关于县级财政预算绩效管理的实践与思考——以湖北省南漳县文化“三馆”建设预算绩效管理与评价为例

●王昭力

为进一步提升县级财政预算科学化管理水平，湖北省南漳县财政部门以贯彻落实新修定的《预算法》为契机，以预算绩效管理与评价为突破口，从2013年开始，成立了财政预算绩效管理与评价专门机构，制定完善了相应的管理制度，开展了扎扎实实、富有成效的工作试点，相继对11个镇（区）财政收支管理绩效综合评价（试点）、县域经济调度资金评价、科技局部门整体评价、金漳大道（一期工程）、发展大道（二期工程）、丹阳大道、县文化“三馆”建设等项目进行了财政预算绩效管理与评价工作，并取得了阶段性初步成效。据统计，从2013年开始实施到2017年9月底，该县财政预算绩效管理与评价项目共75个，评审资金总额达到25.34亿元。本文以该县文化“三馆”（文化馆、图书馆、博物馆）财政预算绩效管理与评价为例，总结南漳县在实施财政预算绩效管理与评价方面经验，并针对当前在绩效评价实施中存在的不足，提出逐步提升县级财政预算科学化管理水平的建议。

一、湖北省南漳县文化“三馆”建设项目绩效评价案例分析

（一）项目概况

1、立项背景。湖北省南漳县现有人口60万，版土面积3859平方公里，历史悠久，文化资源非常丰富。作为湖北省文化遗产大县的南漳，文化传承、文化创新、文化建设等任务十分繁重。根据《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《湖北省 “十二五”时期文化改革发展规划纲要》《湖北省文化发展“十二五”规划》等文件精神，为了切实保障人民群众基本文化权益的要求，南漳县按照“公益性、基本性、均等性、便利性”原则，申报了文化馆、图书馆、博物馆“三馆”建设项目，旨在初步建立“覆盖城乡、结构合理、功能健全、高效实用”的公共文化服务体系。

2、绩效目标。根据南漳县发展和改革局关于南漳县文化馆、博物馆、图书馆建设项目可行性研究报告的批复，以上“三馆”的建筑面积分别是5000平方米、5000平方米和7000平方米。批复面积共计17000平方米，在实际建设过程中对“三馆”设计方案进行了部分修改和调整，最后该 “三馆”设计面积分别为4822.24平方米、8519.55平方米和5115.79平方米，在“三馆”一楼另增加建设9355.10平方米附属设施，建筑面积共27812.68平方米。依据项目批复，项目绩效总体目标为改善南漳县文化基础设施，完善文化事业的各项功能，建立健全公共文化服务体系，促进基层文化资源整合综合利用，不断提高和丰富全县人民的精神文化生活。

3、资金来源和使用情况。2013年7月1日工程开工，截止2016年10月31日项目建设全面完工，项目资金来源共计8498.01万元，其中：财政已到位资金7930.21万元，其他资金到位567.8万元。已到位财政资金中，省级财政资金1656万元，县级财政配套及项目单位自筹资金6274.21万元。

项目已支付使用8496.10万元，其中，主体工程施工款4760万元，装修工程款478.7万元，中央空调设备工程款806万元，消防智能化工程款780万元，平整土地工程款308.05万元，安置补偿款335.55万元，设计费183.90万元，其他款项843.91万元。经过审核，该项目资金使用合规，评价中没有发现虚列、挪用资金情况。

4、绩效评价结果。根据某公司2016年11月出具的《南漳县文化中心建设项目财政支出绩效评价报告》，南漳县文化中心项目绩效评价综合得分为91分，绩效评价结论为：优秀。该项目全部移交、使用后，国家文化部、省、市文化部门的专家相继到南漳现场视察并对该项目给予了很高的评价，一致认为“南漳县文化中心”项目设计效果、建设规模和建设标准在全国2000多个县(市、区)中名列前茅，屈指可数。

（二）主要经验

1、项目论证周密充分。2013年该项目启动之后，南漳县人民政府和相关部门相继发布了 《关于南漳县文化馆建设项目可行性研究报告的批复》《关于南漳县文化中心建设用地的批复》《关于南漳县文化馆建设项目初步审查意见》《关于文化馆建设项目用地预审意见的函》《关于南漳县文化馆建设项目经费保障的承诺》等文件。南漳县文化中心项目的直接负责单位是南漳县文化体育和新闻出版局。

2、过程控制精细严格。在工程进度控制方面，县财政部门与项目管理单位、施工单位一道制定了进度计划。明确了对施工单位所动用的人力和投入的施工设备数量和质量要求，规划了物资运输通道。在工程变更的控制方面，对施工中发生的变更，施工单位、监理单位和建设单位在协商的基础上，由设计单位签署意见，变更程序规范。在质量管理方面，监理单位的质量控制工作贯穿施工准备阶段和施工阶段的全过程，采取事前技术交底、事中抽检、平等检验、日常巡视、旁站测检等控制方法与手段，针对项目特点制定了监事细则、旁站方案。监理日志和旁站日志齐全。施工过程中，没有发生质量事故。在编制招标控制价时，财政与相关职能部门及时介入，有效降低了招标价款。

为了严格项目资金管理，财政部门配合项目的建设，建立了《资金拨付管理办法》等制度。制度的有效运转，既保证了财政资金的有效使用，也大大促进了项目施工的进度，为项目如期完工奠定了基础。

3、绩效管理即时跟进。建设项目从立项、施工、竣工、验收、绩效评价、移交等方面，财政部门全过程介入，紧紧盯住管理的各个环节，充分发挥了财政预算绩效管理的职能作用。该县财政部门为了保障项目建设，做到财政预算绩效管理与工程项目双推进，根据预算绩效管理的工作职责，报请县政府批准，进一步完善出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》《南漳县绩效管理工作方案（2013—2017）》《南漳县财政局关于聘请财政预算绩效管理专家的通知》《南漳县财政预算绩效管理操作工作规程》《南漳县财政项目资金绩效评价暂行办法》《南漳县财政局关于成立绩效评价工作领导小组的通知》等一系列文件，通过制定科学规范的财政预算绩效管理制度，一方面极大地推动了全县预算绩效管理工作的开展，另一方面也极大地促进了项目的施工。同时，通过该项目的全过程参与，财政部门的所作所为不仅为项目最终顺利进行绩效评价积累了大量的、基础性的资料，增加了财政部门在预算绩效管理与评价中的“话语权”，而且积累了绩效评价工作的实战经验，锻炼了干部，锤炼了队伍，提升了能力，实现了一举多得。

4、项目交接有序有效。工程完工后，财政部门全程参与了与施工、设计、勘察、监理、设施管理和工程质量监督检测等相关单位联合组织的质量验收工作。工程项目绩效评价综合得分为91分，预期效益突出，主要表现为四个方面：一是从立项上来看，全面贯彻落实了该县县委、政府的重大决策和工作部署，达到了改善民生、促进和谐、加快发展的要求。二是从管理上来看，保障了项目建设资金需求，没有出现因为资金预算不足或拨付不及时而影响项目进度的情况。严格执行了招(投)标、工程监理、项目公示等管理制度，强化了财务管理，严格了会计核算，严肃了财经纪律，达到了资金预算到位、及时拨付、严格核算、规范运作的要求。三是从验收上来看，达到了项目实施任务、质量和进度要求，项目审核验收所有环节全部公开、公平、公正，实行阳光操作。四是从效益上来看，达到了改善民生、社会满意等多项目标要求，实现了预期社会效益和经济效益的统一。

二、当前县级财政预算绩效管理与评价存在的问题

通过对南漳县文化“三馆”工程绩效评价的实践与探索，笔者认为，当前县级特别是财政困难县的财政预算绩效管理与评价工作，主要存在以下几个方面的问题。

（一）在管理理念上存在“惯性思维”

财政预算绩效管理是新形势下财政监督一种全新的探索模式，然而，当前有三种现象阻滞了工作的推进。一是“怀疑论”。很多部门还不了解财政预算绩效管理的职能作用是什么，为什么要对项目建设实行财政预算绩效管理与评价，对财政部门的参与持怀疑的态度；二是“无关论”。有少数单位总认为“争取回来的资金就是真金白银”，财政部门只管拨款，搞项目绩效管理和评价与财政部门无关；三是“多余论”。有的还指责财政部门“手伸得太长”“不想放权”“节外生枝”“横插一杠子”，认为财政部门的做法与当前创造“宽松环境”不合拍。这种惯性思维已成为当前推进县级预算绩效管理与评价工作不小的阻力。

（二）在评价机制上存在内外整合难

开展预算绩效管理与绩效评价工作需要方方面面的配合，是跳“集体舞”，不是演“独角戏”。

对内而言，职能不容易整合。在具体项目建设和管理上，由于不同的项目往往涉及财政内部不同的职能科室(单位)，再加上名目繁多且数额较大的财政资金都分散在各职能科室(单位)，要想理顺工作职能，整合这些分散的资金操作起来非常困难。虽然很多地方财政系统成立了财政预算绩效管理机构，可是能够做到力量统筹整合，实现工作步调一致的情况很少。

对外而言，环节不容易打通。对外涉及发改、土地、城建、城管、交通、电力、电信、审计、项目管理单位、项目施工单位等诸多部门，在推进财政预算绩效管理与评价实践中形成管理合力难度较大。因为确定一个项目就有可能涉及不同的主管部门，每一个项目的立项、施工到绩效评价等诸多环节都是一次职能大博弈。

（三）绩效评价指标强度不够

很多地方的财政部门在日常预算绩效管理中，虽然经过探索和总结制定了一系列的制度和管理办法，但缺乏一套行之有效的规范性的制度和办法来指导实践，以至于在绩效评价中指标强度不够，造成绩效评价指标变成了弹性指标、随意指标。在选择指标时主要表现为“四个忽视”：

1、多选择“定性指标”而忽视“定量指标”。有的单位为了把项目评优，在“定性”指标上做文章，下工夫，选择相对容易完成的“定性”指标，不选择或较少选择“定量”指标，与财政部门“用数字说话”的要求相悖。笔者认为财政预算绩效管理与评价工作如果没有相应的具体的实质性的数据作支撑，就不能客观地反映项目绩效情况，形成的预算绩效评价报告也只能是“只见文字不见数字”。

2、多选择 “业绩指标”而忽视“非业绩指标”。有的绩效评价只关注几个硬性的指标，往往看重那些易于表现自身“业绩”的指标，不关注社会发展、生态环境这些看不见摸不着的软指标。

3、多选择“显性指标”而忽视“隐性指标”。在进行评价时选择若干个财务、工程指标进行评价，侧重于选取那些显而易见、易于分析的技术、工程和资金等方面的评价指标，而忽视对项目建设的经济、社会和生态效益等方面的评价。

4、多选择“内生指标”而忽视“外延指标”。指标的选取只盯着项目的自身，而忽视项目以外的“外延性指标”，造成对“内生指标”的分析多于“外延性指标”的因素分析。

（四）绩效管理与绩效评价职能层叠

目前，大多数县一级财政预算绩效管理、绩效评价实行的是“二合一”，即由预算绩效管理评价科（股）“一肩挑”，这种集管理与评价于一身的职能，在实际工作中犹如“左手监督右手”，不利于财政预算绩效管理与监督，很容易在外界引起歧义。

（五）预算绩效管理缺乏刚性的法律保障

在预算绩效管理的执行过程中，没有硬性的法律保障。现有的文件大多是意见、办法和方案等，没有上升到条例以上层面，即使是意见、办法和方案等，在执行的过程中真正对预算绩效管理可参考的依据或标准也不多。

（六）滞后的队伍建设影响工作推进

1、培训工作没有及时跟进。县级财政大多没有能力建立符合本地绩效评价的指标体系，有时为了项目的推进，不得不“临时抱佛脚”，采取“拿来主义”的办法，“依样画葫芦”照搬照抄某些评价模式，有时甚至出现了“水土不服”的情况，没有能力从数据来源、项目特征诸方面抓住关键指标，进而进行深入的分析和研究。另外，评价报告千篇一律地“模块化”。

2、机构设置挂靠的多。目前县级预算绩效管理工作，虽然成立了“财政绩效管理科（股）”，但从机构设置上来看，有的地方独立设置，有的是职能挂靠，有的是绩效管理与评价合二为一。

3、人少事多的矛盾没有解决好。有的县级财政预算绩效管理部门只有一名工作人员，里里外外一把手，有的最多配备两人至三人，日常管理工作疲于应付，人手少与事情多的工作矛盾十分突出，这样与日趋拓展的管理需要不相适应，从而直接影响管理工作的有效推进。

三、全面提高财政预算绩效管理与评价工作的基本思路

目前，县级财政预算绩效管理与评价工作任务艰巨而繁重。根据相关文件规定：财政预算绩效管理与评价总额应占本级预算支出总额的30%，占项目支出总额的50%，预算绩效评价(包括单位自评和重点评价)项目要达到100%。为了达到上述目标，并实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程的绩效预算管理新机制。针对当前县级财政预算绩效管理与绩效评价工作中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面提高县级财政预算科学化管理水平。

（一）加大宣传强度，形成讲绩效、重绩效的社会氛围

采取灵活多样的宣传方式和宣传手段，加大财政预算绩效管理与评价工作的宣传力度。一是营造宽松环境。宣传财政预算绩效管理与评价工作是建设责任、廉洁、高效政府的重要内容，是提高财政资金使用效率，促进经济社会发展的重要手段，从而达到形成使用财政资金必须讲绩效、重绩效的社会氛围，消除社会各界对财政部门实行预算绩效管理的误解，以宽松管理环境，奠定管理基础，形成管理合力。二是探索宣传途径。面对新兴媒体快速发展的态势，采取传统的张贴宣传标语、制作宣传匾牌与应用广播、电视、手机链接等新兴网络媒体相结合，拓展与新兴媒体的融合渠道。

（二）完善预算绩效评价制度，建立科学统一的评价体系

建议由财政部制定《财政预算绩效评价主要指标标准值》《财政预算绩效评价行业基本分类》《绩效评价行业基本分类与代码对照表》《财政预算绩效评价主要指标平均值对照表》和《财政预算绩效评价绩效评价指标计算公式》等，以避免各地区在实施过程中“各唱各的调，各吹各的号”。

（三）加快信息系统硬件建设步伐

只有加大绩效管理信息系统支持力度，才能及时、准确、完整地收集和提供相关财政信息，为深化财政预算绩效管理服务。为此，建议加快财政预算绩效管理信息系统硬件建设步伐，为财政预算绩效管理提供有力的技术支撑，实现财政预算绩效管理规范化、科学化、精细化。

（四）完善财政预算绩效评价机制，建立第三方评价机构

在分离财政预算绩效管理与绩效评价职能的同时，将现在的绩效评价职能从绩效管理职能中剥离出去，其职能交给第三方评价机构。财政部门在分离职能的同时，作为肩负管理职能的财政绩效管理部门，在引入第三方参与财政预算绩效评价工作时，应做好四个方面的基础工作。

1、绩效评价中介机构由财政部门招标确认。如何引入财政预算绩效评价第三方评价机制？笔者认为：财政部门作为财政预算绩效评价工作的主管方，必须对所有参加投标的资产评估机构、会计师事务所或其他中介机构等进行资质“再评价”。其基本条件应当具备：具有独立法人资格的资产评估机构、会计师事务所或其他中介机构；具备会计、工程造价、评估等行业主管部门颁发的专业审计、评估工程造价等资质证书；拥有中、高级专业技术职称或注册会计师、注册资产评估师等中级职称以上执业资格的人员；具有健全的内部管理制度和质量控制制度；在绩效评价时能够独立、客观、公正地开展工作；具有良好的执业信誉和评价业绩，无不良记录；等等。

2、建立财政预算绩效管理与评价“两库”。按照公开、公平、公正的原则，高标准建立“财政预算绩效管理专家库”和“财政预算绩效评价机构库”。财政部门开展预算绩效管理咨询时从“财政预算绩效管理专家库”中抽取，实行项目预算绩效评价时从“财政预算绩效评价机构库”抽取。

3、加强中介机构日常管理的制度建设。对已经纳入的第三方评价机构的人员管理、保密纪律、操作流程、委托费用、违规处罚等作出对应的制度规定。

4、实行绩效评价中介机构退出机制。财政预算绩效管理部门对第三方机构参与预算绩效评价给予业务指导和培训，并实行退出机制，以此强化对第三方评价机构的动态管理，打破评价机构准入资格终身制，确保财政预算绩效评价工作公平、公正，具有广泛的社会公信力。

（五）健全绩效管理保障机制

1、整合财政内部管理资源。财政部门作为财政预算绩效管理的实施者和监督者，要围绕强化预算绩效管理的目标，首先从整合内部绩效管理资源开始。如财政内部的财政监督、绩效管理、预算编审、投资评审等相关职能科(室)的力量要整合起来，实行项目预算编制、监督、绩效管理一体化。

2、形成外部联合监管的协同机制。在推进预算绩效管理工作中需要加强部门整合，如纪检、监察、审计等各部门监管力量的整合，握紧管理“拳头”，形成管理合力，从而形成政府主导，财政牵头，部门配合，社会参与，责任明确，密切配合，齐抓共管的财政预算绩效管理与评价组织机制。

（六）将财政预算绩效管理与评价纳入地方人大监督范围

新《预算法》的实施为预算绩效管理与评价工作提供了法律保障。财政部门应紧紧抓住新《预算法》实施的机遇，将财政预算绩效管理与评价实施情况与财政预(决)算报告一样纳入地方人大年度报告，接受人大监督，从而提升财政预算绩效管理与评价的监督层次，提高管理效率，实行财政绩效预算管理法治化监督。

（七）建设一支高素质的财政预算绩效管理队伍

由于预算绩效管理是一项新工作，涉及范围广，需要大量的技术性、专业性人才，建议通过以下几种方式解决县级财政预算绩效管理人才匮乏的问题。一是公开招录，引进人才。目前，县级财政部门的人员老化比较严重，财政后备人才面临着青黄不接的问题，建议与相关部门密切配合，定向招录一批专业对口、素质较高的年轻人，充实到财政预算绩效管理队伍中来，让他们在一线探索磨炼，在一线积累经验，使之尽快地成长为财政预算绩效管理的中坚人才。二是开展培训，提升人才。采取“业余自学”、“专家授课”、“以会代训”等多种渠道和方式，加大财政部门相关人员的培训，使之尽快成为新时期财政预算绩效管理的领军人才。三是打通壁垒，使用人才。当前，各部门、各行业都拥有一批熟悉本部门、本行业知识的专业人才。财政部门应该发挥部门优势，与相关部门一道采取有效措施，广纳贤才，使之成为财政预算绩效管理的后备人才。

（八）注重预算绩效管理和评价结果应用

加强绩效评价结果应用，建立预算绩效管理和评价结果报告和公开制度，推动绩效评价结果与预算安排有机结合。一方面，加强对资金项目的跟踪问效，对资金使用、管理中存在的问题，及时反馈给资金使用单位，落实整改责任和措施，提高资金使用单位的绩效意识，提高资金使用效益；另一方面，重视资金分配的绩效预算和可行性研究，将绩效评价结果作为编制下一年度预算的参考依据，为优化财政支出结构和提高财政支出效益提供信息支持，减少和避免资金分配的随意性和盲目性，提高科学理财工作水平，有效提升绩效评价工作的整体价值。同时，建立绩效管理和评价情况定期报告制度，及时将绩效评价结果报送县级人大和政府，以形成更高层级的监督管理，为进一步加强财政预算绩效管理与评价决策服务。■

[1]郭婧文.我国公共财政预算绩效管理改革与对策研究[D].武汉：湖北大学，2013.

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[3]王立金.完善县级财政预算绩效管理探析[J].预算管理与会计，2013，（11）.

[4]许春旺.浅议如何加强县级财政预算绩效管理[J].企业研究，2014，（06）.

[5]邹培志.法制视角下的我国地方预算监督制度研究[D].长春：吉林财经大学，2013.