引导公众参与制度化发展

束锦

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在党的十九大报告中，习近平总书记对社会治理问题进行了新的阐述，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，这为我们在新的历史条件下加强和创新社会治理指明了方向、明确了路径。公众参与是人民民主的体现，是发展民主政治的必然要求，也是社会治理体系的重要一环，制度化公众参与是打造共建共治共享社会治理格局的实践基础。

公众参与在社会治理格局中起基础性作用

从政治学的范畴看，狭义的参与指政治参与，广义的参与指公民对公共事务的参与，即公众能够参加到那些能够对他们的利益产生影响的决策过程中去。对于公共机构而言，参与意味着倾听和考虑公众的意见，并最终在公开和透明的方式中形成决策和实施行动。公共参与这个概念强调公共机构和公众在社会治理过程中的互动，遵循“公开”“互动”“包容”“合作”等基本原则。

公众参与社会治理在我国有明确的宪法和法律依据。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从法理的层面上而言，社会治理中的公众参与是宪法规定的人民主权原则的必然延伸，彰显了人民作为主权享有者的地位，为公众参与社会治理提供了坚实的法治保障。

在社会治理格局中，公众参与的主要内容是动员和组织人民群众依法理性有序参与社会治理和公共服务，保障人民在社會治理中的知情权、参与权、表达权、监督权。如今，各地在实践中创造的群防群治模式、人民调解模式、社区网格化管理等都是公众参与社会治理的成功经验。从2008年北京奥运会后掀起的“志愿者”潮，已成为公众广泛参与社会治理的生动实践。实际上，发动公众力量参与社会治理正是中国创新社会治理的一种方式，是对政府职能的必要和有益补充。这种治理方式以城乡社区为基础，把对公共事务的关注和治理交给社会和公民自身，增加社会治理中的公众参与度，减少政府在社会治理上的成本，提高社会治理的综合效率。同时，通过自下而上的广泛的公众参与，让公众对公共事务更有信心，对自己所处的基层社区更有归属感。

然而，实践中我国公众参与方面还存在比较薄弱的环节。基层政府推动公众参与的动力不强，公众参与社会治理的渠道不畅，积极性不高、组织化程度不够、专业化水平偏低等问题的出现既是传统管理模式的惯性使然，也与公众的道德素质、参与能力密切相关。其中，尤为重要的一个问题是：公众参与制度化的水平还明显不足。具体而言，一方面是部分公众试图通过非制度化的途径参与社会治理，从而达到自身的或其他预期目的；另一方面是社会治理中的各种具体制度建设还存在滞后，制约了公众参与社会治理的规范性和有效性。

公众参与要走制度化道路

制度化公众参与就是公民或公民团体以常规的、制度化的渠道和形式参与国家政治生活和公共事务。非制度化参与就是当政治参与的条件受到限制或按照常规途径无法实现预期的参与目的时，或公民不愿、不会和不能利用常态的参与途径和形式时，通过非常规和非制度的方式参与政治生活和公共事务，故而这种参与从根本上来说是无序的，不仅对社会秩序具有破坏性，对公众自身也会带来很多负面影响。如何搭建制度化的沟通渠道，并引导公众通过制度化的渠道表达自身的诉求，对社会治理法治化具有重大意义。

制度化公众参与是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。自党的十五大首次提出依法治国的基本方略之后，党的历次代表大会根据中国特色社会主义实践的新发展，从依法治国战略视角对公众参与这一问题进行了与时俱进的理论概括。从社会主义民主政治建设和社会治理的层面来看，党的十六大首次提出了“有序的政治参与”；十七大提出了要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；十八大提出要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，在社会管理体制中增加了“法治保障”的内容，并且提出要“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十九大首次提出了要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。可见，对公众参与的逐步规范化、法治化和程序化，是全面推进依法治国，发展社会主义民主政治和完善社会治理体制的重要内容。就其内在逻辑而言，以下两个新表述值得特别关注：一是从“社会管理”到“社会治理”，体现出从单向的“一元管理”到建立在合作基础上的“多元共治”的趋势，反映出党在国家治理上的理论和实践创新，昭示着中国的社会治理模式正在顺应社会主义现代化建设要求发生深刻变革。二是提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”和“提高社会治理法治化水平”的新要求，前者是对公众如何参与社会治理的指导和引导，充分体现了共享发展理念的实践要求；后者可视为将公众参与纳入法治化轨道的明确宣示；体现出只有制度化的且与政府治理实现良性互动的公众参与，才是“共建共治共享的社会治理格局”所应有的价值意蕴和行为规范。

通过制度平台夯实公众参与社会治理的实践基础

一要加强公民意识教育，提升公众参与社会治理的积极性和有效性。

公民意识是社会意识的一种存在形式，是现代法治社会的产物，它表现为公民个人对自己在国家中地位的自我认识，也即人们对“公民”作为国家政治、经济、法律等活动主体的一种心理认同与理性自觉。公民意识围绕公民的权利与义务这对核心关系反映公民对待个人与国家、个人与社会、个人与他人之间的道德观念、价值取向、行为规范等等。从诸多非制度公众参与事件来看，不少公众由于缺乏公民意识，只顾个人眼前利益、不顾集体利益和国家利益，肆意发泄个人情感、不懂理性克制的重要，甚至被一些别有用心的人利用，成为了公共秩序和公共安全的隐忧。因此，要切实加强爱国主义、集体主义教育，引导人们树立正确的历史观、国家观、公民观。深入实施公民道德建设工程，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，尤其要注重青少年和高校学生的公民文化宣传教育，逐渐涵养现代公民理性平和、协商合作、妥协包容、平等参与的公民意识，让公众充分认识到参与社会治理不仅是一种公民权利，也是一种公民义务，更是一份沉甸甸的责任。当然，公民意识不仅需要通过教育的方式来培养，更需要在参与公共事务的实践中来操练和引导。

二要更加注重利益问题，在提高保障和改善民生水平中抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，使公众在参与社会治理中有更多的获得感、幸福感、安全感，从而增强社会治理对公众参与的吸引力。

利益是人类一切活动的动因，利益范畴是历史唯物主义观察社会的重要方法。社会主体之间的关系本质上是一种利益关系，作为一种客观需要与主观追求的契合，人民群众的利益主要表现为物质性的利益与精神性的利益，即在一定社会关系基础上所表现出来的各种经济、政治、社会、文化方面的需求。现实实践表明，公众参与社会治理的积极性不高，存在着公众对参与效果的利益预期不足的问题。在加强和创新社会治理的过程中，必须更加自觉地维护人民利益，坚决反对一切损害人民利益、脱离群众的行为，始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，从源头上遏制损害人民群众利益的问题，减少非制度公众参与的发生率。在社会发展中要关注民生，多措并举加快富民步伐，持续提升基本公共服务惠民水平，提供更多更优质的公共服务产品。在关乎人民群众直接利益的就业创业、扶贫脱贫、交通出行、教育医疗、环境保护、养老保障、住房供给、征地拆迁等热点民生领域，要给予更多的政策支持和惠民措施。充分保障并发展人民群众的各项切身利益，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

三要更加注重制度建设，拓展和深化公众参与的制度化平台，提升公众参与的制度化、规范化、法治化水平。

依法治国是治理国家的基本方略，依法治理是现代社会治理的基本方式。“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”。党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，提高社会治理法治化水平，就是要更加注重社会治理中的制度建设问题。

推动公众参与社会治理，必须坚持制度先行。首先，要全面落实依法治理的各项重大举措，依法保障公众参与社会治理的各项权利，推进法治建设向基层延伸，全面提升城乡基层社会治理的法治化水平。深入开展全民法治宣传教育，大力实施“七五”普法规划，特别要注重针对城乡居（村）民宣传各类居（村）民自治的法律法规，切实增强基层自治各类社会治理参与主体的规矩意识和法治观念。要注重发挥人民团体和社会组织在引领公众参与活动走向规范化和法治化中的积极作用，如培育发展公共法律服务组织，健全“一社区（村）一法律顾问”制度，确保公众在参与社会治理中能够及时获得有效的法律帮助。其次，要构建畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处和权益保障机制。发挥基层群众自治组织、各类社会组织以及新闻媒体等的利益表达功能，畅通和拓宽公众诉求表达渠道，依法按照政策及时妥善处理公众的合理诉求。建立面向基层群众的心理危机干预预警机制，加强专业社会工作人才队伍和志愿者队伍建设，对各类弱势群体和特殊群体有针对性地开展疏导、帮助、矫治和教育，防范和降低社会风险。健全区（县）、街道（乡镇）、社区（村）、楼门院（小组）四级纵向人民调解网络，发挥人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系的作用，大力加强基层综治中心、检调对接平台、专业性矛盾纠纷化解平台建设，有效整合各方面的资源，形成調处化解矛盾纠纷的综合机制，及时有效地把矛盾化解在基层。最后，要完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序。凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不支持的事项暂缓出台或不出台。同时，要坚决遏制社会治理活动中的非制度参与，严厉打击各类打着“公众参与”旗号的违法活动，确保社会治理的有序化。