交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任划分研究

●于树一 杨远旭

党的十九大将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”置于深化财税体制改革的首位，突出了此项改革的重要性。而中央与地方财政事权与支出责任划分改革是建立科学规范的政府间财政关系的核心内容①，当前是改革的最好时机。央地财政事权与支出责任划分改革涉及领域众多，必须进行总体规划、统筹推进。交通运输业是国民经济中基础性、先导性、战略性产业，财政事权较为集中，因此，推进该领域中央与地方财政事权与支出责任划分改革对于更有力地推进“四个交通”建设，发挥交通运输发展先行官作用，实现“交通强国”战略部署，具有十分重要的意义。

一、交通运输领域财政事权与支出责任划分的基本理论依据

（一）交通运输具有公共产品或准公共产品属性

公共产品具有非竞争性和非排他性，一方面，增加一个人消费的边际成本为零，另一方面，无法将不愿意付款者排除在公共产品受益范围之外，或者排他成本过高。准公共产品可以分为具有非竞争性但具有排他性的准公共产品 （俱乐部产品）和具有竞争性但具有非排他性的公共产品（公共资源）两类。

交通运输系统“产品”众多，它们的属性也不尽相同。以公路为例，在不拥挤且不收费的情况下，公路同时具备非竞争性和非排他性，属于纯公共物品；而当同样不收费的公路在拥堵时段，就具有了竞争性，属于公共资源类准公共品；有些公路远离拥堵但需交费才能通行，便具有了排他性，由此成为俱乐部产品类准公共品；而又拥挤又收费的公路只有在特殊情况下才会出现，且不在财政事权范围内，我们不予关注。铁路是可以通过收费来限制部分消费的，具有排他性，又因其运量比较大，每个时间段乘客或者货物有限，除春运、假期等特殊时期其竞争性也不明显，因此铁路基本也是公共资源类准公共产品。如此分析，高速公路、航道、机场等都可归属为准公共产品，承载了财政事权，财政须介入。

（二）交通运输具有明显的外部性

随着交通运输基础设施和服务的日益完善和有效使用，其外部性愈发明显，主要表现在加速区域间的商品流动、带动投资继而带动经济增长、优化产业布局、促进地区间经济文化交流等方面，是全国和地方经济发展的“先行官”。

交通运输系统的“产品”作为公共产品或准公共产品，分处于不同等级、不同层次，它们的受益范围、影响程度是不同的。仍以公路为例，根据在国家公路网中的地位，公路分为国道、省道和农村公路。国道的受益范围为沿线省份，省道受益范围集中在一省，农村公路的受益范围集中在一县。由于公路的受益范围已从县域扩大到省域直至全国，要想实现有效提供，就需要处理好中央和地方的财政关系，在中央与地方之间划分清楚财政事权与支出责任。

基于交通运输的公共品属性及其外部性，必须在交通运输领域将中央与地方财政事权与支出责任划分清楚。在进行探讨之前，我们非常有必要对交通运输领域中央与地方事权划分的历史沿革进行回顾，以总结其中的基本经验进一步指导今后的理论与实践。

二、交通运输领域中央与地方财政关系的历史沿革

（一）1949-1977年：计划经济时期

新中国成立后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与此相匹配，实行的是“统收统支”的财政体制。同时，政企不分也是这个时期的典型特征，即负责交通运输的有关部门既是行业主管部门，又充当交通基础设施建设者和运输服务提供者的角色。也就是说，这一时期没有形成政府与市场的明确分工，全能政府必然造就全能财政，交通运输领域与资金相关的所有事权基本上都是财政事权。在“统收统支”的财政体制下，地方财政高度服从于中央财政，严重缺乏自主性，因此，此阶段财政事权与支出责任几乎全部集中于中央。

（二）1978-1992年：放权让利阶段

1978年，我国开启改革开放的伟大篇章，交通运输业得以迅速地发展。究其原因，以“利改税”为标志的财税体制改革格外重要。首先“利改税”直接推动了“政企分离”，使得财政逐步退出交通运输生产和经营过程，企业拥有了经营自主权。此时期，铁路实行了经济承包责任制；公路、水运工程建设项目开始实行招投标制度；港口率先对外开放，海运业最早实现“走出去”；民航走上了企业化发展道路，航空运输市场开始形成；实施邮政管理体制改革，成立中国速递服务公司，恢复办理邮政储蓄业务②。与此同时，中央与地方财政关系也在悄然改变，中央政府逐渐放弃了在交通投资、运输管理等方面的绝对主导权。典型的案例就是上世纪80年代港口下放地方政府管理，除秦皇岛港外，其他港口均改为“双重领导，以地方为主”的管理体制，调动了地方政府发展港口的自主权。至此改变了财政事权与支出责任集中于中央的局面，地方政府承担由中央政府下放的财政事权和支出责任。

（三）1992-2011年：分税制及其完善阶段

1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。交通运输各行业继续深入推进政企分开、政事分开，例如实行邮电分营和邮政政企分开，政府职能得到进一步的转变。同时在此阶段通过第二次港口下放地方实行属地化管理、明确中央和地方海事管理权限等进一步理顺了中央和地方政府的关系，提高了地方政府的积极性。2008年组建交通运输部，交通运输大部门体制改革迈出实质性步伐，有力推动了综合交通运输体系的建设进程，也为中央与地方财政事权与支出责任划分提供了良好契机。分税制改革在中央和地方之间清晰地划分了收入，但并未清晰划分支出，形成财权上移、事权下移的局面。交通运输领域的财政事权也不例外，由于地方承担的事权远远超过其财力，中央只能通过转移支付补充地方财力，从而造成事权与支出责任相分离的局面，权责不对等的同时，做大了转移支付，也带来了财政运行的低效。

（四）2012年至今：改革实质推进阶段

党的十八大，尤其是十八届三中全会以来，财政事权与支出责任划分改革提上议事日程。这一时期为了扭转事权大量下移所带来的弊端，推动以 “建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化”为目标的中央与地方财政事权与支出责任划分改革。按照国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的时间安排，2018年将在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展，医疗卫生领域改革方案现已出台，交通运输领域的改革方案呼之欲出。近几年，伴随着交通投融资体制的改革，许多省市对交通运输领域财政事权与支出责任划分改革也进行了初步探索，提供了宝贵的经验。此外，2013年，铁路实现政企分开，交通运输大部门体制改革基本落实到位，为此项改革夯实了基础。随着不当下移事权的逐渐上收，中央的事权增加，地方的事权减少，转移支付制度的规范与完善，交通运输领域将逐步建立权责对等的央地财政关系。

通过对这段历史的梳理我们可以认识到，交通运输领域近70年的发展历程是一个政府逐步退出直接生产，向市场放权的过程；是中央不断下放地方权力，央地财政关系逐步明晰的过程。但是我们必须还要清楚地看到，目前，政府和市场的边界仍不清晰，央地事权与支出责任划分也存在诸多不合理之处，解决这些问题是历史赋予我们的使命。

三、事权与支出责任划分的国际经验借鉴

由于西方发达国家大多实行财政联邦制，多年发展下来基本拥有了相对成熟的政府间财政关系，由于社会性质、经济制度、发展阶段和现实条件均不同，我们不可直接套用其经验，但是可以从这些经验中总结出基本规律，供决策参考。

1、美国经验。经过200多年的发展，美国的交通运输实现了从铁路、公路、水路、航空、管道等单一运输模式主导到综合运输的转变，目前拥有世界上规模最大的现代交通运输系统。美国之所以取得如此巨大的成就，有一条原因不可忽视，那就是各级政府在交通运输方面有着较为清晰与明确的权责划分。

美国是典型的联邦制国家，分权与制衡是美国处理政府间关系最基本的原则，也深深地影响了政府间财政关系。美国的事权划分是由宪法进行规定的。其中对于交通运输领域，规定联邦政府承担全国交通运输的宏观调控，负责全国的交通政策、战略、标准等的制定，提供财政资金资助州及地方交通的建设，引领综合交通运输的科学发展。联邦政府除了对州际公路承担一定比例的建设任务外，并不具体负责交通项目，联邦的主要职责在于对公共区域（如国家公园、森林等领域）内的交通进行建设与养护。各州和地方政府是真正的交通建设和管理主体，负责州一级公路、铁路、水运、城市公共交通和民航事务，负责辖区内交通的规划、建设、养护、管理，制定本区内的交通建设标准和规范。大多数州都以公路的建设和养护为主，很多州的运输部就是在州公路局的基础上成立的，因此对其他运输方式管得不多。有些运输部的公共交通、铁路和民航部门的工作仅限于向州政府提供咨询，或作为联邦和州资金的流转或分配单位。地方政府在这方面的事权并没有统一的模式，大致来说，地方政府主要负责一些低等级的道路，同时主要负责机场、港口和城市公共交通。

2、德国经验。德国同样是联邦制国家，但其在交通运输领域的事权与支出责任划分与美国存在很大的不同。在三级政府体制下，德国的政府间事权划分，主要是指联邦与州的事权划分。至于州以下的地方政府，《基本法》第28条规定乡镇和乡镇联合体在法律范围内享有自行处理地方事务的权利，并赋予乡镇为保障其自治的财政自主权。除此之外，《基本法》并没有规定州以下地方政府应承担的事权，而是留给各州法律根据具体情况各作规定。联邦政府负责全国范围的交通管理事务，包括联邦铁路范围以外（并经联邦法律授权于联邦）的铁路交通管理，超出一州范围的国家内河航运事务和法律授权的海洋航运事务。在州层级，具体负责州级公路的规划建设、交通运输协会的管理、地方铁路（包括私有铁路）工程技术管理等。联邦交通部主要负责联邦层面法律政策的制定和监督执行工作，而具体管理工作一般通过“委托合同”的方式由各个州政府执行。以公路为例，联邦干线公路（包括高速公路和国道）的建设和管理职能虽然由联邦交通部承担，但是组织实施工作一般都委托给州政府，由州交通主管部门下设的州公路局具体执行。县级也部分委托州进行代理。

3、日本经验。日本是单一制国家，其财税制度与中国一样存在着鲜明的集权色彩。第二次世界大战之后，日本逐步推行了地方分权改革，政府间财政关系也受到了西方分权的影响。

在日本，中央和地方的事权划分由《地方自治法》规定。中央政府主要负责高速公路、国道（指定区间）、一级河川管理、铁路事业相关的许可和汽车客运业务的许可。都、道、府、县政府主要负责国道（其他）、都道府县道、一级河川（指定区间内）管理、二级河川及流域下水道、部分港湾、汽车驾照的管理。市、町、村一级政府主要负责市町村道、等级外河川管理、部分港湾。另外，流经两个以上的都道府县边界的二级河川由相关都道府县政府共同协商管理。在大城市区域内的国道管理工作，原属于都道府县知事管理的事务转移至该大城市负责。

4、法国经验。法国是传统的单一制国家，1982年后推动了地方分权改革，极大程度上改善了中央与地方财政关系。在法国，政府分为中央、大区、省、市镇四个层级，但值得注意的是，法国的大区、省、市镇之间没有直接的行政隶属关系，遵循地方政府平等的原则。

在交通运输领域，法国中央政府负责国道。大区政府负责制定大区交通计划，建设某些飞机场、运河码头、通航河道及铁路等。省政府负责对大区交通计划提出建议，制定省交通计划，并负责建设和维修省级道路、航海码头和渔港等。市镇政府负责对大区、省交通计划提出建议，建设和维修市镇和农村道路等。

根据以上四个国家的做法，我们可以看到各国交通运输领域事权与支出责任划分各有其不同特点，但总体来看，除了遵循外部性原则并考虑信息处理复杂性外，很重要的一点是遵循事权法定。

四、我国交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任划分现状

改革开放以来，我国交通运输市场逐渐放开，交通基础设施投融资体制逐步健全，但是由于铁路、公路、水运、民航等交通运输方式的市场化程度与投融资体制改革深度的不同，其政府间财政事权划分的情况也各有不同。

（一）公路领域财政事权与支出责任划分

在公路规划事权划分方面，根据《中华人民共和国公路法》规定，国道主要由中央政府负责，省道主要由省级政府负责，县道、乡道分别主要由县级、乡级政府负责③。在公路建设、养护、监管事权划分方面，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，但其对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。由此可以看出，我国公路的建设、养护和管理以地方政府为主。

分公路性质看，农村公路的事权归属县级政府是非常明晰的，但是国、省道具体归属哪一级地方政府的事权，《公路法》并没有予以确定。实际中，各地划分不一，有些省份将国省道作为省级与地市共同事权，有些省份国省道由省级政府统一负责，有些省份将事权下移至地市政府甚至县级政府。另外，高速公路（包括国家高速公路与省高速公路）的建设与管理，市场化投资和运作程度非常高，只有很少数省份的政府仍直接负责高速公路的建设、养护和管理。大多数省份将高速公路的建设和养护交由省级政府绝对控股的国有企业或其他社会投资者负责，政府进行规划、引导与行业监管。因此，高速公路建设、养护、管理的事权相当大程度已经转移给企业，省级交通运输部门只剩余规划、监管等事权。

支出责任划分也取决于公路性质。以是否收费为标准，我国公路可分为收费公路和非收费公路两类。收费公路以高速公路为主体，还包括一级公路和尚未取消收费的二级公路等④。非收费公路包括国省道中的非收费二级公路以及二级以下公路。目前，高速公路的建设除政府财政资金外，还通过政府与社会资本联合投资、收费经营权转让、BOT等方式吸引社会资本投资，因此其支出责任也一定程度转变为筹资责任，责任主体是省级人民政府交通主管部门。而普通国省道支出责任在中央层面主要是给予车购税补贴，在地方层面由省与市县按比例或者按项目分类共担。农村公路支出责任主要在县级政府，但是中央和省会按照里程给予补助。

（二）铁路领域财政事权与支出责任划分

2013年3月，铁道部实行铁路政企分离，组建了国家铁路局和中国铁路总公司。前者主要分担原铁道部的行政职责，主要起监管的作用；后者负责铁路运输、铁路建设等工作⑤。由此，我国迈出了铁路市场化改革的重要一步。

从目前铁路的规划事权看，《中华人民共和国铁路法》规定，全国的铁路规划由铁路总公司编制，报国家发展改革委员会和国务院审批；地方铁路、专用铁路、铁路专用线的建设计划必须符合全国铁路发展规划，并征得国务院铁路主管部门或者国务院铁路主管部门授权的机构同意。实际上，各省也在积极地编制本省的铁路发展规划，但必须将省规划的铁路项目纳入国家的规划或者部省协议中才能付诸实施。从铁路的建设事权看，大部制改革以来，城际铁路、支线铁路等地方性铁路的建设已由原来的铁道部统一安排下放到地方政府（实际中，由项目业主负责）。从管理事权看，原则上国家铁路是由国务院铁路主管部门管理，地方铁路由地方人民政府管理，专用铁路专为本企业或者本单位内部提供运输服务，由企业或者相关单位管理。但实际中项目公司建成后大多委托铁路局经营管理。

就铁路支出责任而言，目前铁路建设项目基本上采用合资铁路的模式，由中铁总公司与沿线省份以及战略投资者按一定的资本金出资比例组建项目合资公司，作为业主进行建设。国家干线铁路项目，一般是铁路总公司绝对控股，沿线地方省级政府主要是以征地拆迁费计入股份的方式参与投资，同时吸引社会资本投资；非国家干线的城际铁路以及区域性铁路项目，一般是铁路总公司控股，地方除以征地拆迁费用入股外，还要投入一定的资金，并积极吸引社会资金投入。

（三）港航领域财政事权与支出责任划分

在港航方面，我国港口实施属地化管理。沿海港口的建设和运营现已完全通过市场化运作。沿海港口建设资金主要依靠市场筹集，各级政府的投入在沿海港口建设投资中占的比例很小，并且主要是用于航道、防波堤等港口公共基础设施的建设。内河港口理应如同沿海港口一样，通过市场化运作实现港口的建设与运营，但是由于内河港口发展较晚、基础较弱，在坚持市场化方向的同时，港口公用基础设施的建设仍需要各级政府给予一定的财政支持。内河航道除长江干线外，航道建设的事权主要在地方，相应地由各级地方政府安排财政性资金投入，同时中央交通专项资金给予一定的补助。此外，港口配套的集疏运通道基本上都是由地方政府负责投资建设。

（四）民航领域财政事权与支出责任划分

民航方面，客货运输服务是由航空运输企业以市场化方式提供，而民航方面主要的基础设施——机场，自属地化管理后，成为地方政府一项事权。但是中央政府仍然统筹全国机场的布局规划，各省也根据本省情况制定了本省的民航发展规划。机场的建设多采取“政府主导、企业主体、多元化投资、市场化运作”投融资模式，多渠道筹集资金，吸纳社会资本以合资、独资、项目融资等灵活方式参与机场建设。目前机场的建设投资包括中央政府投资（民航发展基金和国债）、地方政府投资和企业自筹等。

近年来，财政事权与支出责任划分改革提上日程表，改革的原则和方向也进一步明确。2016年国务院发布的 《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出，要逐步将国防公路、全国性大通道等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。要逐步将市政交通、农村公路等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。要逐步将跨省（区、市）重大基础设施项目建设等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。同时要求，中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同事权区分情况划分支出责任，其中，对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（区、市）重大基础设施项目建设等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。

五、对进一步深化改革的政策建议

（一）改革应基于现代综合交通运输体系的框架

2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（简称 《规划》），提出到2020年基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化。这是首次提出“现代综合交通运输体系”，较之以前“综合交通运输体系”的提法，更加凸显其现代性的要求，也更加契合国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。党的十九大报告中做出了建设交通强国的重要部署，而交通强国的一个应有之义就是建成现代综合交通运输体系。因此，交通运输领域的财政事权与支出责任划分理应在现代综合交通运输体系的框架下进行研究，以保障此项改革与国家整体改革目标的一致性。

在此基础上，将交通运输领域财政事权与支出责任划分改革置于现代综合交通运输体系框架下考虑，还具有三点必要性：一是从财政事权的角度，不同交通运输方式的事权具有统筹考虑的必要性。例如，港口集疏运系统建设涉及铁路、公路、港口多个部门，必须进行统筹考虑；二是从支出责任的角度，交通运输是投资规模非常大的领域，资金有限的情况下，需要根据各种交通运输方式的比较优势统筹使用资金，以实现效益最大化；三是从可操作性的角度，统筹考虑各种运输方式的事权和支出责任，可以从整个交通运输领域内对事权与支出责任划分进行协调，增加改革的灵活性与机动性。

（二）处理好政府与市场及各级政府间的关系

交通运输既有以普通公路为代表的公共物品，也有以收费高速公路等为代表的准公共物品。厘清不同领域政府和市场的边界，是促使政府与市场更好地发挥作用、实现交通运输高质量发展进而建设交通强国的必然要求。

目前，公路、铁路、港口和机场等各种运输方式的基础设施建设已逐步完成市场化的改革，逐渐放宽社会投资者进入的条件，为我国交通运输的发展发挥了重要的作用。但是市场化改革仍未完全到位，许多投资效益好的项目政府不愿推向市场，而效益差的项目又难以引入社会资本，需要政府给予更多的支持。因此，需要从政府有效提供公共物品和基本公共服务均等化的角度，界定政府事权的范围，把能够由社会资本投资建设的项目尽可能地交由社会资本，政府充分发挥“兜底”作用，积极推动基本公共服务均等化。但是，也需要警惕以市场化改革为借口向社会转移支出责任的做法。

各级政府间应进一步理顺事权与支出责任。以公路为例，农村公路无疑是县级政府事权，理应由县级政府承担支出责任。但是中央车购税给予了大量的资金补助，分担了部分支出责任。而本应由中央政府和省级政府承担的国省道事权，有些地方下放给县级政府，给地方财政也造成很大的财政压力。由此可见，我国各级政府间需按照“权责对等”的原则理顺事权与支出责任，尽量做到“花自己的钱、办自己的事”。

（三）增强各项改革间的协同性

一是将中央与地方财政事权与支出责任划分改革同专项资金整合改革结合起来。受部门职能、管理体制等方面的影响，许多部门坚持“一项职能对应一项资金”的思路，而有些事权分散在各部门，分别设置资金的需求强烈，有些专项资金虽已经整合，但依然是大项套小项，资金使用分散。目前，省级层面已对部分专项资金进行整合，但是专项资金是中央设立与拨付，因此需要从中央层面把财政事权与支出责任划分改革同专项资金的整合结合起来，推进两项改革均有实质性进展。

二是将中央与地方财政事权与支出责任划分改革同交通运输基础设施投融资体制改革结合起来。交通运输基础设施投融资改革必须以事权与支出责任划分清晰为基础，而交通运输领域政府的财政事权与支出责任的实现又需要投融资体制的支撑，两者是紧密结合在一起的，两项改革必须实现协调配合，在明确各级政府交通运输基础设施的建设事权的前提下，进一步明确各级政府的支出责任与各方投融资责任。

三是将中央与地方财政事权与支出责任划分改革同交通“大部制”改革结合起来。目前，中央层面已完成交通“大部制”改革，而省级及以下改革仍未推动。省级交通“大部制”改革可以有效解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，尤其是可以带动各级政府及同级政府各部门间的事权与支出责任的重新划分，进而有利于推动现代综合交通运输体系的发展。

（四）事权与支出责任划分的法定化与细化

从美国、日本等国的经验中，我们可以总结出一条基本经验——事权法定。各级政府的事权法定，可以有效减少不同层级政府因对某一事权的争议而造成的越位、缺位、错位等情况的出现。在我国，《公路法》、《铁路法》等法律虽对交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任进行了划分，但是事权划分分散在各个法律之中，并没有形成统一的事权划分法律文件。事权与支出责任划分的法治化是建立现代财政制度的必由之路，因此应在此轮事权与支出责任划分改革完成后及时立法。

我国事权与支出责任划分不清晰的一个重要原因就是太过抽象和粗略，没有形成细致规范的事权清单。因此改革过程中，应尽量将事权与支出责任细化，不仅要明确某项事权的整体归属及其在各级政府之间的责任的分担，还要将事权进一步分解细化，分类分级进行划分。以公路为例，不仅要明确国道、省道归属哪级政府事权与支出责任，还要细致地划分路基、路面、拆迁补偿等事权与支出责任的归属，以实现事权与支出责任的清晰划分，减少上下级政府的“讨价还价”。■

注释：

①肖捷，2018年3月7日，十三届全国人大一次会议前财政部部长肖捷就“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问。

②《中国交通运输发展》白皮书，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154095.htm#1，2016年 12月29日。

③具体事权划分为：国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并商国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准。乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。

④根据交通运输部发布的 《2017年全国收费公路统计公报》：2017年末，全国收费公路里程16.37万公里，占公路总里程477.35万公里的3.4%。其中，高速公路13.26万公里，一级公路2.07万公里，二级公路0.95万公里，独立桥梁及隧道883公里，占比分别为81.0%、12.6%、5.8%和0.5%。

⑤中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营。负责铁路运输统一调度指挥，负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务。负责拟订铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议。负责建设项目前期工作，管理建设项目。负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。中国铁路总公司网址，http://www.china-railway.com.cn/zgsgk/gsjj/200303/t20030323_41984.html。