从单一治理走向多元共治：我国环境立法的发展趋势

王文卓

武汉大学环境法研究所 湖北武汉 430072

1978年改革开放以后，中国社会发生了翻天覆地的变化。区别于西方国家时间跨度较长的先发展后治理的模式，中国在短短三十几年的时间里面临着从传统社会走向现代社会、从计划经济转变为市场经济的社会根本问题，这些转变给中国社会带来了许多包括环境污染、生态破坏、资源耗竭在内的各种社会问题，使中国不得不同时承受社会发展的压力和环境保护的压力，①这也迫使环境立法进行相应的转变以应对这种社会结构所带来的巨大的挑战。

无论是1979年试行的《环境保护法》，还是后续制定的各个环境污染防治单行法，都表现了中国环境立法的一个重要特点，即以行政管理措施为主，而缺少环境民事法律规范。这与改革开放以来市场经济的扩张有着密切的联系。市场经济的扩张带来了大量的现代环境问题，而“市场的失灵以及企业的负外部性致使基于法律规范的国家干预与管制因而成为解决环境问题的通行做法。”②以行政管理措施为主的单一环境监管模式虽然便捷且效率较高，但存在着较大的缺陷。

一、单一环境监管模式的缺陷

（一）环境保护行政管制本身存在局限

相对于数量庞大的环境污染者和生态破坏者，环境保护管理部门的人力物力均十分有限，仅靠环境保护管理部门以行政手段进行环境治理，从理论和现实上均无法实现对环境利用行为的全面监管。其次，以行政管理措施为主的单一环境监管模式将企业、公众排除在治理体系之外，形成政府、企业和公众之间就环境决策进行沟通的壁垒。政府与企业、公众环境治理沟通机制的缺失，不仅使企业、公众在环境利益的主张上缺乏话语权，也使政府的环境行政管制行为缺乏有效的监督，最终造成政府公信力的降低以及环境决策执行的低效。在我国，这种公众参与的缺失引发了大量的环境群体性事件。

（二）环境保护行政管制的执行存在问题

环境主管部门在进行环境行政管制时会受到不同利益集团的影响。政府在进行行政决策时除了考虑行政决策本身的科学性和合理性，不可避免地会考虑其他复杂的利益因素。例如在经济发展与环境保护之间，一些地方政府往往基于地方经济发展利益的考虑进行“宽松执法”，造成环境行政管制不力的局面。其次，由于现行法律法规有关政府部门权责利的一些规定存在模糊或不明确的情况，环境保护主管部门之间的执法存在矛盾。当具体事项的环境执法有利可图时，环境保护行政部门之间往往会进行权力竞争，争相主张自己的环境行政权力；反观因环境保护不力被追责时，环境保护行政部门之间则会利用法律规定的含糊不清进行相互推诿。

二、由“单一治理”走向“多元共治”

也正是基于上述原因，2014年修改的环保法虽然扩大和强化了环境行政管制，但在强化行政管制的同时也扩大了环境管制的主体和手段，在一定程度上突破了单一治理模式的藩篱。具体而言，新环保法在1989环保法的基础上，专设“信息公开与公众参与”一章，明确规定公众享有“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”并且规定符合一定法律条件的社会组织可以“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”向人民法院提起诉讼。结合2009年颁布的《侵权责任法》环境污染责任一章的规定，公众就可以通过多种民事手段来保护环境、维护自身合法权益。环境法的实施和监督也不再仅是环保部门的事，公民、污染受害者和社会组织都能够参与进来，对环境和资源的利用行为进行监督和管理。环保法对公众参与权的保障，使政府与企业、公众之间能够及时地进行信息的交流与反馈，在一定程度上缓解了政府与企业、公众之间的矛盾。此外，在监管手段上，环境立法还引入“排污权交易”、“生态环境补偿”、“政府优先绿色采购”等经济手段，运用市场机制刺激利益相关者保护环境。在多元共治的环境治理体系中引入市场机制，将有效提升各主体参与环境风险治理的积极性和有效性。由此，我国的环境立法从单一环境监管主体、手段向多元环境监管主体、手段发展，体现了多元共治的现代环境治理理念。