大数据时代纳税信用评级制度的三维向度与优化路径

闫晴

一、问题的提出

作为经济管理的永恒主题，信用一直备受党和政府的“青睐”。党的十八大提出“加强政府诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十九大报告中亦提出“推进诚信建设，强化社会责任意识”。实践中，失信一直是困扰我国经济发展的桎梏。纳税信用是企业信用的重要组成部分，不实申报、偷逃税、骗取出口退税等纳税人失信行为不仅造成我国税款流失率较高，亦导致市场经济秩序恶化的风险，已对市场经济的规范产生了不良影响[1]。在纳税信用评级方面，我国颁布了《纳税信用管理办法（试行）》《关于明确纳税信用补评和复评事项的公告》等法律规范，并建立了“中国纳税信用网”。但囿于评价主体的单一化、评价指标的片面化、结果应用范围待扩展等制度缺憾，纳税信用评级制度激励纳税人提升信用的功能尚待进一步发挥。

当今世界，大数据已深入国民经济的各个方面。习近平总书记强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。大数据时代，海量信息的获取与应用为提升纳税人诚信度并优化税收秩序提供了契机，但纳税信用管理机制与大数据的衔接不畅阻碍了该功能的发挥。因而，本文在阐明大数据时代下纳税信用评级的现有缺陷后，以理论向度为引导进行分析，并有针对性地提出制度优化建议。

二、大数据时代下纳税信用评级的制度审视

（一）纳税信用评级的现状

在纳税信用评级中，国家税务总局与地方税务局联合采集企业纳税人的信息，依据国家税务总局发布的评价指标与评价方式测算纳税人的信用分值并确定纳税人的信用等级。其中，存在虚假申报骗取税收优惠等失信行为纳税人的信用等级直接判为D级。税务机关的公示范围包括A级信用纳税人及重大税收违法案件，且纳税人可自行查询信用等级。税务机关对不同等级的纳税人分别采取不同的奖惩措施。

自2014年开始对纳税人信用评级后，A级纳税人数量和占比稳中有升，纳税人的诚信度得以提升。但同时应该看到的是，D级纳税人占比由2014年度的7.6%上升为2015年度的9.3%，又下降到2016年度的6.9%。说明纳税人信用状态具有不稳定性。在大数据时代，涉税信息的获取、核查和使用有助于税务机关对纳税人信用做出更加准确的评价。因而，我国应在纳税信用评级制度中强化大数据的功能，在提升信用评级结果准确度的同时，进一步发挥纳税信用评级制度的诚信激励功能。

（二）纳税信用评级的问题解构

1.纳税信用评级主体个体化。纳税信用评级的主体仅限于税务机关。税务实践复杂多变，税务机关评价纳税人信用等级需掌握大量信息，并剔除错误信息与无效信息。但税务机关工作人员可能在核算、审查、风控、法律等方面存在一定的“知识缺口”，产生较大的数据处理与应用风险，降低了纳税信用评级结果的准确度。与此同时，纳税信用管理过程中，税务机关为涉税信息的采集者、信用等级的评价员、奖惩措施的牵头人，是纳税人信用等级的“独家裁判员”。囿于权利的扩张性及监督机制的不完善，税务机关工作人员可能存在“权力寻租”或行政不作为的行为。

2.纳税信用信息采集途径单一化。纳税信用信息的采集来源为税务机关及纳税人。我国虽在部分省市范围内建立了社会信息交换平台，但尚未建立全国性的涉税信息共享平台。这直接导致纳税信息采集可能存在疏漏，且涉税信息不能互相核实从而降低了涉税信息的真实度。与此同时，税务管理系统中缺失的涉税信息需纳税人自主提供，而纳税人基于利益追求难免向税务机关提供片面信息甚至虚假信息。税务机关信息管理系统的不完善使其难以核实信息的真实性，导致纳税信用评级结果的公正度屡遭质疑。

3.纳税信用等级评价方式片面化。税务机关依据评价指标确定纳税人信用分值与信用等级，而对于存在严重失信行为的纳税人直接将其判为D级。纳税人的信用与工商、质监、环保、银行等多部门息息相关，但纳税信用评价指标及其分值均由税务机关独立确定，导致其结果准确度偏低，削弱了纳税信用评级数据的社会认可度。与此同时，纳税信用评价结果以A、B、M、C、D级的形式展示，同一级别内纳税人的信用度可能存在较大差距，数据的表现力并未得到应有发挥。且税务机关按月开展纳税信用级别的动态调整，大幅加重了税务机关的工作量，降低了评级结果的确定性，进而削弱了该制度的社会影响力。

4.纳税信用评级结果半公开化。纳税人可自行查询自己的信用等级，税务机关主动公开A级信用纳税人的信息，定期或不定期地公开重大税收违法案件信息。纳税信用评级制度的设立目的为“促进纳税人诚信自律，提高税法遵从度”。纳税信用评价结果公示限于A级信用纳税人及部分D级信用纳税人，其他纳税人的信用状态不能为公众所知晓，市场主体不能依据其纳税信用推测其交易信用，限制了纳税信用评级数据的社会影响力。且市场主体的逐利性决定了其可能为获取更多的市场交易机会而短期内快速提升纳税信用，而其历史上的失信状态决定了与其交易的高风险。纳税信用动态变化公示机制的缺失则削弱了其对纳税人诚信纳税的引导力。

5.纳税信用评级结果应用低效化。我国对A、B、M级纳税人予以一定的激励措施，而对D级纳税人则予以一定的惩罚措施。纳税信用评级制度的激励措施多限于名单公布、发票领取、协助办税等方面，相对而言其激励措施吸引力偏低。若失信所得高于守信激励所得，纳税人往往“铤而走险”以获取更多的经济利益。也就是说，纳税信用评级制度的守信激励力度不足。与此同时，纳税信用评级制度的惩罚措施中除联合惩戒外均属非利益限制。也就是说，纳税信用评级制度的失信惩罚措施力度偏弱，对失信纳税人未发挥出足够的震慑作用，降低了该制度的实践效力。

三、大数据时代下纳税信用评级的三维向度

（一）纳税人层面：税收公平的追求

在经济社会中，纳税人的地位是平等的。但各个纳税人的经济能力存在差别，税收负担需依据纳税人经济能力公平分配。税收公平问题不仅包括税收负担和税款使用的公平合理问题，还包括经济环境和社会公平两个层次[2]。

1.纳税信用评级制度追求税收的经济公平。税收经济公平是指通过课税机制为所有的市场利益主体建立机会平等的经济环境[3]。市场经济交易活动中，部分纳税人通过偷逃税款等失信行为降低企业运营成本，以提升市场经济竞争力。大数据时代下，税务机关可通过多方采集纳税人的涉税信息来判定纳税人的信用状态并加以公示。纳税信用是市场信用的“风向标”，其他市场主体在决定是否与上述纳税人进行经济合作时会以其纳税信用指数作为参考。一般情况下，纳税人信用等级越低，其他市场主体与其经济合作的风险就越大，其市场交易机会就越少。简单言之，纳税信用评级制度通过涉税数据的获取与整理及对纳税人信用状态的评价与公示能间接减少失信纳税人的市场交易机会，有助于消除市场中的不平等竞争障碍，提升市场交易活动的经济公平度。

2.纳税信用评级制度追求税收的社会公平。税收社会公平强调的是将人们的收入差距保持在全社会所能接受的合理范围之内[4]。市场中的失信纳税人因少缴甚至不缴税款而获得更高的“利润”。基于资源占有量的提升与市场竞争机会的增加，市场上会存在形成极不公平收入分配格局的风险。大数据时代下，税务机关依据涉税信息评价纳税人的信用等级并采取相应的奖惩措施。D级纳税人将因其税收失信行为而补缴税款、滞纳金或被罚款，从而产生了一定的经济损失。另外，税收失信信息的公示削弱了其社会信用度，会减少其市场交易预期利益，进而矫正社会资源分配的不公平格局，缩小收入分配差距，提升税收的社会公平度。

（二）税务机关层面：税收效率的提升

效率是经济学所要研究的一个中心问题（也许是唯一中心问题）[5]。现代西方财政学理论的先驱者亚当·斯密所提出的税收四原则中的“便利原则”与“最少征收费用原则”就直接涉及税收效率问题。税收效率原则一般包括经济效率和行政效率两个方面[6]。

1.纳税信用评级制度可提升税收的行政效率。

税收行政效率是指在税收征收环节中使税务征收费用最小化。我国行政效率偏低，税务领域亦是如此。相对于西方发达国家0.5%～1.8%的征税成本而言，我国5%～8%的征税成本偏高。大数据时代下，税务机关可通过纳税信用评级制度掌握纳税人的信用信息并有针对性地采取差异化管理措施，即对于A级信用纳税人减少行政管理行为，而对于D级信用纳税人增加行政监管行为。同时，税务机关可通过采集纳税人的海量涉税信息分析其是否存在偷逃税款等行为并有针对性地进行税款追缴，从而提升税务机关的行政效率。

2.纳税信用评级制度可提升税法的经济效率。

税法的经济效率是指税法对权利义务的配置及其实施可以最大限度地促进社会经济的良性发展[7]。我国市场主体信用度偏低，纳税人偷逃税款、欠税、抗税等事件时有发生，市场经济交易中失信事件屡见不鲜，给我国税款征收及市场经济发展带来了巨大损失。大数据时代下信用评级是市场风险的“晴雨表”，纳税信用评级制度通过纳税信用等级公开向市场传播纳税人信用信息，为市场主体做出经济决策提供重要参考，间接增加了A级信用纳税人的交易机会，从总体上提升了市场主体的交易信用度，从而提升税收的经济效率。

（三）国家层面：税收秩序的优化

秩序是法律价值中不可或缺的组成部分。秩序意指在自然进程和社会进程中所存在的某种程度的一致性、连续性和确定性[8]。税收秩序则指纳税人、税务机关与国家依据有关法律规定分别履行其应然行为的状态，是征纳双方的共同使命。因此依据主体的不同具体可分为纳税秩序、征税秩序与用税秩序三个方面。

1.纳税信用评级制度有助于优化纳税人的纳税秩序。市场主体往往基于利益的追求而选择偷逃税款，并通过相互选择的影响进一步破坏纳税秩序。而信用评级与信息公开则是医治上述“顽疾”的“良方”。大数据时代下纳税信用评级制度允许税务机关借助大数据分析纳税人的诚信度，针对性的管理措施减少了纳税人的失信机会，并通过失信惩罚提升纳税人的诚信意识，激励纳税人自主诚信纳税。同时，纳税信用评级结果的公示提升了纳税人信用指数的透明度与对市场主体交易决定的影响力，引导纳税人自主提升纳税人信用与市场评价，从而优化纳税秩序。

2.纳税信用评级制度有助于优化税务机关的征税秩序。税收征管活动的有序进行以税务机关行政行为的有序履行为必要条件，但人手缺口是税务机关优化征税秩序的“拦路虎”。从历史经验推断，多数纳税人是诚实的[9]，但税务机关的日常检查活动为其生产经营带来诸多本可避免的负担。大数据时代下，纳税信用评级制度要求税务机关调整人员配置结构，改变对纳税人“一刀切”的管理方式，借助信用数据倾斜配置税务机关的监管资源，从而优化税务机关的征税秩序，提高管理效率。

四、大数据时代下纳税信用评级制度的优化路径

（一）构建综合化的纳税信用评级主体制度

综合化的纳税信用评级主体制度可巩固纳税信用评级的信息基础，提升纳税信用评级结果的准确度并扩大该制度的社会影响力。构建综合化的纳税信用评级主体制度应从评价主体与牵头机关两个维度出发。

1.增加纳税信用评级的主体，降低纳税人信用的数据处理风险。纳税信用评级制度应将工商、海关、土地、房管、银行、证券公司、律师事务所等机构纳入纳税信用评级主体的范围，并明确上述主体有义务提供纳税人的涉税信息并予以保密，确保纳税信用评级制度中信息的完整性，并通过信息复核提升信息的准确度。各主体应积极发挥其在核算、审查、风控方面的人才优势，提升纳税信用评级制度中的数据处理能力与应用能力。

2.明确税务机关在纳税信用评级制度中“牵头人”地位，提升纳税信用评级行为的透明度与评级结果的影响力。税务机关应在纳税信用评级制度运行过程中享有主导权，将数据信息的来源与应用范围限制于税务领域。而工商、海关、土地、房管等部门在纳税信用评级过程中对上述事项享有充分的异议权，可对税务机关的决定提出质疑。保障纳税信用评级制度“在阳光下运行”，提升该制度结果的社会认可度与影响力。

（二）拓展纳税信用信息采集途径

多元化的纳税信用信息采集途径可提升税务机关掌握的涉税数据的完整度与准确性，有助于提升税收行政效率。具体而言，可从共享机制及自主申报真实度两个维度予以完善。

1.完善涉税信息共享机制，提升税务机关掌握纳税人信息的完整度与真实度。在税务机关外部，如德国的税务机关与工商、银行等部门进行了联网，打破了数据掌握条块分割的格局，通过纳税人的其他经济数据，判断纳税人的涉税信息是否真实。我国应加快国家统一信用平台的建设，改变目前个案数据交换的现状，以纳税人识别号为索引补充涉税信息并核实已采集信息的真实度，从而提升信息的完整度与真实度。

2.扩展纳税人自行申报信息的范围并构建相应的诚信激励机制，提升纳税人自主申报信息的真实度。比如日本的税务机关建立了完善的情报管理体系，通过税务署保留的记录及档案、大众媒体信息等情报信息的采集核查纳税人预期申报表的内容。我国应将纳税人申报信息范围扩大至纳税人的全部涉税信息及关联方信息，通过信息的相互印证判断纳税人申报信息的真实度，达到纳税人互相监督的效果。同时，构建对诚信申报人的激励机制，对于一定时期内无失信申报行为的纳税人给予一定的税收激励。例如，税务机关应为一年内无失信申报的纳税人开通“绿色通道”，优先办理涉税事项，从而激励纳税人依法诚信申报涉税信息。

（三）完善纳税信用等级评价方式

完善的纳税信用等级评价方式可保障涉税数据与其社会影响的契合度，有助于提升纳税信用评级结果的公正度与社会认可度。具体而言，可从评价指标与分值、信用等级分值及动态调整三个维度予以完善。

1.多主体共同决定纳税信用评级指标及其分值，提升评级数据与税务实践的契合度。在纳税信用评级指标种类的确定中，税务部门应广泛征求工商、海关、土地、房管、银行、证券公司、会计师事务所、律师事务所等主体的意见与建议，不断调整纳税信用评级指标的分值设置，追求纳税信用评价指标种类与分值的综合最优，从而提升纳税信用评级制度的社会认可度与影响力。

2.变更纳税信用评级结果的表达方式，提升纳税人信用数据的差异度。在纳税信用评级结果的表达方式方面，我国应以百分制为标准公示纳税人信用的评价分数，分数越高则纳税人信用越好，反之则越差，从而提升纳税人信用数据的直观度与表现力。

3.延长纳税信用动态调整的时限，提升纳税信用评级数据的稳定性与社会影响力。结合税务实践中税务机关的日常工作量及不同信用级别纳税人单次发票领取数量，我国需将纳税信用动态调整周期定为3个月，即税务机关每季度调整纳税人信用等级，在减轻税务机关的工作压力的同时，提升纳税信用评级数据的稳定性，从而提升纳税信用评级制度的社会影响力。

（四）提升纳税信用评级结果公开度

提升纳税信用评级结果公开度有助于增强纳税信用数据的社会知晓度与影响力。具体而言，可从公开范围及动态信用展示两个维度予以提升。

1.扩展纳税信用评级结果的公开范围，提升纳税信用数据的公开度。德国的纳税信用评价结果是完全公开的，个人、企业等主体可随时通过电话或上网查询，较大力度地提升了纳税人诚信纳税的意识。我国可以将税务机关主动公开的信用等级范围扩展至全部纳税人，且与其存在经济交易关系的市场主体可通过向税务机关提供申请材料而查阅其他纳税人的信用数据，提升纳税信用评级结果的社会知晓度与影响力，进一步发挥纳税信用对经济的促进作用。

2.构建纳税人信用的动态变化公示机制，展示纳税人信用的长期数据。我国应以纳税人识别号为索引构建纳税人的信用动态变化图，向信用查询者展示该纳税人的长期信用数据，提升纳税信用管理制度对市场主体交易对象选择的指导力度，激励纳税人长期重视纳税信用并逐渐形成税收信用管理的长效机制。

（五）提高纳税信用评级结果的应用效能

提高纳税信用数据的应用效能可通过奖惩措施提升纳税人的诚信度。具体而言，可从守信激励与失信惩罚两个维度予以完善。

1.扩展纳税人守信激励的应用领域，提升纳税信用评级制度的引导力。我国应加强纳税信用数据与其他社会活动的联系度，将纳税人守信激励的范围扩展至税务检查、银行信贷、税收优惠、财政补贴、行政审批等领域。如在税务检查方面，对于A级纳税人于次年内非因必要原因不得列入税务稽查范围，不得在同一纳税年度内同部门重复检查。在银行贷款方面，南京市国税局促成江苏银行的“税e融”、南京银行“鑫联税”等11家银行的税银互动项目，可给诚信纳税人提供免抵押、免担保的授信额度。同时，银行也应给信用度较高的纳税人提供更低的贷款利率，扩大纳税人守信激励机制的社会影响力。

2.扩展纳税人失信惩罚的应用领域，提升纳税信用评级制度的威慑力。我国应扩展纳税人失信惩罚的适用范围至媒体曝光、权利限制、荣誉评选、投资选择等领域。例如在投资选择方面，限制或禁止低信用纳税人进入个人金融、移动互联网、文化娱乐传媒等利润较高的投资领域，降低D级信用纳税人的可预期利润。以数据为指引，通过对失信纳税人的多项惩罚措施可提升纳税信用评级制度的威慑力，督促纳税人自主提升信用等级。

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