生态文明建设绩效考核制度的必要性及推进思路

2018-03-27王梦雨

传播与版权 2018年12期

王梦雨

目前，我国生态环境问题严重，在开展生态文明建设的过程中还存在诸多问题。在这一过程中，政府是实施者和管理者，同时也是监督者。为了促进生态文明建设，提高政府环境管理效率，对政府生态文明建设绩效评价进行研究具有重要意义。

一、完善生态文明建设绩效考核制度的意义

（一）完善生态文明建设绩效考核制度是推进生态文明建设的重要途径

生态文明建设的成效如何，党中央、国务院确定的重大目标任务有没有完成，公众在生态环境改善上有没有获得感，需要确立相应的考核制度来检验政府工作，并通过考核制度的运用激励政府及干部扭转观念、重视生态文明建设。因此，确立有效的绩效考核制度是推进我国生态文明建设的重要途径。

（二）有助于推动生态文明建设绩效考核法治化的理论研究

生态文明建设进程的推进需要完善的环境法治体系，在法治轨道内稳妥地推进生态文明体制改革。生态文明建设绩效考核法治化的相关理论仍处于探索阶段，其基本概念、法律关系等问题亟待明确，立法层面缺乏相应的顶层设计。生态文明建设目标考核制度作为生态文明体制改革前期的产物，还存在很多不足，通过运用法治思维和法治方法来探讨生态文明建设绩效考核制度，有助于推动该制度的理论研究，推进我国生态文明建设。

二、生态文明建设绩效考核制度存在的法律问题

（一）生态文明建设绩效考核制度法学研究的局限性

《生态文明建设目标评价考核办法》①（以下简称《办法》）为我国生态文明建设绩效考核构建出大致框架，后各地纷纷出台考核实施办法，以江苏省、北京市出台的办法②为例，形式和内容都基本照抄《办法》，并未体现各地的细化工作。《办法》作为目前唯一系统规定生态文明建设制度的规章，不足以支撑生态文明建设及绩效考核工作的推进，该制度的实施还需依靠完善的法律体系作为保障。

不仅法律层面缺乏顶层设计，而且学者很少关注生态文明建设绩效考核相关领域的研究。从目前的研究成果看来，学者们多以环境科学、行政管理等学科为视角，分析和构架绩效考核指标、计算权重与指数的设计、具体操作设计等；以法学为视角，分析和论证生态文明建设绩效考核制度的基础研究较少。总之，法学领域对该问题的基础理论研究还有不足之处。

（二）生态文明建设绩效考核法律关系尚需明确与完善

就考核主体来说，《办法》没有提到牵头部门、组织实施部门与考核主体的关系，也未提及考核主体的组成。若仅靠政府考核，考核主体单一的考核模式存在缺陷，需要在考核主体方面做出针对性的调整。此类考核本质仍是上级政府对下级政府的考核，存在着一定的局限性：上下级政府自成体系，绩效考核主要依靠政府自我监管显然不合理；此模式不能排除下级政府忙于应付上级，存在生态文明建设流于形式的可能性。同时，此模式降低了公众的参与度及对考核工作的准确性。

就法律关系内容来说，在对政府的考核这一复杂的法律关系中，《办法》仅用两条条文来规定考核主体的消极义务以及被考核地区的异议申诉权，不足以支撑考核工作的有序进行。

三、生态文明建设绩效考核制度的推进思路

（一）丰富与完善生态文明建设绩效法律关系主体

考核主体对被考核主体做出的考核结果作为政绩重要指标，为保障考核结果的公正合理，科学设计考核主体是实现生态绩效考核制度设计目的的关键。笔者建议：首先，建议牵头部门会同实施部门可以成立生态文明建设考核智库进行考核，利用网络随机进行考核。若由稳定的社会组织、学者等成立专门、独立的考核组织进行政府绩效考核，因民间社会组织与强大的政府并非平等主体，其考核工作势必会因政治、人事、财政等多种因素受限于公权力，考核组织易成为政府傀儡和考核工具，难以避免考核流于形式。所以，建议吸收环境科学、环境法学等与生态文明建设以及经济学等相关领域的组织、学者来建立全国考核智库，并进行定期更新，考核工作从全国开展，利用网络随机分配考核主体和被考核主体，在规定时间利用网络进行考核评估。此外，建议将民意纳入考核结果。笔者认为，利用网络等手段进行民意调查，将民意结果设置至较小比重，但值得注意的是，若最终各项考核结果与民意结果有一定差距，则应由考核主体、被考核主体向社会详细公开其评价与考核过程和理由，重点接受监督。

对于生态文明建设绩效被考核主体，《办法》将地方党委和政府领导纳入被考核主体范围，笔者认为较为合理。党政机关领导班子对生态文明建设工作的影响远超环保主管部门负责人的影响，只有当地党政机关的一把手切实意识到生态文明建设的重要性，其运用行政手段分散生态文明建设任务，才可以有力推动生态文明建设工作的进行。此处不再赘述。

（二）生态文明建设绩效考核法律关系客体

法律关系客体指法律关系主体发生权利义务所指向的对象，生态文明建设绩效考核法律关系客体指考核主体与被考核主体开展的系列考核行为。

生态文明建设绩效考核行为很大程度上体现在确定哪些内容为考核内容，考核内容主要包括各地关于资源环境约束性指标及生态文明建设重大目标任务完成情况，前者包括但不限于资源利用指标、生态环境保护指标、生态环境事件指标等；后者包括但不限于环境目标责任制、生态补偿机制的完成情况等。生态文明建设绩效考核要根据各地区实际情况，合理侧重各地政府生态文明建设绩效考核的内容，如对自然资源大省的考核应侧重于资源环境约束性指标上，以此促进资源可持续利用及地域经济转型；对于沿海省份来说，生态环境条件先天优越且矿产资源开发少，考核重心应放在生态文明建设重大目标任务上，促使这些经济基础较好的地区率先探索生态文明建设改革。

（三）生态文明建设绩效考核法律关系内容

首先，考核主体应有调查、核实、考核党委和政府生态文明建设工作的权利，同时也负有客观公正的考核义务；被考核主体有要求考核主体进行公正考核的权利，同时也有配合考核、保证自查报告的客观真实的义务。

其次，在生态文明建设绩效考核法律关系中，被考核主体不存在权力的运用，此时的政府是一个权利、义务统一的主体，但被考核主体客观上拥有绝对公权力，可利用公权力影响考核主体的考核。为控制或避免被考核主体滥用权力使考核主体对其做出违背客观事实的评价，还需要重视对考核主体和被考核主体弄虚作假、滥用权力的责任追究，通过强制性法律规范提升相关法律的有效性，为考核制度的运行保驾护航。

与此同时，对于非公权力机关的考核主体，侧重点应在于切实保障其考核权利以及检举、批评、建议、公开信息等相关权利，同时需要明确遵守公平公正等相关考核义务以及考核主体以权谋私等违法行为的责任追究。

四、完善生态文明建设绩效考核制度还需解决的问题

（一）明确生态文明建设绩效考核制度的定位

生态文明建设绩效考核制度的目的是为考核主体对政府生态文明建设工作的考核提供一套切实可行的制度。一方面，通过改革矫正现在已经过时的传统考核制度；另一方面，借助考核制度来提高政府的行政效率，为创造良好的生态环境提供制度保障。但需要注意的是，生态文明建设绩效考核制度作为后期考核、激励和责任追究机制，仅仅是考量政府环境管理效能、政府履行生态文明建设职能的一种“工具”，还需要以前期政府的生态文明建设工作为基础。

（二）需要相关制度的配套实施

生态文明建设任重而道远，除了构建实施生态文明建设绩效考核制度，还需要相关配套制度的实施与考核制度形成合力，有力推动我国生态文明建设进程。生态文明建设绩效考核制度作为后期考核、激励和责任追究机制，需要以前期政府的生态文明建设工作为基础，如在生态文明建设领域实施财政转移支付、生态补偿等。此外，应加强对绩效考核的运用，将生态文明建设绩效考核结果与政府及人员的奖励、晋升机制联系到一起，提高被考核主体的重视程度和积极性。完善对政府部门及相关人员的责任追究机制，落实责任的追究，解决环境保护法律失灵问题。