我国违法建筑强制拆除存在的法律问题及对策

李代江

怀化学院法学与公共管理学院 湖南怀化 418008

一、我国违法建筑强制拆除存在的法律问题

（一）法律条文分散，缺乏系统的法律制度

违法建筑强制拆除涉及主体过多，其本身又具有较高的经济价值，各种利益关系交错。目前我国还没有专门规范违法建筑处理的法律、法规，相关法律规定分散于法律法规、地方性规章，甚至城乡规划、环境保护、城市绿化等法律中，法律层面缺乏统一且系统的对违法建筑的界定与处理规定。这是我国规范违法建筑强制拆除法律制度必须解决的问题。

（二）实施主体太多，导致权力滥用，程序正义难以保障

参与社会管理的各个部门都有权对违法建筑进行管理，有的行政机关为了提高行政效率，在违法建筑强制拆除过程中委托街道办事处甚至聘请临时人员参与管理。加之违法建筑强制拆除的实施程序缺乏统一规范，使得程序正义难以得到保障，执法简单粗暴，导致权力滥用。部分行政机关甚至在出现暴力执法暴力抗法引发流血事件之后，为规避行政处罚，以“临时工作人员”开脱，更容易引起民愤，激化官民矛盾，为违法建筑强制拆除工作增加难度。

（三）具体措施规定模糊，执行滞后

违法建筑强制拆除的相关法律规定分散，部分具体法律措施规定模糊，实践中很难将违法建筑强制拆除落到实处。以强制拆除权为例，违法建筑缺乏统一的认定主体和认定标准，该由申请法院执行还是由作出处罚决定的行政机关执行没有明确；有无设立催告程序和公告程序没有规定，二者如何衔接尚不明确，催告主体是谁、催告期限限制无从得知；被拆迁人是否被给予了申诉抗辩权以及申诉抗辩的流程等等都没有明确而系统的规定。这些问题长期缺乏统一规范，直接导致违法建筑强制拆除的措施在执行中难以及时得到落实。具体措施执行滞后，违法建筑得以长期“保留”，不但影响社会和谐，也降低了政府的公信力和权威性，使普通群众对法律规范失去了信心。若长此以往，对社会发展是极为不利的。

（四）部门协调不够，缺乏全局性

违法建筑强制拆除是兼具综合性和专业性的行为，需要各部门在执法中明确分工，协调配合。我国违法建筑处理中，违法建筑认定部门与城市管理部门和法院之间都缺乏必要的协调，各个权力机关执法中各自为政，自己职权范围内的违法行为都要加以规制，无法进行有效地整合和统筹规划，虽然产生了大量的条文制度，但是权限分散，缺乏全局性。

（五）行政监管不当，监管效率低下

我国没有统一、专业的行政机关监管违法建筑强制拆除监，监管机关分散，各部门无法统筹安排，科学规划，监管效率低下。同时各监管主体又不是处理违法建筑的专门机关，不具有专业知识，缺乏控制激励制度、事前监控引导、事中审查处理等重要内容，无法专业化运作。另外，有关部门处理违法建筑没有形成常态监管制度，往往只针对现有的违法建筑，没有从违法建筑产生的根源进行制度构建，处罚措施单一，多以强制拆除为主，不但浪费资源，而且不符合实质公平和保障私权的原则。

（六）处罚方式不恰当，未依法行政

很多时候违法建筑强制拆除没有权衡利弊，考虑违法建筑建筑的实际利用价值，相关行政机关未依据具体情形因地制宜依法采取合适的处理方式，简单划一的做法，既不合理也不合法，未体现公平与效益原则。违法建筑强制拆除过程中还存在另一致命的问题，就是行政部门未依法行政，我国相关法律和行政法规不但规定对违法建设行为有责令停止建设、罚款、限期整改、责令补办手续、限期拆除、强行拆除、没收等集中处罚方式，同时还规定了这些处罚方式的适用条件和适用顺序，但是，行政主管部门在执法实践中往往自行其是，缺乏依法行政的作风。

二、我国违法建筑强制拆除存在法律问题的对策

（一）统一立法，完善相关法律体系

“从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制”，解决我国违法建筑强制拆除法律条文分散，缺乏系统性的法律问题，首先要使房屋强拆有法可依。我国应当整合各类与房屋拆迁相关的法律法规、地方性规章、条例，尽快制定《强制拆迁法》并出台有关房屋强拆的司法解释，通过统一立法，纠正法律法规交叉，填补法律法规漏洞，建立统一领导、分工合作、职责明确、执法有力的管理体制，以法律的形式明确房屋强拆中的各类关系，明晰拆迁各方的权责利弊，制定出详细的拆迁补偿制度。

法律规定应当细化，明确各级政府的职责，充分发挥政府职能，层层分工，将违法建筑治理工作落实到位。在市一级政府的统一领导下开展违法建筑强制拆除工作，区县、乡镇、街道办依据各自的职权负责本行政区域内的违法建筑治理工作，由同级人民代表大会或者其常务委员会负责监督。市规划局和市建设局在对相关行政管理部门违法建筑强制拆除工作进行考查的同时统一协调其余相关行政管理部门按照各级的职责配合本行政区域内人民政府开展违法建筑强拆工作。

另外，立法必须加大对违建者的处罚力度，“重罚之下，必有惧者”，借鉴香港的治理经验，提高行政处罚数额，必要时甚至处以刑事处罚，使违建者敬畏法律，无利可图，从根源上遏制违法建筑的产生。违法建筑强制拆除的相关法律条例必须明确具体，完整而细致的表述利于提高公民的法律意识，得到公民的普遍认同，提高操作性。同时，简化执法程序，缩短违法建筑强制拆除的周期，使违法建筑的整治及时到位，立竿见影，真正做到“有法必依”。

（二）规范违法建筑强制拆除程序

违法建筑强制拆除过程中暴力事件的发生引发我们的深思，同时也是违法建筑强制拆除程序不够规范的映射，而规范合法的拆迁程序，是违法建筑强制拆除顺利进行的前提和保障。

对于拆迁程序的完善，我们可以很好地借鉴美国与德国的房屋征收拆迁制度，建立从违法建筑认定到公告限期拆除再到申请有关机关强制拆除的统一实施程序，在立法中明确规定房屋拆迁程序，在事前通知被拆迁人的基础上，允许被拆迁人按照市场规则与开发商自由协商补偿价格，对房屋评估在保证公平合理的基础上充分保障被拆迁人的最大利益，在自由协商后由政府牵头举行听证会就征收情况进行说明论证，之后公示拆迁方案并征求社会和被拆迁人的意见，如果被拆迁人对于具体程序或者其他具体事项存有异议，可向法院提起行政诉讼，此时法院需在政企分开的基础上作出独立而公正的审判，在保证维护公共利益、促进城市建设的同时，使行政复议、行政诉讼真正成为维护被拆迁人合法权益的有力手段。合法的拆迁程序既有利于行政效率的提高，又有利于程序正义的实现，既是对潜在被拆迁人的合法权益的保护，又是对政府拆迁工作的有效监督，对于化解强拆矛盾，预防恶性拆迁事件具有重要的意义。

（三）各部门协调配合，综合整治

违法建筑强制拆除是一项艰难的任务，要求各部门互相协调，共同配合，需要正确处理好综合管理与分工负责的关系。各地政府应充分发挥市场调控与政府指导的职能，运用多种行政方式对违法建筑进行管理。借鉴香港的联动协调机制，充分发挥相关部门的作用，一旦有违法建筑需要强制拆除，牵头部门在统筹规划的基础上，各相关部门采取相应的行动予以配合。当限期清拆令期限届满时，规划局与建设局跟进，向法院提出申请，同时向有关业主发最后通知。业主收到最后通知后，应短期在内安排完成清拆，否则由受理法院颁布允许强拆违法建筑的命令。执法者本身不对违建者直接处罚，违建者的行为是否违法以及如何处罚均由法庭审理判决并执行，既可以有效避免执法者直接处罚带来的弊端，也能够减轻执法者承受的社会压力，同时还保证了公正合理。

（四）完善违法建筑强制拆除监管体制

建立违法建筑强制拆除专门监管体制，由城乡规划部门对违法建筑统一监管。违法建筑破坏城乡规划，而城乡规划部门是我国目前处理违法建筑行政执法的主要部门，其主要职责恰好是保障规划范围内的建设行为符合城乡规划，由它来开展监管工作，符合现实情况，便于操作。

制定违法建筑监管工作计划，建立联动机制，科学规划，各部门协调配合。违法建筑强制拆除不但需要城乡规划部门与外部机关的协调，部门内部科室同样需要协调配合。城乡规划部门制定监管工作计划时应全面考虑，涉及到其他部门的管辖问题，应充分征询其他部门的意见，在监管中发现不是自己处理范围内的违法建筑，应通报移送有监管权限的处理部门。规划部门与其他部门建立磋商制度，互相配合，优势互补，建立专门、综合、动态的违建强拆监管制度，以更好地完成违法建筑强制拆除工作。

（五）规范违法建筑强制拆除行政处罚制度

“拆除违法建筑一律不予补偿”的规定过于绝对，不利于处理违法建筑强制拆除存在的问题。在违法建筑处理过程中，应坚持保障人权、保护社会资源和节约成本的理念，区分违法建筑的具体情况，在处罚程序中区别对待。行政机关在执法中应根据违法建筑的危害情况、种类、所处位置、行为目的等因素，进行详细深入的考量，作出科学合理的处理。对于严重危害公共安全的违法建筑，应责令立即停工、限期拆除，但亦应当适当补偿；对于尚未严重危害社会公共利益的违法建筑，从公平角度考虑，应给予一定期限补办相应手续，要仔细考量，权衡利弊，经调查决定采取何种处罚方式，以节约社会资源，维护社会公共利益。

行政相对人可通过行政复议、行政诉讼在行政处罚中维护自己的合法权益，但依法律规定，复议、诉讼期间不停止行政处罚的执行。违法建筑建造人确无居所的，执法机关应在违法建筑强拆之前为其安排临时住处以满足基本生活需求。

违法建筑强制拆除中存在的法律问题，严重阻碍着违法建筑强制拆除的顺利进行，破坏社会秩序，严重威胁着社会公共利益，妨碍了大多数人的正常工作和生活，只有建立完善的法律体系、规范违法建筑强制拆除程序、完善违法建筑强制拆除监管体制、协调各部门工作，统筹规划、规范违法建筑强制拆除行政处罚制度，才能更好地完成违法建筑强拆工作，推进城市化进程和经济发展，促进法治和谐社会的构建。

违法建筑的存在严重影响市容市貌，制约着现代城市的发展。按照目前的违法建筑界定标准，违法建筑涉及面广种类繁多，违法建筑强制拆除律制度的完善是我国现在以及未来的一项重要而持久的工作。由于本人知识水平的限制和相关社会实践的缺乏，本文只是在研读专业学术文章和借鉴众学者观点并结合我国实际情况的基础上，提出了解决违法建筑强拆过程中存在的法律问题较为粗浅的见解，缺乏创新性，其中还有很多细节问题值得进一步探讨。“经济基础决定上层建筑”，法律具有滞后性，随着我国城市化的不断进步，违法建筑的治理还会有情况新问题产生，对于违法建筑强拆中存在的法律问题以及解决对策仍待不断继续深入研究。