、全民医疗保障体系、保障性住房体系和社会管理体系等方面的建设，参与的客体均为各级政府、金融机构、企事业单位，甚至民营、私营企业及社会自然人，但具体组织实施和履行职责的责任者只能是各级人民政府及其组成部门。由此可见，公共投资审计的客体主要集中在各级政府及其组成部门。通过投资项目的审计，评价其是否充分发挥了社会效益，是否维护了公共利益，进而发现投资项目是否存在因低效管理，对费用控制不严、奢侈浪费等造成大量国有资产流失的问题。运用财务和非财务信息，评价资源管理的效率性和有效性，报告项目的整体绩效，为政府相关部门提供建议。通过绩效审计来评估投资项目的经济、效率和盈利能力有助于建立一个“负责任的政府”。

因此，公共投资审计必须树立为公众服务、维护正常社会秩序的社会理念。树立社会理念有助于更好地发挥审计工作的独立性和公正性，使公共投资审计不受任何个人和部门的影响，更好地维护公众利益，维护社会公正。

（五）需要新的生态理念，全面保护生态环境

习近平总书记指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”，要求我们要做好生态环境建设，这也是习近平总书记提出的实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容之一。近两年，国务院多次派检查组到多地调查违规新增钢铁产能问题，表明了中央在加强生态环境建设方面的决心，也反映出当前生态环境建设不再局限于恢复植被、水质等传统做法，而更加注重全面统筹，坚决取消浪费资源的建设项目的批复，切实保护生态。在这一理念的倡导下，2016年下半年，吉林省人民政府按照中央的部署，在全省范围内开展了“去产能、调结构”的专项工作，先后关闭了12处国有矿井和50处民营矿井。可见，生态建设必将成为公共投资审计的重要内容，不仅要关注公共投资项目是否破坏了生态环境，更要充分关注拟建或在建公共投资项目是否存在潜在生态危害，从而更加系统全面地保护生态环境。因此，新形势下，经济发展要抛弃传统粗放型的发展方式，不断追求“绿色GDP”。在这种情况下，公共投资审计工作需秉持五大发展理念，既要利用好传统审计方法，又要不断创新审计方法、审计理论、审计技术手段，不断促进生态环境建设各项任务的落实。

二、基于公共投资审计新理念的工作优化

（一）强化投资项目的管理工作

在审计过程中，我们要注重规范建设管理、规范建设程序、提高投资效益等工作，积极采取有效措施，多方利用审计技术，确保政府投资项目审计管理资料审查到位，即对送审的立项、可研、批复、相关协议、合同、招投标文件、评标文件、施工记录、监理日记、设计变更、签证、结算资料等进行全面审查，结合现场实测等方法，对照设计图、施工图、竣工图与现场进行复核，做好项目建设的筹建、开工、建设管理、竣工投产的决算审计。具体做法如下：

关注招投标环节，是否实现投标价评审的全覆盖；关注固定资产投资计划以及确定和控制建设项目投资总额是否严格；关注施工、监理、设计等单位签订合同及推行建设项目投资是否履责；关注筹措建设项目资金、编制用款计划、签订贷款合同以及对划拨资金进行会计核算和加强基建财务管理方面是否合规；关注建设项目前期准备、工程结算、决算、竣工验收以及基建支出与概算投资是否相符；关注工程项目建设成本是否真实；关注投资效果是否符合可研要求；关注投资活动实施是否有效。通过采取以上措施，能更好地关注项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程，最大限度地发挥审计机关监督投资建设资金的真实、合法、有效、使用职能，提高财政资金的使用效益，及时发现违规违纪行为，以促进投资项目管理更加规范化、制度化。

（二）改进和创新审计方式方法

审计要将经济、政治、文化、社会、生态等新理念贯穿到公共投资审计全过程，不仅要在观念上革新，更要在审计方式、方法、技术上进行创新，拓展审计方式、调整审计思路、改进审计方法，突出政策效果和资金绩效。审计人员对重大投资项目、重大民生项目必须要及时掌握建设项目信息，从资金管理、政策执行、资金使用效益层面分析原因，提出建议，促进其规范化、科学化、精细化运作。加强审计手段，运用好计算机审计技术，从数据分析中查找线索、收集证据，掌握资金分配的总体情况，有重点地进行核实查证。创新审计组织，充分利用审计资源调动审计人员的积极性，发挥审计人员的特长，为每个审计人员提供发挥职能的机会。注重审计培训，不断提高审计人员的业务能力。具体做法是：第一，要及时完善相关制度，推行投资建设项目跟踪审计，采取灵活多样的跟踪审计方式，根椐项目规模分别采用“重点介入法”，“实时介入法”和“重点介入法”相结合，“全程介入法”等跟踪审计模式，促进投资审计工作提质增效。第二，在提升审计技术方面，要适应公共投资的新模式，加强内部控制，降低审计风险，完善审计行为，防范被审计单位带来的风险和内部审计的质量风险。第三，在审计资源配置上，要加强与社会中介机构的协调，赋予他们投资审计的权力，可聘请专业人员对审计结果进行复核把关，以弥补因当前专业领域限制和区域差别造成的审计结果不精确和经验不足等问题。第四，在审计组织方面，要结合以往重大审计项目积累的经验，探索与项目有关部门的联动沟通协调机制，促进审计结果的采纳运用，进一步提升审计工作效率。

（三）实现公共投资审计“全覆盖”

公共投资审计对开工前、在建期、竣工验收和验收后等关键时点均要进行客观评价，做到对项目建设“全过程”的追踪。随着经济社会的发展和树立投资审计新理念总体布局的提出，公共投资审计不再局限于投资活动和项目建设过程是否合乎法律法规要求，而是在此基础上，进一步评价投资项目是否符合当地经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态环境建设的实际需要。因审计手段有限，当前的公共投资审计，多局限于对投资项目本身的审计，对项目能够产生的效益和可能造成的风险评估不足。因此，我们应努力建设一支高素质的投资审计队伍，有效地维护国家利益，守护公共资金，限制权力的无限制运行，让审计成为一把锋利的反腐利剑。我们必须紧紧围绕党和政府的中心工作，全面掌握投资领域的总体情况，确定审计的重点领域和要重点关注的问题；要有步骤地统筹部署和计划推进，确保重点项目每年审计一次，其他项目至少五年审计一次；反映问题要有“前瞻性”，调查和处理问题要有“深度性”，分析问题原因要有“彻底性”，解决问题的对策建议要有“真实性”，使审计的整体评价更加客观、真实，促进财政资金发挥更大的效益。

（四）提升审计人员综合素质

要推动公共投资审计的发展，人才是关键。首先，我们要着重培养多功能人才，确保担任职务的人员具备职务所要求的基本知识和技能。现在一些审计机关缺乏工程审计人员，这一现象严重制约了工程审计工作的开展。审计机关要满足新常态下政府投资工程审计要求，加强专业工程审计人员的引进与培养。一是加强工程审计人员专业知识教育培训。采取请进来、走出去，以老带新等方式对工程审计人员进行全面培训，切实提高审计人员的专业知识和实战能力，以适应日益发展的投资审计工作的需求。二是推行“以审代训”的培训方式。目前，提升审计人员实战能力的主要途径是审计业务理论培训，但受培训内容所限，大多审计人员仍存在思想上松懈和创新能力不足的问题。因此，为提升审计人员的综合能力，除加强理论业务学习外，还要增强审计人员的实战经验，推行“以审代训”的培训方式，促使审计人员更加精于实务，从而提升审计人员素质，提高审计工作质量，为公共投资审计工作发展提供良好的人才培养空间。其次，我们要整合审计人力资源。审计单位在开展公共投资项目绩效审计时，往往由于编制和经费的限制，不能拥有所需要的足够多的审计人才。面对这种现象，要整合社会审计资源，可以购买社会审计服务参与工程造价竣工决算审计，科学制定审计计划，统筹安排投资项目竣工决算审计，按审计任务的轻重缓急，合理调配审计力量。这样不仅能解决内部人才短缺问题，也能帮助内部人员增强竞争意识和危机感，增加其自身不断提升业务能力的动力。

随着国家《政府投资项目监督管理办法》的出台，更加有效地降低了投资审计的风险，其对今后开展好公共投资审计工作的意义重大。公共投资审计只有始终突出经济、政治、文化、社会、生态等新理念，才能使投资审计工作在新形势下把党中央各项决策部署贯彻好、落实好，真正为经济快速、健康、持续发展保驾护航。

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