财政支出绩效评价实践存在的问题及改进建议

●熊 雁

党的十九大明确了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。随着我国财政预算管理制度改革的不断深入和财政框架体系的逐步建立,强化财政支出绩效管理、提高财政资金的使用效率已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。财政支出绩效评价是完善预算管理制度，全面实施绩效管理的重要保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、我国财政支出绩效评价历程回顾

我国财政支出绩效评价始于本世纪初，由财政部主导推动。在随后的十几年间，财政支出绩效评价工作得到了长足的发展。

2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该报告在完善财税体制改革部分提出“建立预算绩效评价体系”的设想，这是中央政府第一次将“预算绩效评价”改革列入官方文件之中，自此揭开了财政绩效改革的大幕。

2004年，财政部印发《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法 （试行）》，鼓励地方先行先试。随后，广东省财政厅率先成立绩效评价机构，出台省级财政支出绩效评价指标，开展财政绩效评价试点工作。

2005年，财政部印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》，对绩效考评的内容和方法、绩效考评的指标、绩效考评的组织管理、绩效考评的工作程序、绩效考评结果的应用等作出原则性规定。

2011年，在总结地方探索经验的基础上，财政部修订完善了于2009年制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并制定了《关于推进预算绩效管理的指导意见》等规定，以进一步规范绩效评价工作。之后，陆续发布了《地方财政管理绩效综合评价方案》、《2015年县级财政管理绩效综合评价方案》等实施方案以具体指导相关部门开展绩效评价工作。

2014年，新修订的《预算法》将绩效评价纳入法治化轨道，要求各级政府要对预算支出开展绩效评价，在编制预算时要参考上一年有关支出的绩效评价结果，同时要求各级人大常委会在向本级人大代表会提交总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告时，要重点关注有关预算绩效的问题。

经过十几年的探索和实践，在借鉴国外政府绩效评价的理论和经验的基础上，结合我国实际情况，已经初步形成了与我国国情相适应的绩效评价体系，对提升财政资金使用效益，建立科学规范的财政预算制度起到了积极的促进作用。不少学者和官员认为，当前中国财政绩效预算管理体系在形式上已经拥有了较为完整的规章制度和相对完备的运行体系，但在具体实践中还存在诸多亟待改进之处。

二、当前财政支出绩效评价实践中面临的问题

（一）对绩效目标的设定缺乏有效的纠错机制

绩效评价区别于绩效审计的特征之一就是要设定绩效目标并对目标的完成情况进行检验。绩效目标是绩效管理的基础，是整个绩效管理系统有效运行的前提。相比私有部门单一经济绩效目标的设定而言，科学设定公共部门财政支出的绩效目标存在很大的困难。公共财政本质上来讲是一个政治问题，是涉及公民与政府之间关系的基本问题。政府通过强制力集中国民收入用于满足公共需要的支出，以达到维护社会稳定、优化资源配置等目标。财政应当“取之于民，用之于民”，这种特征从根本上决定了公共部门在设定财政支出绩效目标时，除了要考虑经济性、效率性、效果性以外，还必须考虑公平性。

根据财政部2011年 《关于推进预算绩效管理的指导意见》有关绩效目标管理的规定，绩效目标管理分为三个阶段，由三个主体分别享有绩效目标的设定权、审核权和批复权。首先，由预算单位根据国务院、财政部的具体部署，结合部门职能及事业发展规划，编制预算绩效计划，报送绩效目标。接着，由财政部门依据国家相关政策、财政支出方向和重点等对绩效目标进行审核。最后，由各级人民大会批复绩效目标。从实践角度来讲，预算单位的目标设定权往往具有决定性作用，其绩效目标设定的自主度非常大。财政部门的审核权和人大的审批权对绩效目标设定的影响微乎其微。财政部门受限于缺乏相关行业知识、人员力量不足、对预算单位了解不充分等情况，很难高质量地完成所有部门的绩效目标审核工作，大多数仅停留在对申报目标的合规性审核。人大的审核权“形式重于实质”，很难对预算单位申报的绩效目标提出挑战，对绩效目标设定的纠错机制形同虚设。在这种情况下，如果预算单位为了轻松完成自己设定的绩效目标，难免会在设定目标时避重就轻、避实就虚、避难就易，故意设定一些浮于表面的目标，而那些本来难以掌控和评价的体现公平性的目标根本不会被考虑在内。

以储备系统某年“储备仓库运行维护”项目为例，储备系统下属多家具有相同储备职能的预算单位，在填报该项目的绩效目标时存在较大的差异。有的侧重具体工作事项的描述，填写了“完成各类行政许可的审查，完成设施设备维护更新，完成人员培训”；有的侧重对单位职能的描述，填写了“保证国储物资质量完好、储存安全，顺利完成国家下达的物资储备任务”。总体上来说，这些绩效目标的描述都不能有效满足绩效目标的需要，科学的绩效管理体系包括绩效内容、绩效指标和绩效标准三个要素，然而，财政部门和人大在行使审核权和批复权时，均没有对其提出修正意见。

（二）绩效评价的实施主体缺乏独立性

绩效评价实施主体在一定程度上决定了绩效评价的公信力。我国目前普遍采用预算单位自评和财政部门、主管单位抽查评价相结合的方法开展绩效评价。《财政支出绩效评价管理暂行办法》明确规定“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体”。在实践中，财政支出绩效评价主要由财政部门组织开展，主管单位、预算单位按照财政部总体要求进行评价。这种模式能有效减少组织绩效评价的协调成本，最大限度地在最大范围内开展要求统一、步调一致的绩效评价活动。然而，财政部门作为财政资金管理办法的制定者和参与者，本身肩负着监管资金的重要责任，如果严格按照财政部门的职责进行划分的话，财政部门更应该被作为评价客体纳入到绩效评价体系。因此，由财政部门视为主体实施财政支出绩效评价本身在逻辑上存在悖论和矛盾。这种既当“运动员”又当“裁判员”的评价体系，很难获取公众的信赖。

为了解决财政部门在绩效评价中角色冲突的问题，增强绩效评价的公信力，财政部门开始尝试委托第三方开展财政支出绩效评价，部分省市以人大为评价主体，由人大委托第三方机构对财政支出开展绩效评价。这种委托代理关系不能从根本上解决评价主体的独立性问题。一方面，第三方评价机构作为代理人，其绩效评价工作容易受到委托方的干扰和影响，尤其是当财政部门作为委托方时，既当“运动员”又当“裁判员”的问题会通过代理关系延伸至第三方评价机构；另一方面，第三方评价机构的力量相对薄弱，面对财政部门及相关业务管理部门等评价客体时，缺乏足够的底气和必要的约束手段，有时甚至需要请求评价客体给予帮助，以便使其至少在形式上能够完成财政支出绩效评价的规定动作。

以某省2015年度农业综合开发高标准农田建设项目绩效评价为例，财政部驻地财政监察专员办按照国家农业综合开发办公室制定的绩效工作实施方案组织实施绩效评价，在该省范围内共选取4个项目开展绩效评价，其中3个项目委托当地农业科学院具体实施。评价结果显示，农业科学院负责实施的3个项目的评价结果与项目单位自行组织的自评结果完全相同、不差毫厘。这种现象或许能在一定程度上从一个侧面反映出第三方评价机构在开展财政支出绩效评价时所处的弱势地位和面临的困境。

（三）绩效评价指标体系尚待进一步完善

指标体系是财政支出绩效评价工作的核心内容，其功能在于通过一套科学、完整、有效的统计数据系统来表达和检验财政绩效目标的完成情况。绩效评价指标体系的构建是一个庞大而繁复的工程，西方国家经过百年的发展，指标体系从以经济性和效率性为主逐步演变为现在的以绩效为导向、综合评价的指标体系。我国财政支出绩效评价起步虽晚，但是在借鉴西方国家经验的基础上，充分发挥后发优势，持续改进指标体系，逐步建立了共性与个性相结合、定量与定性相结合、业务与财务相结合的指标体系框架。财政部2013年 《预算绩效评价共性指标体系框架》发布了财政支出绩效评价指标框架参考样式，包含投入、过程和效果3项一级指标，项目立项、业务管理、财务管理、项目产出和项目效益5项二级指标，并提供了20项三级指标供预算单位在制定个性指标时参考使用；同时又特别说明，各级财政部门和预算部门可以在其中灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，并针对具体绩效评价对象的特点，另行设计具体的个性绩效评价指标。从上述规定不难看出，我国尚未构建出具有广泛适应性的评价指标体系，财政部力图通过指标体系框架引导预算单位自发、自主构建具有针对性、可操作性的指标体系。

在实践中，有一部分预算单位在财政部的评价指标框架下结合本单位、本行业和被评价对象的特征，系统地、科学地制定了相关项目的评价指标体系。例如，由国家农业综合开发办公室组织实施的高标准农田建设项目绩效评价工作，其细化后的3级指标包括规划符合性、项目审查、资金使用、农田灌溉达标面积、路面修筑、农田林网、节水灌溉、受益群众等28项内容，且每一项指标有相对明确的指标解释和评价标准，具有较强的操作性。然而，大多数预算单位在按照财政部相关要求细化指标体系时不可避免地出现了走样，在指标的全面综合、效度和信度、逻辑科学和可操作性等方面或多或少存在缺陷。笔者从2017年财政部委托山西专员办开展的专项资金绩效评价项目中随机抽选了“粮安工程”危仓老库维修专项资金、林业补助资金、传统村落补助资金、江河湖库水系综合整治资金、中小企业发展专项资金等5个案例，发现其中只有林业补助资金的三级指标数量超过了财政部指标参考框架的20项，其余4项资金的三级指标均低于或刚刚达到20项。指标体系中的指标数量虽然并不能直接决定指标体系的科学性、有效性和可操作性，但是指标数量过少必定会影响项目绩效的全面评估，尤其是如果叠加各指标间权重分配不合理的话，很有可能造成唯某一项指标为重的错误引导，直接导致绩效评价失败。

（四）对绩效评价的成果利用不够充分

财政支出绩效评价需要向公众回答的核心问题是“政府的钱花到哪里去了，花的效果怎么样，以后计划怎么花”，这也正体现了其两个最基本的作用：一是优化财政支出结构，二是提升政府公信力。财政支出绩效评价看似是一种技术手段，其实代表着一种价值判断，向公众和财政资金使用部门传递了人民财政服务人民，反对浪费、注重产出的科学财政观念。但是，如果财政支出绩效评价工作开展得不好，或者评价成果得不到充分的利用，使绩效评价变成为了评价而评价的话，其作用就不仅仅是打个折扣的问题了。

2014年新修订的《预算法》规定，“各级政府在编制预算时要参考上一年有关支出的绩效评价结果”；《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，“财政部门和预算部门应当将绩效评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据”。但在实践中，很少看到依据或者参考绩效评价结果编制预算的情况。各级财政部门虽然对绩效事前评价、事中跟踪、事后评价的具体操作进行了制度化规定，但成果利用尚缺乏系统的设计，对成果利用的考核要求也不高。目前各级财政部门开展的绩效成果利用，主要集中在将绩效评价结果通过书面报告反馈给被评价单位并要求其整改。从手段上来说，现行的绩效成果利用方式较为单一，缺乏强有力的整改约束和后续整改的持续反馈。一方面，因为目前财政支出绩效评价尚处于逐步完善阶段，人们对绩效评价的认识、绩效评价制度及体系的建设、绩效评价实施等方面都存有不足，绩效评价结果的可靠性和准确性尚待提升；另一方面，按照绩效评价结果安排以后年度预算的预算管理机制尚未建立，目前在上报和批复部门预算或者项目预算时，基本没有将绩效评价结果纳入到预算分配或调整因素的情况。例如，《财政支出绩效评价管理暂行办法》对预算单位申请的延续项目并没有规定必须考虑绩效评价结果，预算单位申报时填报的《财政支出绩效目标申报表》也不包括该项目绩效评价结果。从实际操作的情况来看，财政部门自然也无法将绩效评价结果作为审核项目绩效目标和预算的依据。

三、完善财政支出绩效评价的思考与建议

（一）加强行业主管部门和人大对绩效目标的管理和监督

绩效目标的确定包含三个过程：预算单位设定目标、财政部门审核目标、人大批复目标。在实践中，预算单位在目标设定中享有非常大的自由度，财政部门和人大受限于专业知识欠缺、审核监督人员力量薄弱等困扰，对目标设定的干预程度非常低。此外，财政部门自身的角色定位也存在一定的矛盾之处，作为资金管理办法的制定者，再以评价主体的角色参与评价，不可避免地会出现既当“运动员”又当“裁判员”的问题。

为了加强对绩效目标的管理和监督，同时尽量规避财政部门因独立性缺陷可能对绩效目标设定造成的影响，建议从两个方面完善对绩效目标设定纠错机制：一是加强行业主管部门对绩效目标设定的管理。由行业主管部门组织力量成立专门的绩效评价机构，归口管理本行业申请财政预算资金项目的绩效评价工作，充分发挥行业主管部门熟悉行业情况、对项目的可行性、必要性和具体实施情况具有专业判断能力的优势，对基层预算单位申报的绩效目标给出专业的、科学的指导意见，协助预算单位实现绩效目标的合理化、精细化、科学化。为了充分调动和发挥行业主管部门在绩效评价工作中的积极性和主动性，还应配套建立绩效评价管理的行业间评比机制和问责机制，强化对行业主管部门的约束。二是要加大各级人大绩效评价工作的权利和责任，加强人大对绩效目标的监督力度。一方面，要充分发挥人大作为全民利益代表和各级政府最高权力机构的公共性、独立性和权威性，结合人大对政府预算、决算的审议监督，不断推进绩效评价工作；另一方面，要丰富人大开展绩效评价工作的手段，由人大作为实施主体组织专业力量，聘请独立专家协助人大开展绩效目标监督等工作。

（二）探索建立多元评估主体的绩效评价体系

目前开展的财政支出绩效评价基本以预算单位自评为主，财政部门、主管部门抽取重点项目开展评价为辅，在评价主体上比较单一。然而，预算单位是财政资金的使用者，财政部门是财政资金使用规则的制定者，两者在履行绩效评价主体职责时，有明显的独立性瑕疵。个别地方尝试探索以人大为评价主体的绩效评价模式，但应用范围也较为有限，没有从根本上解决财政支出绩效评价主体的独立性问题。

探索建立多元评估主体的绩效评价体系是世界上很多国家普遍采取的一种解决评价主体独立性问题的方式。结合我国绩效评价开展的情况来看，还需要在以下三个方面努力：一是要进一步扩大和加强人大绩效评价职能，逐步将由财政部门为主体的绩效评价转变为以人大为主体的绩效评价。法律赋予了人大对财政预算的监督权力，作为各级政府最高权力机构，人大拥有天然的独立性，更容易在绩效评价中秉持公平、公正、公共的行为原则。二是要培育第三方专业绩效评价机构，为人大主导开展绩效评价提供支撑。在实践中，可以沿用广东省试点开展的由人大委托第三方专业机构开展绩效评价的方式，更好地将人大的独立性优势和第三方机构的专业性优势进行有机结合。三是要引入公众评价，充分听取公众对于项目执行成效的意见和诉求。财，要取之于民，用之于民。人民有权利也有义务对公共财政支出提出意见。在财政支出绩效评价中引入公众评价，能有效地约束政府权力，保证评价的独立性，增强政府的公信力。一方面从制度建设的角度，要以法治手段保障公众评估主体地位，强化公众评估的导向和规范作用；另一方面从技术支持的角度，要进一步完善公众参与评估的渠道建设、平台建设、组织建设等，确保公众参与绩效评价有效率、有效果。

（三）做好绩效指标体系顶层设计

财政支出绩效评价指标体系是绩效评价的核心内容，也是开展绩效评价工作的重要工具。绩效评价涉及的所有重要因素基本都在指标体系内得以反映：绩效目标被细化、量化为投入、过程、产出或效果中的数个指标，评价内容和评价标准在指标体系中被操作化，评价结果依据各项指标的完成情况汇总得出。因此，指标体系的顶层设计至关重要，指标体系设计得科学与否，会直接影响整个绩效评价工作的可靠性和有效性。结合目前绩效评价工作中发现的问题，在进一步完善指标体系顶层设计时，建议参考美国采用的项目绩效评估工具 （Program Assessing Rating Tool）的做法，从三个方面寻求改进。一是在发布绩效评价指标体系框架的基础上，研究制定财政支出绩效评价通用模板，科学地设定和筛选出适用所有项目的通用指标，并明确要求预算单位将通用指标纳入绩效评价指标体系，不得随意删减。除了因项目具体情况不同而导致的项目产出和效益有较大区别外，财政支出项目本身在投入和过程中的大多数环节具有很多共性可供总结、提炼。例如，项目目的的公共性、项目决策申报流程、资金拨付使用流程、项目管理流程等方面都可以提炼出可供使用的通用指标。二是要对财政支出项目进行分类，在分类的基础上细化指标体系。如果说通用指标是对一级指标的明确的话，在项目分类基础上细化的指标就可以被认为是对二级指标的明确。美国管理与预算局将联邦项目划分为联邦直接支出项目、竞争性资助项目、分类补助项目、制定规章项目、资产采购项目、信贷项目、研发项目等7类，除了通用指标外，每一类项目所对应的测试问题和权重都存在非常大的差异。很显然，归属竞争性补助的项目内部之间拥有很多共性，但是与归属分类补助的项目就会存在较大差距。例如，同样在项目管理的模块下，竞争性补助项目需要回答的是“资助是否是建立在清晰的竞争程序基础之上”，而分类补贴项目则需要回答“该项目是否采取了监督措施以提供受资助人的详细信息”。三是在通用模板和项目分类的基础上，也就是明确的一级、二级指标的基础上，给予预算单位自主设定三级指标的权限，根据个体项目的具体情况设置科学、有效的指标体系。

（四）建立三项机制加强绩效评价成果利用

一是建立绩效评价长效机制，对项目进行持续性、连续性的评价，以获得合理、准确、可靠的评价结果。目前的绩效评价虽然取得了一定成效，但是仍然没有完全走出探索、实验的阶段，每年选取不同的项目开展绩效评价，缺乏连续性和长久性。美国采用的PART评估模式非常强调评估的连续性，针对同一个项目，每年都要进行评级并与上一年评价结果进行比较，项目改进的情况一目了然。二是建立项目间横向比对机制，对于效率低、效益差的项目要施行清退政策。绩效评价的目的之一在于优化支出结构，提升资金使用效益，这就要求绩效评价需要具备辨别项目之间孰优孰劣的功能。美国管理与预算局采用的方式是将各个项目PART评估结果以登记评分卡的形式汇总并向社会公布，横向比对项目间绩效情况。这一做法值得借鉴，通过定期梳理各个项目在一定时期内的主要绩效指标和整体评价结果，及时调整连续实施无效或效率较低的项目，优化财政支出结构。三是建立绩效评价结果与财政预算的关联机制，奖惩并行，将评价结果最终反馈到预算安排上，对预算单位形成硬约束和软激励。

党的十九大报告提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这是政府强化人民财政为人民，强调预算支出责任和效率的体现。经过十几年的摸索和实验，在参考国际绩效评价先进经验的基础上结合实际国情，我国已经基本建成一套切实可行的绩效评价制度、评价体系和评价流程。虽然我国财政支出绩效评价在理论和实践上仍然存在许多有待完善之处，离全面实施绩效管理的要求还有很长的路要走。但是现行的制度已经逐步改变了以往重投入轻产出，重支出轻效益的预算观念，绩效文化逐步深入人心，为建立现代财政制度奠定了重要基础。

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