吉林省建立农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度研究

安明友

（吉林财经大学 税务学院，吉林 长春 130117）

经过近四十年的改革开放，中国经济获得巨大发展，城镇化进程进入关键节点。根据2016年国家统计公报，全国农民工总量28 171万，其中离家农民工16 934万人，他们离开家乡，在城市租房居住，大量农村住房空置荒芜。与此同时，快速发展的城镇化进程需要大量建设用地。2006年国家开展城乡建设用地增减挂钩政策试点，试图通过这项政策实现城镇化和农业现代化的良性互动。

一、吉林省农民工购买城市住房潜在需求巨大

根据国家统计局《2016年全国农民工监测调查报告》，1980年以后出生的新生代农民工已经占全国农民务工人员总量的49.7%。新生代农民工中的大多数不可能再回到农村，他们必然选择在城市工作生活，安身立命，购买自住房屋是他们提升生活质量、彻底融入城市生活的必要条件。近年来，吉林省农民工收入水平上升较快，购房意愿愈加强烈，吉林省面临着本省农民工与外省吉林籍农民工返省购房的双重需求。

1.吉林省本省农民工住房需求大。根据国家统计局吉林调查总队的《吉林省农民工市民化进程监测报告》，2016年我省进城农民工131.6万人，随迁家属人员约为47.8万人，总规模约为179.4万人。初步估计潜在购房需求100万套以上。

2.外省务工吉林籍农民工返回吉林购房需求大。吉林省房价在全国处于中低水平，长春、吉林两市房屋均价6 000－8 000元每平米，其他市县都处于3 000元以下，相对于一线城市的房价，吉林省具有明显优势。同时，吉林省教育和医疗资源处于全国上游水平，近年随着新生代农民工子女进入上学年龄，越来越多吉林籍农民工回吉林发展。

当前阻碍农民工在城市购买住房的主要障碍：一是自身财力不足；二是原有农村住房变现价值低、变现困难。如果能够通过制度安排提升农村住房变现价值，补充农民工自身购房财力，将激活和释放农民工购房潜力。吉林省农村住宅空置现象已经相当普遍，如果制度建设到位，至少会有50%以上宅基地退出。

二、吉林省开展城乡建设用地增减挂钩现状分析

2006年，国家为推进城镇化和农业现代化，推出城乡建设用地增减挂钩政策。该政策通过农户搬迁集中安置、农村建设用地复垦，实现建设用地指标节约，用节约建设用地指标出售收入支付农户搬迁安置成本和发展集体经济，满足城镇发展对建设用地指标需求。2008年，吉林省被批准为全国第二批试点省份。十年来开展25个项目，搬迁农户18 000户。综合各地实际，这项工作存在一些问题：

1.整村整屯搬迁，整村整屯安置，群众工作难度大。农户的生产生活状态千差万别，以一种模式对待所有农户，很难形成一致意见，容易引发各种矛盾。

2.成本高。人民群众对政府拆迁期望值较高，各方利益主体掺杂其间，推波助澜，拆迁成本甚至超过每平米200元。

3.建设用地指标置换手续复杂，置换时间长，资金要求高。首先需要国土资源部审批立项，借用周转建设用地指标；筹集资金建设安置小区和发放拆迁补偿款，然后搬迁复垦，验收合格冲减周转建设用地指标；最后转让结余建设用地指标，偿还借款。整个项目运作完成理论上需要至少三年，实际运行过程中会遇到很多困难和风险。公主岭范家屯镇平洋村已经开展4年，还没有实现土地复垦，指标置换还有待时日。

4.安置小区配套设施差，福利水平低。尽管都是楼房，但城市的基础设施配套完备，教育、医疗和娱乐单位齐全，而安置小区大多是农村原地起高楼，所有设施都需要专门配置，配套水平低、运行效果差。

存在上述问题的主要原因是各级地方政府以城镇经济发展为中心，没有充分考虑和尊重农户的差异化需求。

三、建立农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度的提出

我们看到：一方面相当一部分农户有出售农村住房购买城市住房需求，需要财力支持；另一方面政府需要建设用地指标发展城市经济。既然整村整屯搬迁众口难调，群众工作难度大，我们建议以户为单位开展这项工作，对整个过程进行重构。

1.以户为单位开展上述工作。不管你家住在吉林省哪个村屯，只要想进城购买房屋，同意拆除住房，复垦宅基地及庭院，就可以申请这项政策。不想搬的不强求，完全自愿，满足农户差异化需求。

2.成立省级运作平台。省级平台受理农户申请、组织验收；验收合格，根据吉林省建设用地指标价格支付资金，冲减农户在吉林省范围内购买城市住房价款；平台整合建设用地指标，打包出售，平衡收支。

3.农户宅基地复垦获得耕地纳入农户土地承包地，确权登记。

4.已经完成收储的农户必须保证复垦土地用于农业生产，否则计入家庭主要成员个人诚信档案。

四、建立农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度具有可行性

1.由于该制度设计充分尊重农户多样化需求，采取差异化方式，引入市场机制，充分调动各方积极性，群众阻力小，有利于工作顺利开展，使该项制度具有可行性。

2.宅基地及庭院建设用地指标收储制度会提高被收储农户满意度。首先，吉林省宅基地及庭院复垦置换建设用地指标收入较多，能够对农户购买城市住房形成有效支持。吉林省农户宅基地面积330平米，吉林省目前建设用地指标价格为100元每平米，宅基地复垦能够获得33 000元；实际上农户每家庭院占地远大于330平米，全省平均每户庭院占地面积都在1 000平米以上，西部地区有的村庄甚至达到3 000平米。从农户角度来看，宅基地是建设用地，可以建房和附属设施，庭院扣除宅基地多余土地是耕地，计入自家承包地面积；但从整体看，整个村庄所在区域是农村建设用地，土地部门按建设用地管理，农户庭院所在土地是农村建设用地。如果把宅基地所在庭院全部复垦，农户获得建设用地指标置换收入将是10万元以上。以公主岭范家屯镇平洋村为例，全村650户搬迁，计划复垦之后获取建设用地指标89.6公顷，平均每户1 378平米。以吉林省现在房价，10万元足够农户在县城购买一套50平米住房，如果加上自身储蓄，则有更大选择空间，即使在长春购房，这也是不小的支持。并且近年建设用地指标有上涨趋势，2016年通榆县将530公顷增减挂钩指标有偿转让长春新区使用，获得指标流转收入7.95亿元，每平米售价150元。其次，宅基地复垦耕地计入农户土地承包地，农户承包耕地增加。

3.宅基地及庭院建设用地指标收储制度会提高被收储农户所在村庄其他农户满意度。首先，退出农户不会继续耕作承包土地，一定会转包，其他农户可以获得更多土地资源，开展规模经营。其次，各种公共福利会更加集中，农户受益水平提升。

4.政府财政负担可控。政府在整个制度设计中完全是一个整合交易平台的性质，一方面收储零散农户置换出的建设用地指标；另一方面整合加价售出指标，回收资金、承担机构运行费用。需要运作的周转资金也完全可以通过借款获得。

五、建立农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度意义重大

1.整合现有资源实现吉林发展，有力推动农业转移人口市民化进程。开展宅基地及庭院建设用地指标置换，可以有力支持农民在城市购房，加速其市民化；随着农民在城市购房，能够有力促进吉林省城市经济发展；随着农户离开农村，土地会流转出去，能够加快土地集中，促进农业现代化；随着土地指标的腾出，会有力促进吉林省经济发展。初步估计吉林省会有100万户农民选择这项制度，制度实行第一年将会有10万户农民购买城市住房，出售建设用地指标收入加上农户自有资金，整个购房支出将达到300亿元以上，有力促进吉林省GDP增长；如果实现对沿海建设用地指标紧缺省份出售建设用地指标，以10万户农户选择这项政策计算，将获得1万公顷建设用地指标，以每平米100元计算，吉林省将整体增加100亿元收入。

2.通过土地复垦，增加优质农业土地供给，强化粮食主产省的功能定位。农户农村住宅是建在耕地上的，只需把住宅拆除，漏出原土层就是耕地，并且地力非常好。以吉林省100万户农户采用此项政策计算，将提供至少10万公顷优质土地，增产粮食20亿斤以上。

3.随着更多农户迁出，土地集中，会加速吉林省实现农业现代化，使那些安于农业、乐于农业的人获得更多资源，发展壮大，实现农民的分化，实现真正乡村振兴，经过十年的努力，吉林省实现规模经营的家庭农场就会分布在田野之中，出现欧美农村的景象。

六、该制度设计的难点及化解

制度实行过程中可预见到以下阻力和难点：

1.预期出现省内不平衡，个别县市地方政府有阻力。由于吉林省各地发展不平衡，有些地区宅基地及庭院复垦较多，在本地买房子的较少，出现人口净流出，短期内本地经济更加萧条。需要省政府从全省长远发展角度说服。

2.乡镇政府和村集体有可能动力不足或积极性不高。原有整村模式，乡镇政府和村集体是主导者，本建议所提模式基本不需要他们参与。需要政府出台相关指导意见规范。

3.这项制度是城乡建设用地增减挂钩模式创新，需要国土资源部批准。原有模式国家规定仅限于市县范围内开展整村整屯拆旧建新、增减挂钩，域内平衡；新模式是分户开展，省域内统筹。原有模式开展以来，因农户“被上楼”广受诟病，国土资源部一直寻求模式创新。

4.需要政府创新工作模式。原有模式整村整屯搬迁，成片开展；新模式是分户开展。每笔业务面积小、分散，需要政府创新流程、简化手续。以目前地理测绘系统的先进性，完全可以实现上述工作目标。

5.如果此项政策能够施行，将刺激农户申请宅基地，建议开展此项制度前，冻结全省宅基地审批。