改革开放视域下农村法治建设成效及路径分析

2018-03-26熊文瑾

老区建设 2018年24期

[提要]改革开放四十年来，中国在各方面取得了举世瞩目的成就。社会主义农村法治建设也取得了丰硕成果：“三农”的法律法规日益完善，农民的法治意识逐渐增强，农村基层组织法治建设逐步完善。但是，与新时代法治建设的要求相比，农民群体自身法治意识以及农村制度建设方面还有需要完善的地方。通过对农村法治建设存在问题的原因进行分析，发现城乡二元体制对农村法治建设产生制约，农村相对薄弱的法治文化对农村法治建设造成影响，农村相对滞后的经济基础对农村法治建设形成制约。基于改革开放视域，提出建设农村法治经济、加大农村法治宣传力度等提升农村法治建设的具体路径。

[关键词]改革开放；农村法治建设；分析及建议

[作者简介]熊文瑾（1985—），男，江西省社会科学界联合会助理研究员，法律硕士，研究方向为法学。（江西南昌 330006）

改革开放四十年来，中国取得了社会主义现代化建设举世瞩目的成就。中国的改革开放最初是从农村开始的，1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行"分田到户，自负盈亏"的家庭联产承包责任制，拉开了中国改革开放的序幕。特别是党的十八以来，在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，在改革开放阶段性经验总结的基础上，围绕一个十几亿人口的发展中大国如何摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的核心问题，从40年改革开放历史进程着眼，进行了历史性的总结。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出：“从实行家庭联产承包、乡镇企业异军突起、取消农业税牧业税和特产税到农村承包地‘三权分置、打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略……各项便民、惠民、利民举措持续实施，使改革开放成为当代中國最显著的特征、最壮丽的气象。”我国仍然是一个农业大国，农村法治建设是社会主义法治建设课题中的应有之义，是实施依法治国基本方略的基础工程，事关全面依法治国战略的顺利实现。因此，对改革开放以来农村法治建设所取得的成就及现状进行分析研究，对于当前推进社会主义新农村建设、决胜脱贫攻坚，具有十分重要的意义。

一、改革开放以来社会主义农村法治建设的现状

（一）“三农”的法律法规日益完善

改革开放以来，党中央及政府立法机关高度重视农村立法工作，连续多年发布“一号文件”。改革开放40年来，其中有20年连续发布中央一号文件，都是以农业、农村、农民为主题的文件（包括1982年至1986年、2004年至2018年两个期间），可见党中央、国务院对“三农”问题的重视程度。特别是2018年中央一号文件关于实施乡村振兴战略的意见，提出了一个目标、三个体系、五项任务、七条道路。党的十九大报告进一步提出坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这些措施，为我国“三农”法律法规的制定指明了方向。

改革开放以来，全国人大及地方人大制定了一批涉农法律法规，农村政治、经济、社会生活的主要方面基本实现了有法可依，为依法兴农、依法护农创造了有利条件，为维护农业生产经营秩序、保持农村和谐稳定、保护农民合法权益发挥了重要作用。在法律法规制定方面，重要的有：一是在土地等资源方面。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，第二轮土地承包期，耕地承包期为30年。承包期内，发包方不得调整承包地等。经营权可以实行流转。二是在税法方面。从2005年起，全部取消农牧业税、农业特产税。为鼓励农民种粮积极性，国家对农民种粮面积进行粮食补贴，对大型农机具购置实行农机补贴政策。三是在社会保障法律方面。对农村地区五保户实行具有优抚性质的五保户供养制度。农村新型合作医疗保险制度已经基本建立，并逐步与城镇居民医疗保险制度接轨。2006年开始，国家对农村贫困户、特困家庭中小学生实行“两免一补”政策，对学杂费、课本费实行免除并对家庭困难学生生活进行补助。农村中小学生九年义务教育阶段全部免除学杂费，对困难家庭学生免费提供教课书，对困难家庭寄宿生实行生活补贴。“三农”相关法律法规日益完善，对农民政治、经济、文化生活方面权益进行了较为完善的法律保护。

（二）农民的法治意识逐渐增强

上世纪八十年代以来，农村经济得到了快速发展。特别是十八大以来，随着新农村建设以及脱贫攻坚战略的实施，农民各方面状况得到了根本改变。1986年以来，在全国范围内大力组织对基层群众，特别是对农村地区的普法宣传活动，日积月累，久久为功，取得了良好的成效。农民主动获取国家惠农政策，了解法律知识，收听法治节目，阅读法律书籍，从而更好地成长为现代农民，其中部分农民已转型为现代农业企业家。广大农民对法律的认识不再像以往，只局限于对《刑法》的了解，而是更关注《村民委员会组织法》、《土地法》、《婚姻法》、《民法》等与自身权益密切相关的法律。普通农民智能手机使用率逐年增长，利用智能手机获得了大量的法律知识，不断提高自己的法律素养。在市场经济交易的过程中，体验并实践着市场的规则，农民的法治意识逐渐增强。

（三）农村基层组织法治建设有力

农村基层组织是党的全部工作的基础。建设社会主义新农村，必须大力加强农村基层党组织建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为推进新农村建设提供坚强的组织保障。在我国广大农村，有许多组织群体，在这些组织群体中，农村基层党组织是领导核心。改革开放以来，村“两委”的思想也随着新气象、新思想的发展而迸发出巨大的潜能。随着城镇化、现代化的发展，广大村干部紧跟时代要求，努力学习法律知识，带头学法、守法，表现在村务行政方面实施民主决策、民主管理。凡是涉及重大事项，先找村民商量，集中智慧，集体决定，村干部凝聚人心的能力逐渐增强。与过去靠强制手段推进工作的做法相比，意味着管理理念的进步。一些因循守旧和固步自封的村干部，在新一轮的基层选举当中，被淘汰出村“两委”班子。村“两委”干部依法管理的意识逐渐增强，民主意识也得到增强，这表明农村基层组织法治建设取得了一定的进展和成效。

二、农村法治建设存在的问题与不足

（一）正确法治理念的树立还有待提升

农民法治意识是指农民对有关法律的认识、心理、思想及观念的总和，体现出他们内心对法治的认可和肯定的程度。改革开放以来，农村经济取得了实质性的发展，新农村建设也获得了巨大的成就，但是农民在正确的法治理念形成方面还有提升的空间。虽然广大农民群众能够做到“遇事找法”“有问题找政府解决”，选择公权力解决纠纷，而不是通过私权力、“暴力”方式来解决问题。这本身就意味着基本法治意识的有效形成。但是，部分农民仍然存在着对地方权力的依赖心理，表现为认为政府应该包揽一切，部分农民对基层组织还存在着过度依赖。同时，部分先富起来的农民还可能渗杂对基层政府信任危机。这些现象表明部分农民利用法律手段来维护自身权益的能力还有待提升，正确的法治理念还有待提升。

（二）农民自身法治主体意识还不强

改革开放以来，人民创业热情得到了极大的鼓舞。特别是十八大以来，党中央的一系列举措极大地激发了包括农民在内的广大人民群众对未来美好生活的向往。但是，部分农民自身法治主体意识还不强。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。农村地区法治主体理所当然归属于广大农民。但是在部分农村，传统的“官本位”思想、轻诉避讼意识、旧时期“诉棍”观念、“以义务为本位”的法律思维习惯不同程度地影响着农民合法权利的有效实施。传统文化当中的“重人情、轻法治”的文化倾向，“重视人的因素，轻视法的因素”等思维，使农民自身法治主体的理念还未完全树立。具体表现为：对法律还没有达到信仰的程度；对自身法律素养还有待提升；法律的理解与认知还不够；各自忙于自身事务，主动参加当地公共事务的热情还不够高；积极投入农村法治建设的情况还不多。当前我国处于社会经济转型期，农民自身法治主体意识的发展与经济、社会的快速发展相比呈现出一定的滞后性，一定程度上延缓农村法治现代化进程。

（三）农村基层组织法治建设还有提升的空间

一是农村法治建设需要成体系的、专业的工作队伍，并且需要广大农民群体的普遍支持与赞同。部分农民对法治建设的参与意识还不强。在广大的农村地区，青壮劳动人员外出务工现象非常普遍，留下的人员多为中老年、妇女、儿童群体，对法治建设的支持力度有限。二是“三农”方面立法与当前法治进程相比略显滞后。对于农民的基本权利，如劳动保护权、迁涉权、居住权、选举权与补选举权、受教育权、社会保障权已经有了比较完善的规定，但是对于一些特殊性的农民群体，如农村妇女、留守儿童以及农村身心残疾人群的合法权益立法方面还显不足。三是农村法律服务及司法执法力度较为薄弱。农村法律服务资源本身就较为欠缺，农村法律援助队伍建设力度不足，部分农民只能寻找一些“非正规”法律服务，不利于农民合法的权益保护。法律服务资源的欠缺反过来进一步使农民的法治意识淡薄，部分程度上形成负循环，农村基层组织法治建设还需要不断完善。

三、农村法治建设存在问题的原因分析

（一）城乡二元体制对农村法治建设产生制约

建国初期，我国在前苏联模式影响下，建立起高度集中的计划经济体制，其中也借鉴了前蘇联关于居民户籍制度。一系列具体管理制度和政策措施形成了当时我国城乡分割的二元体制，这些制度延续下来并对当今社会产生了一些影响。改革开放以来，我国大踏步迈向现代化。在不断实现经济、社会、文化等方面现代化的过程中，城乡二元体制的弊端也日益显现出来，对农民平等权益的实现造成了阻扰，制约着农村法治现代化的实现。我国农村法治建设问题的制度根源在于城乡二元体制。在社会、经济、政治、科技、教育、文化、法律等各个领域推进城乡一体建设，如户籍制度改革等。但是不可否认，市民与农民概念仍然存在差别对待，城市与农村相隔仍然是事实，农村与非农村地区之间存在差距的现象仍然存在，因而造成一系列机会与待遇的不平等、权利实现的不平等，从而使农村法治建设水平受到影响。

（二）农村相对薄弱的法治文化对农村法治建设产生不利影响

改革开放以来，人们的思想得到了极大的激发，但是部分农村地区法治文化仍然薄弱。部分农民群体对“人权文化”仍然迷恋，盛行“官本位”的做法。并且，地区教育质量及水平的不均衡进一步促进了这种现象。农村法治教育从全国范围来讲，处于相对较弱环节。包括老人、妇女等成年群体在内的农民群体，受教育水平相对来说还较低，对一些法律条文理解有限，因此造成法治意识较低。某些农村地区仍然盛行“重男轻女”、“男权主义”、“宗派主义”的封建思想，对于农村法治建设产生不良影响。

（三）农村相对滞后的经济基础对农村法治建设形成制约

改革开放进程中，经过四十年的高速发展，“包产到户”、“家庭联产承包责任制”等政策，虽然极大地推进了农村的发展，调动了广大农民群体的生产力和创造力，农村面貌得到极大改善，但相比城市现代化水平而言，农村经济基础仍显滞后，农村法治建设取决于当前农村的经济基础。无论从群体层面还是从个案而言，农民群众常常因经济状况较差，难以获得成本较高的包括诉讼在内的法律服务，因此，维权时遇到困难，造成农民群众合法权益无法及时有效的得到维护。这种现象对农村法治建设的推进及农民法治意识的提高有形或无形地产生了不利的影响。

四、改革开放视域下提升农村法治建设的具体路径

（一）深化农村经济改革，营造农村法治经济环境

一是建设农村法治经济，完善农村市场经济建设。农村法治经济主要的特色在于农村市场的法治化，所有的市场行为纳入法治轨道。依法经营与管理的经济行为，与传统的“人治”经济是不同的。农村市场经济建设要迎头赶上，融入当前新一轮的经济改革当中，克服部分农产品质量问题及竞争力不足的问题，必须构建农村现代法治经济，推进形成农村规模经济，完善农村市场经济体制。法治应该成为市场与政府之间的指挥棒，农村市场经济，应划清基层政府与农村市场之间的界限，基层政府不应过多干涉当地农民经济行为，同时农民从事经济活动，应该遵守法律，遇时找法，而不是非法维权。这样，法治精神既可以通过农民的经济行为而得以彰显，又可以促进基层法治政府的建设，从而进一步厘清了农村市场与基层政府之间的权限，形成现代化的农村市场经济。二是运用法律手段，推进农村经济结构优化升级。农村经济结构呈现出单一种植、养殖行业的特点。因此，作为市场调节手段，要适当的通过运用法律促进农村经济结构优化升级，改变农村经济结构多元化欠缺的现象。随着改革开放的不断深入，城乡之间明显的经济界限已在悄然消逝，不少农民已在城区有居所和产业，这为农村经济结构的转型升级创造了较好的条件。因此，当地政府及立法部门，应该敏感地觉察当地农村经济发展的潜能，从宏观上自上而下地扶持当地农村特色产业，因地制宜制定和出台相关法规及政策措施，有效引导当地农村农业进一步优化升级。如在农村科技创新方面，加大农业科学技术研发力度，从而推进农村农业科技现代化；在农产品质量立法方面，进一步根据当地的产业特色，出台地方特色产品技术标准，引导树立地理性标识产品意识，或者发展当地绿色食品，占领农产品的制高点，提升农产品的竞争力，实现农村经济结构的优化升级。

（二）加大农村法治宣传力度，形成农村法治文化氛围

一是通过创新农村法治宣传形式，有效开展农村法治宣传。农村法治宣传的核心在于对农民进行法治教育，从而增强法治精神、提升法治素养。农村法治宣传应该运用当代最新的科技措施，如充分运用手机APP客户端、农村法治公众号等新媒体手段，有针对性地对农民群体进行法治宣传，避免宣传方式单一的情况。同时，对农民遇到法律问题，如种植、养殖方面相关的法律、集体土地管理方面的法律等，要汇编宣传手册，通过運用报纸、传单、电视等传统媒体进行分析解读，吸引农民群体进行观看，形成新旧媒体有机融合的农村法治宣传体制。二是提高农民群体受教育水平，培育具有较高法治素养的新型农民。克服当前失衡的城乡教育现象以及农村法治人才匮乏的现状，促进城乡教育一体化平衡发展。如果想培育一批具有较高法治素养的新型农民，就必须提升农村地区基础教育水平。对于当前农民群体需要加大职业培训，合理组织农民参加成人教育、农业业务培训、法律基础知识素质培训等，就地培养农村法律人才。针对农村老年人群体举办适合当地情形的老年大学；在妇女、儿童权益保障方面，举办农村妇女、留守儿童权益保障知识培训等，从而从整体上提高农民群体法治素养。三是发展农村文化事业，营造良好的农村法治氛围。新农村建设必然要求建设农村法治，这是时代的呼唤。农村文化事业的建设不仅涉及产业发展，更涉及农民的思想建设。要鼓励发展与农村文明乡风，建设乡村法治文明相适应的文化事业，如鼓励创作针对农村法治建设相关的出版物、表演、微电影、电视剧等。同时，提升农村公共文化服务水平，建设农村良好的人文法治环境，克服在日常生活当中农民法治意识培育缺失的现象，使农民群体在日常生活当中感到强烈的法治文化。在农民居家、出行、生活、工作等各方面，使法治文化融入其中，形成具有法治意义的乡村文化氛围，

（三）完善村民自治体制，提升基层治理水平

一是坚持党对农村自治体制创新的领导，创新村民自治体制机制。改革开放四十年来，我们的每一项改革措施所取得的成绩，归根结底都在于有党的正确领导。在农村自治体制创新、社会治理创新过程中，面临着群众复杂多元的需求、农民自治能力及法治意识不足、各种利益及矛盾相互重叠等方面的问题，但是村民自治体制机制的建设，不但要依法治理，做到尊崇法治，更要坚持党对一切工作的绝对领导。具体来说，在于加强基层“两委”组织建设，着力发挥农村基层组织及党员干部在村务管理工作当中的领导及带头作用，特别要在农村经济建设、政治生活、文化活动当中发挥重要作用。同时，在基层农村群众中大力宣传法治意识，将党的政策、国家法治精神贯彻至每位农民心中，将村民自治体制建设与实现党的领导、人民当家作主和依法治理有机结合起来，从而成为农民群众根本利益的重要保障。二是加强农民群体参与力度，发挥其在农村自治体制创新的重要作用。农村自治体制的建设的根基在于群众的自觉参与。虽然农村自治体制在参与渠道、乡村自治环境、传统文化影响、自治制度化构建以及村民自身参与动力等方面，与新时代法治国家、法治社会的建设标准及要求相比还有尚需提高的地方。但是，农村法治建设宏伟目标的实现，必须加强爱惜群体参与力度，树立爱惜群体的法治理念，进一步鼓励他们自觉参与村务处理，着力保障农民群体在村务处理方面的参与权等实体性权益，大力彰显他们在村务事务治理当中的主体性。同时，要培育具有自治精神的新型农民，使其自觉参与村务治理，夯实其参与基础。在农村自治体制参与方式、参与效果方面进一步改善，构建起新时代新型农村自治体制，从而充分发挥农民在农村自治体制创新的重要作用。

五、结语

习近平总书记指出，改革只有进行时，没有完成时。中国的农业、农村、农民现代化的实施是中国特色社会主义现代化的重要内容。在现代化过程中，全面依法治国战略的宏伟目标绝对离不开广大农民群体的积极参与，绝对离不开全国无数乡镇村庄对法治建设的支持，更离不开党和国家对改革开放的持续推进。农村法治建设任重而道远，相信在新一轮改革开放浪潮中，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，通过积极克服“三农”在法治建设方面的瓶颈，农村法治建设必将取得巨大的成效。

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