我国公路工程投资的绩效审计监督探析

●秦 山

在全球经济金融危机的背景下，为了降低金融危机对经济造成的风险，并保证经济平稳快速的增长，我国近几年加大了对于公共基础设施建设的力度，在交通、电力、水利等设施的建设方面投入了大量资金。作为国家财政资金审计的重要组成部分，公共工程投资绩效审计是保障国家财政资金不受损失的有效措施，推进了国家经济快速稳定的发展。由于公路工程投资的特殊性，对其的监管难度也较大，引起政府部门的高度重视。虽然我国在公共基础设施建设投资绩效审计方面有一定的理论基础，但仍不完善，不能因地制宜开展相关的公路项目财政资金绩效审计，基础薄弱且缺乏可操作性，对实际审计工作指导性较差，因此如何有效开展公路基础设施投资绩效审计也成为我国政府公共管理领域研究的课题之一。本文基于政府投资的角度，首先阐述我国公路工程投资开展绩效审计的必要性，提出在整个项目过程中的绩效审计重点，探讨其中存在的不足，有针对性地提出相关对策，以此减少项目过程中存在的损失浪费，深化公路投资审计。

一、公路工程投资绩效审计的必要性

在构建我国服务型政府的过程中，政府管理体制逐步推进，政府部门也更加注重向社会公民提供公共产品。交通运输建设项目由于规模大、投资金额大、项目唯一性等特性，审计机关一直把公路工程项目投资绩效审计作为工作重点。目前在项目实施过程中还存在虚报项目骗取资金、挤占挪用建设资金等不良问题，要解决这些问题，展开公路工程投资的绩效审计迫在眉睫，主要体现在几个方面。

（一）促进对公路工程投资的全面监督

我国法制建设逐步推进，政府部门在国家建设领域的行政及法律监督职能也逐渐加强。公共设施项目的建设需要政府部门进行全方位、全过程的监督，公路工程投资绩效审计通过实时实地的调查监督，使得审计机关的审计视野有所开阔，审计战线也被拉长，对于公路工程投资绩效审计的整个过程都处于监督中，从管理、技术等多个角度出发，突出审计机构的监管职能，加强对资金流向、费用组成及施工进展等的合理、合法审查，分为多个阶段进行审查。公路工程投资绩效审计对于工程项目的建设管理、投资效益提升等都具有重要意义。

（二）加强公路工程的项目投资管理

公路工程项目的实施对于管理人员、监理人员、造价费用控制人员要求较高，然而目前无论是在数量还是质量上都与市场、政府的储备人员相差甚远。因此目前的工程实施过程中仍然存在片面追求进度以求提前工期，而忽视工程造价及工程质量的问题。特别是在施工招标过程中存在有围标、暗箱操作等现象，中标后非法转标等问题。虽然在工程竣工后审计机构会出合理的审计报告，但对隐蔽工程的审查只能针对既定事实，在施工过程中所造成的经济损失等已经无法挽回。对公路工程投资开展全过程绩效追踪审计，把审计监督过程落实到整个环节中，并及时提出整改意见，提高工程建设的工作质量及效率，对于投资管理及效益的提升具有重要作用。

（三）推进交通行业党风廉政建设

目前工程项目施工招标、材料的购买、投资人合作等环节存在有腐败现象，影响到政党部门的形象，引发社会公民的不满情绪，因此加强交通行业廉政建设刻不容缓。交通部门必须建立一种全面有效的监督机制，能够对建设管理部门的权利进行监督及制衡，保障工程项目的优质安全。对公路工程投资整个过程的绩效审计能够使监督更加全面、客观、合理，也是我国社会进步、经济发展、履行项目审计制度的客观要求。只有全面推进绩效审计，才能落实国务院相关法律、交通运输部门有关政策的规定，规范政府对于公路工程项目的资金投资行为，加强投资管理，有效提高公路项目的投资效益，避免项目实施过程中损失浪费的现象发生，防止相关部门的腐败。

二、我国公路工程投资绩效审计的重点

公路工程投资绩效审计是指项目承接单位审计机构依据《中华人民共和国审计法》、《内部审计准则》等相关法律及准则标准，采取具体的审计方法对项目的经济性、效益性、效率性进行审计评价，并依据项目中存在的不足提出改进建议，提高公路工程的投资管理效率的独立性监督活动。严格意义上来说，公路工程投资的经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限。因此，对于公路工程投资的绩效审计应在整个过程中将这三方面综合进行审查。

（一）公路工程项目开工前的绩效审计重点

公路工程项目开工前的绩效审计是从源头控制投资规模，审查资金的投资经济性，随时监控资金流向，是国家对财政资金实行宏观调控的重要手段，有效避免公路工程项目建设过程中出现盲目开工、不符建设标准等现象。由于公路资产的特殊性，在公路工程项目中会出现很多具体情况无法掌握，所以公路工程产生问题的概率也会较高，即使在建设过程中审计查出问题也难以避免造成资金的损失，改进的余地也较小，所以单纯依靠项目竣工后的决算审计是不可行的。公路工程投资的资金数额都较大，不合理的资金调度会造成资金贷而不用或资金不足等现象致使工程延期，这些都是隐形的损失浪费。因此公路工程项目应与一般的项目审计内容相比更为具体，还需将项目建议书、可行性研究报告、初步设计、资金的科学调度等纳入审计内容中，保障对重大公路项目工程进行开工审计评估，确保财政资金的投资方向科学合理以及资金的合理配置，投资规模合理，使得投入的资金发挥最大的经济效益。

（二）公路工程施工中的绩效审计重点

公路工程项目施工过程中的绩效审计是对资金的运营效益的审计，由于公路的特殊性，在项目建设施工过程中会出现各种情况，因此施工过程中的绩效审计重点是对于公路工程的成本及进度的绩效审计。公路工程的成本关系到整个项目的设计、监督、施工等各个环节，对整个项目的经济效益产生直接影响。在对公路工程投资展开绩效审计时，需以工程造价概算作为参照标准，同时应将国家宏观调控政策、施工单位内部变化等对项目产生的影响考虑进去；另外，对于工程进度的绩效审计，一般以计划建设工期为参照标准。工程进度的快慢直接影响到项目绩效，若进度较慢造成工期延长会产生银行贷款利息，使得收益期延后。若工期提前太多会忽视工程质量问题。因此公路工程施工中的绩效审计重点应优先考虑效果性。

（三）公路工程竣工后的绩效审计重点

公路工程竣工后绩效审计是对公路投资项目资金使用效益的审计，是公路工程投资绩效审计过程的重要部分，是提高投资效益的必要手段，因此此过程的绩效审计重点应放在资金来源及使用情况、工程质量审计。在对资金使用情况的审查中，首先应审查资金渠道是否合法规范，有无非法挪用现象发生。其次，应根据设计概算各项资金去向核对实际投资所支付的内容，有效避免资金的损失浪费、挤占现象；对于工程质量的绩效审计，应将重点放在项目管理各项制度的审查中，对于存在的质量问题，尤其是重大质量隐患，应聘请有关部门及专家进行必要的技术鉴定。鉴定过程中存在的问题及增加多投资损失，必须列入到审计报告中，并责成相关部门及项目主管部门及时处理存在的问题，避免造成损失，提高公路工程投资的质量。

三、公路工程投资绩效审计存在的问题

我国公路工程投资绩效审计从其思想萌芽到现在的全面推进改善，成效较为显著，在公路工程投资整个过程中，通过绩效审计发现并改进很多问题，在提高政府财政支出绩效、构建高效廉洁政府等方面起到很大作用。但由于起步晚，受到审计环境等因素的影响，还存在诸多亟待解决的问题。

（一）公路工程投资绩效审计制度方面存在的问题

我国公共基础设施项目的法治建设仍然还比较滞后，在国家层面上关于投资审计的法律法规主要有《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》，但也只是规定了对审计机关及审计人员对投资项目的真实合法性的审查制度，并没有涉及到绩效审计方面的法律条文，因而绩效审计法治建设方面仍不完善。另外，绩效审计的操作指南及评价指标也较空白，只有建立健全科学的公路工程投资审计的操作指南及评价指标，才能成为审计机关或审计人员科学评估此公共基础设施投资的绩效审计依据。然而，当前我国在开展公共基础设施投资绩效审计项目中，缺乏能借以评估综合成果的指标，同时也还未形成切合实际工作的指导性制度。多数情况下，审计人员只能凭借自己的经验设置某种评价指标去评估项目的实施效果，因此会造成审计机关形成审计报告中对此项目的经济性、效益性、效果性等存在评估偏差，在此基础上提出的审计建议操作性会比较差。

（二）公路工程投资绩效审计业务实施方面存在的问题

目前对于公路工程投资的审计偏重于财政收支审计，绩效审计落到实处的较少，审计报告更偏重于审计财政收支的真实合法性，而很少从项目实施的效益性、效果性、效率性等方面入手审查绩效，因此公路工程投资的审计方向应积极向绩效审计方向转变。另外，绩效审计报告评价的内容也不够全面，虽然相较于传统的审计有质的进步，不再仅仅局限于对真实合法的审计，也逐步加入了对于效益性评价的内容。然而，在量上还存在不足，审计报告中关于真实合法性的评价内容相较于效益性评价篇幅较长，且效益性评价内容不够全面深入，与绩效审计的出发点及目标存在偏差。最后，目前的审计覆盖范围不够广，由于很多审计机构没有实施全面的绩效审计，部分项目内部审计介入的时间滞后。如在投资立项阶段，根据主管部门的职责划分会交由交通厅负责，因此审计机关部门无法参与，内审职能就不能充分发挥。应拓宽审计范围，争取全面参与公路工程的整个环节，更好发挥审计机关的内审职能。

（三）公路工程投资绩效审计技术方面存在的问题

在互联网迅速发展的时代，绩效审计信息化应用也迅速普及，对于审计来说是一种高效的审计工具。因为绩效审计是一项技术含量高、工作强度较大的工作，对于公路工程投资周期长、金额大这种项目来说，意义更为重要，绩效审计若能借助信息化，则更能确保绩效评价工作的顺利进行，可以借助计算机网络实现审计数据的整合与共享。然而，目前由于绩效审计信息化应用平台尚处于实验及不断完善的阶段，审计机构目前应用这项技术的还不多，可利用的信息十分有限，导致信息数据中心在数据后台采集、筛选等过程中较为繁琐，审计原始数据共享及整合度不高，阻碍了绩效审计信息化应用推广的进程。此外，由于审计人员的传统审计观念较深，在审计工作中仍会以手工审计方式为主，很少会使用审计、管理等信息化软件。若未建立有效的公路工程投资绩效评价管理信息系统及信息共享平台，有关绩效评价的大量数据就不能及时被收集采纳，因此各级公共基础设施投资绩效管理部门不能及时掌握数据动态，难以实现信息的共享及交流，降低了绩效审计的效率。

（四）公路工程投资绩效审计结果运用方面存在的问题

审计结果的透明公开是体现审计效果的有效方式，通过审计报告社会公众可以深度了解专项资金的使用情况，也能够参与到对于公路工程投资整个过程的监督工作中去，形成社会舆论，督促政府部门谨慎工作，认真做好公路工程投资的整个工作。然而，目前的公路工程投资绩效审计结果公开性、透明性不高。虽然目前审计法规定审计结果对外公开，但由于我国审计行政部门的体制弊端，审计独立性低于欧美国家的立法型审计模式。我国审计机关隶属于政府，对于以政府为主体的公路工程投资进行绩效审计会存在独立性较差的缺点，而审计报告的公开也是需要得到政府部门的审核批准，因此审计结果的公开力度会从政府自身利益出发，公开内容会经过筛选，不能完全真实公开，因此社会公众不能很好地进行监督，形成震慑作用。

四、加强公路工程投资绩效审计监督的具体措施

由于我国公共基础设施项目审计部门的特殊性，审计机关无法独立展开绩效审计工作，审计人员在项目实施建设过程中也存在很多问题，针对这些问题，本文主要从以下几个方面提出具体的措施建议。

（一）公路工程绩效审计制度机制保障层面

首先，要将公路工程投资绩效审计做到具体化、规范化，使审计机构与社会公众真正参与到对项目的监督工作中，就必须在原有的法律法规基础上，以公路工程投资专项资金绩效审计为基点，出具针对性强的规章制度文件，不断完善和规范公路工程投资绩效审计业务指导体系，规范绩效审计工作程序，使得绩效审计工作拥有法律制度的保障及工作机制保障，实现公路工程投资绩效审计有法可依的目标。

其次，必须建立起与投资公路工程投资绩效审计工作相关的审计指南及操作规程，为审计人员及审计机构提供科学的审计依据，减少审计过程中的技术偏差，使得公路工程绩效审计监督工作有据可依。地方审计部门可以首先从理论角度探索绩效审计的思路及方法，结合已有的审计经验并参考其他城市的审计技术方法，遵守经济性、效益性、效果性的原则，因地制宜地制定本地公路工程投资绩效审计相关的程序、方法等审计标准，使得绩效审计规范及操作指南成为制约审计机关及审计人员工作的利剑，有效规避公路工程投资绩效审计工作中的风险。

（二）公路工程投资绩效审计业务实施层面

首先，应扩大公路工程投资绩效审计的覆盖面。因此，应在项目计划编制阶段就对审计项目的数量进行综合分析，实现公路工程投资绩效审计全面覆盖，突出重点，不留盲区。另外要实现绩效审计信息的资源共享，提高绩效审计效率。针对公路工程投资的绩效审计过程中数据的采集及积累应及时进行整理归档，保障审计机关内部的信息资源共享，形成完整的数据资源，避免二次审计中数据的重复收集整理产生资源浪费现象。

其次，应实现上下级审计机关的资源共享。政府部门审计机关可以通过组织实施同步项目，促进上下级审计机关的紧密联系，对于同一个审计项目在审计时间及内容之间存在的差别，可采取下级借鉴上级审计结果的方法，充分利用本地各级审计机关的资源共享，解决公路工程投资绩效审计实施过程中存在的问题。

（三）公路工程投资绩效审计技术层面

首先，应进一步完善公路工程专项绩效审计专网建设，利用审计专网全面科学推广公路工程投资成果，因地制宜开发审计工作实际需要的审计信息化系统，建立与完善上下级审计机关资源信息的交换共享机制，培养专业技术人员将相关的业务数据录入系统中进行专业化分类，实现互联网环境下绩效审计资源的整合优化。

另外，公路工程投资绩效审计整个过程的数据信息化管理都可以运用审计综合业务管理系统，从开始的编制审计计划，到全面覆盖审计项目的立项、施工现场的审计监督再到最后的审计项目归档都可以科学整合到一起，审计机构的相关人员可以全面控制审计的整个过程，保障公路工程投资绩效审计的整个过程能够被全面直观地管理，审计人员也可以通过不同角度有效控制审计项目全过程。

（四）公路工程投资绩效审计成果运用层面

公路工程投资绩效审计成果的运用是衡量绩效审计工作进展是否顺利的主要标准，而审计成果的运用集中体现在提出的整改意见上。任何公共基础设施的投资绩效审计都要全面揭示是否严格遵循相关的法律法规程序，资金管理是否真实等，对于审计过程中存在的问题都要进行严肃处理，而不仅仅局限于形式。

首先，应注重加强审计整改工作机制的构建，切实维护审计监督的权威性。要坚持审计与整改并重，既要强化审计监督的重要性，也要注重审计发现问题整改的有效性，争取做到整改提出的建议都有所处理，从根本上解决问题。同时可以利用社会媒体的舆论压力，强化审计整改的力度。加强各级政府部门之间的联系，严格落实整改措施。其次，应逐步推行公路工程投资绩效审计结果全面公告制度，而不是筛选内容公布，进一步规范审计公告的形式与内容，实现审计结果公告的常态化运作，提高公共基础设施投资基金使用的公开性、透明度。

总之，随着国家政府部门对于公路工程投资的重视，为减少国家财政资金的损失，公路工程投资绩效审计需进一步加强。虽然对于公路工程投资的绩效审计还存在很多问题，但政府部门应从多个角度提出相关对策，保障公路工程投资的顺利进行，提高国家财政资金的使用效益。■

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