国有企业产权改革的理论问题研究

甘小军（副教授），潘永强（教授）

党的十九大报告重申“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”提出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济。”国有企业改革写进十九大报告，说明国家高度重视发展国有经济，视国有企业的发展为巩固和发展公有制经济的重要手段，对做大做强国有企业寄予了重大希望。同时，十九大报告也为国有企业改革指明了方向，改革国有资本经营体制，通过产权多元化发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

一、国有企业改革的历程及成效

改革开放以来，为了提高经营效率、适应市场经济体制和新的经济形势，国有企业经历了多轮改革，总体而言先后经历了放权让利、利改税、承包制、建立现代企业制度四次大的改革。前三次改革是政府试图在不触动国有产权的前提下，通过扩大企业的自主经营权来提升国有企业经营效率的三种不同方式，实践证明，这三种改革方式都只是有限地提升了国有企业效率。20世纪80年代，西方产权理论被引入中国，国内一部分学者提出要突破意识形态局限，在国有企业改革中引入西方现代企业制度和股份制。邓小平1992年南巡讲话中明确提出社会主义也可以搞股市，此后，大批国有企业进行了公司制与股份制改革。1996～1999年，无论是改制后的还是没有改制的国有企业普遍陷入亏损，改制并没有体现出明显的效果。但是2000年以后，受加入WTO、城市化加快等因素的影响，我国的内需与外需均快速增长，我国经济进入了一轮黄金增长期，对钢铁、有色、煤炭、石油、汽车、船舶等原材料及装备制造行业产生了巨大需求，一大批集中在能源、运输、电力、重化工的国有企业扭亏为盈，并快速扩张，形成了国进民退之势，国有企业的改革趋缓。

2008年，由美国次贷危机引发的全球经济危机，对我国经济造成了巨大影响，国有企业出现大面积亏损，为了防止经济进一步下滑，我国政府出台了“四万亿投资刺激计划”，一定程度上减缓了经济危机对国有企业的影响。但2012年之后，前期刺激计划形成的过剩产能又使得大批国有企业出现巨额亏损，举步维艰，聚焦了大量国有企业的东北三省在各省市GDP排名中连续几年垫底。“国有经济比重过大，使得经济运行内生动力不足、结构调整艰难”是东北三省政府官员、企业领导、专家学者的共同看法。国有企业改革又一次处于势在必行的地步。

二、国有企业产权改革的理论争论

学术界对国有企业改革的探索和争议一直在继续。2000年以后，争论的焦点主要集中在国有企业的产权改革上，根据国内学者对产权改革的态度，可将这些观点分为产权派、市场派和马列派。

1.产权派。产权派的学者认为公有制产权主体不明晰，不可避免地会导致“外部性”“公地悲剧”等问题，效率不可能很高，只有产权私有才能让产权明晰，进而从根本上解决这些问题，达到资源的“帕累托最优”配置。国内学者张维迎[1]认为，国有企业的所有者（全国人民）是一个无法发挥监督作用的虚主体，当所有者与经营者的目标函数不一致时，不能有效地监督和激励经营者，这也是国有企业普遍存在过度在职消费、重短期效益、忽视企业长期持续发展的重要原因。他还提出国有企业不仅自身效率低下，还利用在一些行业的垄断势力排挤民营企业，破坏了市场正常的竞争机制，导致资源配置的无效率。因此，产权派的学者认为当前我国的国有经济成分比重过高，应该通过国退民进的方式将一部分国有企业改制成民营企业，降低国有经济比重。

2.市场派。市场派的学者强调了市场竞争在决定企业绩效上的关键作用。林毅夫[2]认为，国有企业的低效率与产权制度没有任何联系，而是因为一部分国有企业从建立之初就不具备自生能力。20世纪90年代以前，很多国有企业是出于国家战略需要建立起来的资本密集型企业，这些企业在当时并不具有比较优势。此外，国家为了解决就业问题，让一些国有企业分担了大量冗员，国有企业背负了企业办社会的沉重负担。随着我国市场化改革的深入，国有企业与非国有企业的竞争越来越激烈，技术上的差距与沉重的社会负担使其在与民营企业的竞争中处于劣势，因此他认为只要卸下企业办社会的沉重负担，那些具有比较优势的国有企业完全可以经营得很好。对于产权派学者提出的“国有企业由于市场信息不完全使得所有者无法评价经营者经营能力的高低和经营绩效的优劣”问题，他认为只要在企业外部构建一个充分竞争的市场环境，使所有者可以根据市场的平均利润率评价经营者的经营业绩，就能对国有企业的经营者形成有效约束。

3.马列派。马列派的学者完全信奉经典的马克思主义所有制理论，他们把社会主义等同于公有制，认为我国是社会主义国家，公有制是社会主义的基础，必须坚持以全民所有制为主体。程恩富等[3]指出：共产党掌权的国家不可能建立在私有制主体之上。马列派的学者还明确反对国有企业效率必然低下的观点，并列举了一些享誉海内外的我国国有企业来证明国有企业的经营效率也很高。对于一些国有企业发生严重亏损的问题，他们认为对大量非国有企业而言也存在，民营企业的存活率往往更低，90%的民营企业经营不到5年就倒闭了。此外，国有企业还承担着大量国家赋予的特殊职能，收入分配体制更加公平，对一些民营企业不愿介入的行业，国有企业往往身先士卒，为国家经济的长远发展打下了坚实基础。

综上，国有企业产权改革争论的本质体现在两个方面：一是私有产权和公有产权效率之争；二是国有企业产权私有化改革是否会改变社会主义性质之争。单纯地从西方产权理论出发，结论是只有私有产权才能明晰产权和提高效率，这一观点显然忽视了社会主义制度下国有企业的社会性质和功能，不了解我国政府对国有企业的战略定位，同时也是对我国改革开放以来一大批国有企业茁壮成长的无视。一味地强调国有企业的社会性质和功能而完全反对国有企业产权改革也是不可取的。实践证明，一些国有企业最终会因为落后保守遭到市场的淘汰，变成政府包袱，阻碍经济发展。因此，这两种观点都趋于单一化、绝对化。林毅夫教授提出的市场派观点虽然指出了我国国有企业效率低下的一些重要原因，但他所提出的两条改革国有企业方案（一是国有企业从不具有比较优势的行业退出；二是在国有企业外部构建一个充分竞争的市场环境，使所有者可以根据市场的平均利润率评价国有企业经营业绩，以便对国有企业经营者形成有效约束）并不可行，一个重要原因是：我国国有企业在很多行业的技术水平要高于民营企业，如果国有企业从这些不具有比较优势的行业中退出，我国民营企业也不会在这些行业有竞争力，这些行业必将被外资所占领。事实上，我国国有企业肩负着守护国内市场、防止外国先进技术控制国内单一市场、培养比较优势的责任，而在这些行业中国有企业毕竟没有核心竞争力，构建一个竞争环境评价国有企业业绩就没有意义了。

跳出以上三个学派相互争论泥潭的有益尝试是：推动国有企业产权多元化改革，大力发展混合所有制经济，通过引入非国有资本，利用非国有资本来监督和激励企业的管理层，增强国有企业内部约束，促进国有企业经营效率的提升；丰富国有企业资本来源，为做大做强国有企业、增强公有制经济的控制力提供经济基础。

三、产权多元化是国有企业做大做强的根本保证

1.产权多元化可以改善国有企业的公司治理。现代企业的运行是基于企业所有者与经营者之间的委托代理关系，在我国国有企业普遍实行公司制后，同样也存在委托代理问题。

委托代理问题产生的原因在于委托人与代理人的目标函数不一致。委托人即企业资产的所有者，投资的目的在于获得最大化的投资回报；对代理人而言，其目的在于最大化自身利益，在委托人未有效监督和约束代理行为时，代理人可能会通过侵占委托人资产、增加在职消费或是以杀鸡取卵的方式追求企业短期利益而牺牲企业长期利益从而损害了委托人利益。相比民营企业，国有企业的委托代理问题更突出，其原因在于国有企业的所有者是一个抽象的行为主体。从本质上来看，我国国有企业资产属于全体中国公民，由于主体数量太多，每一个公民不能直接从国有企业经营改善中获利，因此普通公民并没有积极关心企业的经营状况，形成了事实上的所有者缺位现象。而在民营企业的治理结构中，企业所有者较为集中，公司的经营业绩与自身利益紧密联系在一起，因此他们会密切关注公司的经营业绩，强化对公司管理层的监管。

在我国现行的国有资产管理体系下，各地的国资委受国务院委托管理国有企业，代表全国人民行使主体权力，但毕竟国资委不是国有资产的实际所有者，国有企业的经营状况也不会直接影响该部门的利益，因此国资委可能不会像民营企业的股东那样积极监管企业。而且一个地方的国资委要负责监管的国有企业数量众多，分散了监管力量，导致可能存在对某一家国有企业的经营管理力量不足、管理效率低下问题。现实中，由于经营不善而导致国有资产大量流失与监管不到位有很大关系。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时就强调：“完善国有企业内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理”。此外，国有企业在管理人员的任命上不够灵活。国有企业总经理和董事长多是由国资委任命，很多被任命的总经理和董事长曾经都是行政官员，并不具备经营管理企业的经历与经验，他们中的大多数用行政管理方法来管理企业，难免会使国有企业的经营受挫。而民营企业往往会聘请优秀的管理人员（如总经理等），如果经营达不到业绩目标，总经理马上就会被解雇，这种压力也会迫使总经理努力去经营好企业。

从上述分析来看，国有产权虚置是一个难以解决的问题，只要企业财产归全体人民所有，企业产权就无法人格化，国有企业的所有者和经营者就无法形成有效制衡，有效的激励机制就无法建立。而通过产权多元化，从外部引入非国有资本具有可行性，是因为非国有资本的所有者追求利益最大化的动机相比国有资本委托人更强烈，对企业经营者的监管会更直接，也更有动机去了解和监督企业的日常经营活动。这种约束还会因为投资主体的明确性使得委托代理链条变短，激励监督机制更加有效，决策更加灵活。

如果企业经营者不以企业利润最大化为目标尽职尽责经营，或是没有足够的经营才能导致企业亏损，非国有资本的投资者可以行使一部分股东权力提醒甚至罢免经营者，选择更有能力的人来经营企业。因此，产权多元化相当于把国有资本运营与非国有资本运营结合成一个整体，间接为国有资本塑造了一个人格化的所有者，通过非国有资本投资主体对国有企业的监管，来加强国有企业的内部与外部约束，国有企业的效率也能从根本上得到提升。而非国有资本的有效监督是以对企业有足够的话语权为基础的，因此要使国有企业的产权多元化改革成功，必须合理界定国有资本与非国有资本发挥作用的权力范围，保证非国有资本能充分享有企业监督权、重大事项的决策权。总的原则是：对于不具备国家战略任务的国有企业，非国有资本具有主导权更有利于企业效率的提升；对于一部分肩负着国家重要使命的国有企业，必须让位于国有资本主导权，由非国有资本行使监督权。

2.国有企业产权多元化可以促进资本集中，加速培育一批跨国企业。国有企业产权多元化可以促进资本集中，使我国加速培育一批有核心竞争力的跨国企业，而当前我国缺乏此类跨国企业，迫切需要通过产权多元化加速这一进程。国有企业产权多元化最主要的实现方式就是通过股份制把国有资本与民间资本有机组织起来，实现各种资本的集中经营。马克思对资本集中现象进行了深入研究，他认为股份制是生产社会化的产物，极大地促进了资本集中，推动了社会生产力的发展。马克思[4]指出：“在工业上运用股份公司的形式，标志着现代各国经济生活中的新时代。一方面，它显示出过去料想不到的联合的生产能力，并且使工业企业具有单个资本家力所不能及的规模。”股份公司的成立使“生产规模惊人地扩大了，个别资本不可能建立的企业出现了……假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是，资本集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。”这说明马克思在当时深刻地意识到股份制引起的资本集中极大地促进了社会发展，以前单个资本无法做成的事情，通过资本集中可以轻而易举地完成。此外，马克思还认为资本集中创造了大资本支配小资本的形式，放大了大资本的支配权。马克思[4]说：“信用为单个资本家或被当作资本家的人，提供在一定界限内绝对支配别人的资本，别人的财产，从而支配别人劳动的权利。对社会资本而不是对自己资本的支配权，使他取得了对社会劳动的支配权。”

马克思论述的资本集中是民间资本联合的股份制，他并没有研究由国有资本与民间资本集中的问题，但他得出的关于资本集中促进经济发展以及这种方式创造的大资本支配小资本的形式对国有资本与民间资本联合的结果也是适用的。相比资本主义与民间资本之间的联合，国有企业产权多元化由国有资本与民间资本之间的集中既是一种创新，也是一种社会资本发展形式的进步。当前整个世界的经营活动主要由实力雄厚的跨国公司控制，这些跨国公司绝大多数都是早期西方发达国家利用资本集中手段迅速发展起来的垄断组织，它们不仅决定了整个世界的产业分工格局，牢牢把握着产业价值链高端，控制了整个世界的商品营销渠道，而且主导了整个世界的贸易标准与贸易规则的制定，利用强大的话语权获益匪浅。而发展中国家的中小企业由于缺乏话语权往往成为国际竞争的失败者。为了能在激烈的国际竞争中掌握主导权与控制权，我国迫切需要培养一批具有国际竞争力的跨国公司。

而在过去40年的改革开放中，尽管我国经济飞速发展，但并没有多少家民营企业依靠自身力量成长为世界500强企业，这并不是因为民营企业没有采用股份制快速集中资本，相反在我国沪深两市上市的几千家民营企业基本都是采用的股份制，那么为什么我国的民营企业没能通过资本集中发展成跨国公司呢？主要原因是我国的民营企业发展起步较晚，研发能力不强，没有形成核心竞争力，当发展到一定规模时就会遇到瓶颈，投资的边际报酬递减效应明显，不能通过资本集中形成足额的资本来做大做强。当民营企业无法通过自身力量快速成长为实力雄厚的跨国公司时，利用政府力量把一部分国有企业扶持成世界级跨国企业就成为当前最好的选择。但国有企业在国际上做大做强也不能缺少民营资本的支持，世界上很多国家都是通过这种方式来扶持本国企业的，让其快速成长为有影响力的跨国公司。比如欧洲国家为了与美国波音公司竞争，分享全世界庞大的民用航空市场，1970年由法国、德国、英国、西班牙政府共同推动、国有资本与民间资本共同出资设立了联合跨国公司——欧洲空中客车公司，并发展成为民用航空巨头。

通过国有企业产权多元化改革，由国有资本联合民间资本。民间资本的参与可以为国有企业的发展筹集更多资本，发挥国有资本的控制力，解决国有企业做大做强的资金来源问题。当前我国国有企业经营整体呈现出资产负债率偏高、杠杆经营问题突出、债务风险过大等问题。因此，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时强调：“加强国有企业资产负债约束，是落实党的十九大精神、推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的重要举措。”在国有资本本身不足的现实下，做大做强国有企业更需要非国有资本的参与。而通过国有企业产权多元化，引入民间资本，不仅可以减少国家对国有资本的投入，降低国有企业的债务风险，而且通过一定国有资本支配比它自身大得多的资本的形式还可以增强国有企业的控制力，客观上增强了公有制经济的主体地位。

四、产权多元化的难点

1.改革共识尚未完全形成。在国有企业经营最为困难的1996～1999年，就有学者提出了国有企业要进行产权多元化改革、发展混合所有制经济的观点。2002年党的十六大报告明确提出，要通过“积极推行股份制，发展混合所有制经济”来完善社会主义市场经济体制，并且要求“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”这一论述明确为大型国有企业的产权改革指明了方向，但2004年因国有企业产权改革引起人们对国有资产流失的担忧，从而使得这一改革趋于谨慎。2002年加入WTO、城市化进程加快等因素促进了我国对外贸易的快速发展和房地产业的繁荣，从而带动中国宏观经济经历了一轮快速增长，绝大部分国有企业经营情况出现好转，客观上也缓解了国有企业改革的压力，延缓了国有企业产权多元化改革的步伐。2008年发生金融危机以来，一部分国有企业在政府的号召下，逆势增加投资，为我国经济率先走出金融危机做出了重要贡献，对国有企业在经济危机期间稳定经济作用的过度强调也阻碍了国有企业改革。

2.体制内因素的制约。现存的国有资产管理体制在一定程度上阻碍了国有企业产权多元化改革。国有资产主管部门已经形成了规模庞大的部门利益，只要国有企业没有亏损到成为其负担，国有资产管理当局就没有足够的动力进行产权多元化改革。引进外部投资者就意味着国有资产管理当局要出让一部分管理权力，必然也要出让一部分部门利益。所以2003年以来，国资委的改革措施更多地集中在推动国有企业相互重组和上市上，但这两种方式都不能从根本上解决国有企业虚置投资主体的问题，国有企业上市看似是股权多元化的一种形式，但上市后的国有企业普遍形成国有股一股独大和流通股分散的股权结构，而分散的股东并不能为国有企业建立起有效的监督激励机制。

3.垄断行业大型国有企业产权改革难。当前，我国一些行业特别是自然垄断行业还维持着少数国有企业控制的局面，这部分国有企业利用垄断市场的优势稳定地获取垄断利润，利用对消费者剩余的大量侵占，一般不会发生亏损，而且还能为国家带来一定的税收和利润，不存在被迫改革的压力。同时这些行业的企业管理层和员工收入相对较高，压力不大，不愿意进行产权多元化改革以免强化对自己的约束。但由于缺乏创新，管理体制落后，生产成本较高，这些国有企业根本不可能成为在国际上具有核心竞争力的企业。从长远来看，随着我国经济市场化程度的加深，这些垄断行业中的一部分国有企业迟早会向民间资本和外资放开，因此，一定要未雨绸缪，在市场没有完全放开之前，应通过国有企业产权多元化改革强化此类行业的竞争力，促使这些行业的国有企业做大做强。

4.来自国有企业员工的阻力。长期以来，国有企业相对民营企业更有保障，在国有企业工作比民营企业更轻松，国有企业身份比民营企业更高贵的观点已经深入人心，因此产权改革会引起员工内心的不安全感。国有企业产权多元化后，国有企业会变成国家参股的企业，用工机制也会发生变化，其职工不再具有国有企业员工身份，一些特有的国有企业福利也会减少，竞争机制的引入还可能会导致一些低效率员工下岗。在当前国有企业的总体社会保障高于民营企业的情形下，一些国有企业员工当然会反对国有企业产权多元化。面对来自员工的阻力，国有资产管理机构以及国有企业的管理层为了减轻自己在任期内的压力，可能会采用规避矛盾或是将矛盾后移的方式，从而延缓国有企业产权多元化改革的步伐。

五、小结

面对当前国内国际的经济发展形势，我国急需培养一批具有国际竞争力的国有企业。全国人民需要进一步解放思想、统一思路。产权多元化改革并非全盘私有化，而是可以提升国有企业经营效率，使国有资本保值增值，国有企业的主导地位也会因此增强。国有企业管理层要把国有企业的经营思想和党中央的政策方针统一起来，大胆改革、大胆创新，探索国有企业产权多元化后给予非国有资本充分决策权的企业经营思路。国有企业的相关管理部门要以十九大报告为指导，突破部门利益，顶住国有企业产权多元化改革的各种压力，大力推动国有企业产权多元化改革，发展混合所制经济。同时，国有企业产权多元化改革也要给予非国有资本充分的企业重大事项决策权。如果只允许非国有资本出资，不允许非国有资本发言，国有资本搞“一言堂”，产权多元化后国有企业的效率就不会有实质性提高，非国有资本参与国有企业产权多元化改革的信心就会相对不足，国有企业产权多元化改革也将仅仅只是一个口号。

[1]张维迎.国企改革的真问题［J］.中国商业评论，2007（2）：91～92.

[2]林毅夫.自生能力与国企改革［J］.经济研究，2001（9）：60～69.

[3]程恩富，侯为民.做强做优做大国有企业与共产党执政［J］.政治经济学评论，2015（6）：15～21.

[4]马克思.资本论（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1975：688～699.