经济法视域下的依法行政<br/>——以行政垄断为例

经济法视域下的依法行政
——以行政垄断为例

2018-03-27武存广霍晓芝霍晓敏

传播与版权 2018年10期

武存广，霍晓芝，霍晓敏

一、依法行政的经济法分析

依法行政是政府行使行政权力的基本原则之一，是政府必须遵循的基本准则，是依法治国基本方略的重要内容，它是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政是市场经济体制条件下对政府活动的基本要求，也是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。由于依法行政这一原则与经济法有着颇为深刻的联系，在此，笔者拟对这一原则进行经济法分析，试图厘清二者的联系。

（一）依法行政与经济法价值理念相一致

价值一般可以理解为客体对主体需要的满足或者产生的积极意义。不同的部门法，对价值理念的追求也不完全相同，其中，经济法的价值目标主要包含公平、效率、安全的工具性价值及可持续发展的目的性价值[1]。

1.公平理念。公平是法律追求的最古老的价值之一。公平由于其内涵的丰富性，从不同角度对其解释，得到的结果完全不同。经济法是一种以社会为本位的基本法，它赋予了公平更为丰富的内涵，更关注公平的实质，使公平在现实生活中更好地实现，基于此，结果公平成为经济法所追求的重要的价值目标之一。依法行政对行使行政权力的部门提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，这六大基本要求无一不体现了该原则对于公平理念价值的追求，与经济法追求的价值理念不谋而合。虽然，依法行政原则并非要求行政机关完全按照法律的明文规定办事，但由于法律不可能对人们的行为标准以及顺应市场千变万化的规则进行详细规定和提前预判，这就要求行政机关在一定限度内行使自由裁量权，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”[2]，因此，这种自由裁量权的行使必须符合公共利益，符合公平的价值理念。一旦行政机关超越了自由裁量权的界限，或者利用这种自由裁量权追求不正当的目的，就是对裁量权的滥用，属于违法行政行为。

2.可持续发展理念。可持续发展是一个使用范围非常广泛，具有经济、社会、自然等各方面属性的概念，其内涵十分丰富，并逐步成为世界许多国家指导经济、社会发展的总体战略。作为上层建筑的各个法律部门都受到了其不同程度的影响，特别是以社会为本位的经济法，受其影响颇深。从其传统观念上看，经济法追求经济持续、稳定发展，从这个角度上看，依法行政为经济法追求的这种价值提供了坚实的基础。在当前市场经济体制条件下，对于市场主体的经济行为，政府不应该全然介入，应当充当好“守夜人”的角色，只有在出现“市场失灵”的情形时才应介入。在此背景下，依法行政凸显了其价值，它对于维护市场秩序起到了重要的作用，真正做到依法行政，不滥用权力干预市场的自由发展，不为谋求私利进行官商勾结，对于我国经济可持续发展具有重要影响，符合经济法可持续发展的价值理念。

（二）依法行政是政府经济行为的必然要求

政府经济行为是一种法律行为①，指能够引起一定法律后果的即具有法律意义的人们经过意思所表现出来的身体动作或静止的状态，它是由享有经济管理职权的政府及其相应的职能部门所做出的，是经济法调整的经济法律行为的重要组成部分之一。在实际生活中，由于体制性因素的存在，一些行政机关常常通过各种渠道表达自己的利益诉求，它们的行为在作为法律行为的同时，也兼具经济行为、政治行为的属性，因此必须予以慎重对待。依法行政原则为政府经济行为的合理合法提供了一定的原则保证，使这些享有经济管理职权的政府及其职能部门在法律规定的框架内行使自己的权力，这对维护我国市场经济秩序具有重大意义。

二、行政垄断与依法行政

2014年山东省交通厅指定本省一家技术公司，为全省大货车销售安装行驶记录仪。当时，山东省交通运输厅在其出台的一份文件中明确要求：“山东省九通物联网科技有限公司作为我省北斗货运动态信息平台技术支持单位，应加快货运平台应用开发工作，并负责终端调试、入网工作。”按此规定，九通公司成为山东省唯一一家有资格进行该项销售的公司，而同样的产品比别的省份高出将近2000元。后经调查，国家发展改革委认为山东省交通运输厅的相关行为违反了《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的相关规定，依法向山东省人民政府发出了执法建议函。随后，山东省交通厅全面放开了这个市场，市场零售价也回归了正常②。在该案例中，山东省交通运输厅的行为即属于行政（性）垄断，它是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为[3]。具体来说，根据主体性质的不同，行政垄断主要有两种表现形式：第一种是行政机关实施的垄断行为，主要表现为地区封锁、行业垄断、政府限定交易、政府强制联合等；第二种是企业实施的垄断行为，主要是指公有制企业、国家指定专营的企业及其他依法具有独占地位的企业所实施的垄断行为。

事实上，由于我国的特殊国情，这种行政垄断的现象在我国已经屡见不鲜，2016年底，国家发展和改革委员会集中公布了上海市交通委、深圳市教育局、北京市住建委涉嫌滥用行政权力排除限制竞争和部分省区市在“新居配”中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争等案件③，对相关违法行为进行了调查与处理。这些行政垄断行为严重限制甚至排除了本地区相关行业的竞争，极大地扼制了市场活力，对本地区经济发展产生了极为不利的影响。有鉴于此，我国《反垄断法》专门以第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”对行政垄断行为进行规制，具体规定了行政垄断的主体和行为，并规定了相关的法律责任。习近平总书记强调：“……坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”④对于行政垄断行为，必须加以遏止。

对于行使权力的政府而言，行政垄断从本质上来说，是具有经济违法和行政违法的双重属性的行为；从行政违法的角度上来看，是政府超越职权、严重违反依法行政原则的行为[4]，因其破坏我国正常市场经济秩序，一直是我国发展改革委的重点管制对象之一。

三、依法行政的经济法要求

（一）完善公平竞争审查制度

如前所述，具有相关职权的行政机关及其所属部门在出台本地区经济管理政策时，经常会为了本地区经济利益的发展或为了自身利益，在政策制定中滥用行政权力，规定排除、限制竞争的措施，这些措施极大地抑制或消除了本地市场竞争，为本地市场经济发展带来极大的负面影响。

为了规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。2016年6月1日，国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），于同日生效实施。《意见》指出要建立实施公平竞争审查制度，对政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，明确规定应当从市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等角度进行公平竞争审查，确保政策措施不包含排除、限制竞争的规定。然而在《意见》实施一年后，2017年7月25日、27日，国家发展改革委价监局在青海省西宁市及四川省成都市分别召开滥用行政权力排除、限制竞争案件审理会，对各地上报的行政垄断案件进行讨论交流，对查办行政垄断案件的难点问题进行研究⑤。鉴于此，2017年10月23日，国家发展改革委与财政部、商务部、工商总局、国务院法制办五部门共同出台了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》），对公平竞争审查制度的具体实施进行了详细规定。然而，截至2017年12月，国家发展改革委在其网站上公示了近30起涉及多个省市的滥用行政权力排除、限制竞争行为整改情况。这些情况的存在，在很大程度上反映了我国各政策机关对于公平竞争审查制度落实仍不到位的情况，政策制定机关在出台相关政策时，尚未形成相关自觉，对即将出台的文件进行自我审查[5]，并提交联席会议讨论。政策机关的这些行为屡禁不止，除了我国法律规定尚不完全到位的因素外，很大程度上是由其无法做到依法行政所导致的，政策制定机关在这一过程中存在侥幸心理，或者完全放任这一行为的发生。由于违法成本很低，导致行政机关无法做到自愿、自觉地依法行政。习近平总书记在党的十八届中央政治局第十五次集体学习时强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放权的一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越为、缺位现象”⑥，因此，行政机关在政策制定时，应当努力增强守法意识，坚决依法行政，严格执行公平竞争审查制度，为我国经济体制改革的深化、公平竞争环境的建立做出贡献。

（二）严格执法，坚决抵制行政垄断

习近平总书记强调：“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”⑦在我国当前环境下，由于公平竞争审查尚未上升至法律层面进行规定，对于违反《实施细则》规定的行为，只能由上级行政机关责令改正，拒不改正或者改正不及时的，对主管人员和直接责任人员依照相关公务员法律制度进行处分。这些措施对于行政机关震慑力很小，如前文所述，相关违法现象屡禁不止，在这一情况下，执法机关更应当以身作则，加大执法力度，坚决杜绝行政垄断行为的发生。公平竞争审查工作联席会议应当充分履行职责，指导各地公平竞争审查制度实施工作、及时交流制度实施的成效和经验，总结各部门制度实施情况，推广先进做法，不断完善制度，及时衔接国家出台的公平竞争审查政策，研究公平竞争审查制度实施过程中的重大问题。除此之外，各级行政机关要加强文件出台的事前监督，对下级机关进行及时审查，避免在产生重大后果后才责令修改，造成不必要的损失。

当前，随着我国经济的快速发展，经济发展呈现多元化态势，互联网行业的垄断现象层出不穷，商业模式不断创新，行业协会协调下的垄断行为对金融消费者利益损害的案件越来越常见，传统的监管方式已经对这些垄断行为无法及时做出判断，执法部门要及时创新传统监管方式，积极探索新的监管路径，联合相关部门行动，加大对垄断行为的监管力度，坚决做到依法行政，对违法行政行为做到零容忍。