擘画新时代“三农”发展新蓝图

2月4日，中办、国办印发了2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，这是改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个以“三农”为主题的中央一号文件。《意见》围绕实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作出全面部署。本刊选编部分领导和专家学者的解读，以帮助广大读者更深入地理解乡村振兴战略。

确立乡村振兴战略的“四梁八柱”

中央农村工作领导小组办公室主任 韩俊

乡村振兴是党和国家的大战略，是一项长期的历史性任务，不是造一些典型或干几年就可以大功告成、收官交账的。乡村振兴讲究的是实干。必须真刀真枪地干、持之以恒地干，必须有真金白银的“硬投入”、有更加健全的政策“软环境”。中央一号文件确立起了乡村振兴战略的“四梁八柱”，可以概括为“八个有”，即有国家战略规划引领、有党内法规保障、有日益健全的法治保障、有领导责任制保障、有一系列重要战略重大行动重大工程作支撑、有对农民关心的关键小事的部署安排、有全方位的制度性供给、也有对解决“钱从哪里来”问题的全面谋划。

在这个“四梁八柱”的顶层设计中，最基础性的支撑是“三个一”：一是制定国家乡村振兴战略规划（2018—2022年），以规划指导各地各部门有序分类推进乡村振兴；二是制定中国共产党农村工作条例，完善党的农村工作领导体制和机制；三是抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴的政策法定化。在“四梁八柱”的政策体系中，包括了一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措，比如，提出探索宅基地的所有权、承包权、经营权“三权分置”改革；建设高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制等。

在“四梁八柱”政策体系中，包括把党管农村工作落到实处的硬要求。文件提出要建立实施乡村振兴战略的领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴，县委书记是“一线总指挥”。今后，每年各省（自治区、直辖市）党委和政府要向党中央国务院报告推进乡村振兴战略的进展情况。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。

乡村善治决定乡村振兴的成败

中国社会科学院农村发展研究所所长 魏后凯

乡村振兴是一个大战略，是一个综合战略，是一项系统工程，从重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，到打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路，七个方面的振兴路径系统完备，环环相扣，而乡村治理在这个系统工程中的作用十分凸显，它是实现乡村振兴的重要保障和制度基础。不论是重塑城乡关系，还是巩固和完善农村基本经营制度；不论是深化农业供给侧结构性改革，还是促进绿色发展；不论是传承发展提升农耕文明，还是打好精准脱贫攻坚战，这些都离不开乡村治理，而乡村治理又必须充分发挥农民的主体地位作用。中国人多地少，农村人地矛盾突出，2015年两公顷以下的小规模农户占96%，所以乡村治理必须立足国情特点，走中国特色的乡村善治之路。

在乡村治理的实践中，我们还存在一些亟待改进深化完善的问题，比如，乡村治理的顶层设计不完善，缺乏治理的针对性和有效性；乡镇债务沉重，公共产品供给不足，社会保障水平不高，导致城乡差距较大；乡村治理的体制机制不完善，群众参与不足；宗族势力对乡村治理干扰严重，影响了乡村的和谐稳定；农村“空心村”“三留守”以及环境污染问题日益突出，等等。这都要求我们必须进行乡村治理体系的创新，否则，就会影响乡村的整体振兴，农村这块短板就会越来越短，就会拖现代化建设的后腿。

一号文件提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治合一”的乡村治理体系是一种符合中国国情特点的，更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。自治是乡村治理体系的基础，农民是乡村治理的重要主体，村干部都是农民选出来的，乡村自治做好了，就能充分激发广大农民的积极性。法治是乡村治理体系的保障，乡村治理必须实现法治化，自治只有在法律的框架下进行，才能有法可依，有条不紊。德治则是乡村治理的支撑，有利于提升自治与法治的效能，提高乡村治理的水平和质量。自治、法治、德治有机结合，相互衔接和补充，方能构成乡村治理的完整体系，才能科学有序推进乡村治理。

促进小农户和现代农业发展的有机衔接

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长 张晓山

“小农户”这个名词在中央文件里出现，可能还是第一次。十九大报告强调促进小农户和现代农业发展的有机衔接，一号文件浓墨重彩用一个段落专门讲这个问题。

中国目前需要提倡或者促进新型农业经营主体，包括通过土地流转开展适度规模经营，培育现在所说的农业企业、家庭农场、专业大户或者是农民专业合作社等这一类新型农业经营主体。但是新型农业经营主体的旁边还有两亿多小规模兼业农户，这些小农户本身种点地、打点零工，开展多种经营，主要不是为了满足市场需求，而是为了满足自身的需求和增加收入。这部分农户通过自身的努力，保证自己的粮食安全，为保障全国人民的粮食安全也作出了贡献。关键问题是怎么样能够让他们也纳入到我们整个现代农业的體系之中。应该指出，这部分农户在未来几十年中间，数量可能会逐渐减少，他们的生产经营活跃期可能逐渐要终结，但这是一个漫长的过程，就如习近平总书记讲的，要有历史的耐心。而且这部分人不可能再从农业或者从农村转移到城市去了。因为这部分人往往岁数都偏大，他们是当年第一代、第二代农民工，进过城，但是没有被城市的户籍制度、社会保障制度所接纳，不得不回到农村经营农业。

对这样数以亿计的小规模兼业农户，大多数年龄偏大，有的是老人和妇女，怎么样让他们分享到现代农业发展的红利，让他们能够进入现代农业发展的轨道，我觉得中央一号文件里讲了很多，包括全程的社会化服务、农超对接、农社对接，包括小农户对接市场，发展生态农业等等，最后讲到要改善小农户的生产设施条件，提升小农户抗风险能力，研究制定扶持小农生产的政策意见。这一点我觉得非常重要。因为我们过去看国务院、中办、国办的文件都是扶持农业新型经营主体的，扶持农业龙头企业的，研究制定扶持小农生产的政策意见，我印象中这好像是第一次，所以这是非常有意义的。

乡村振兴以构建四大机制为突破重点

四川省社会科学院副院长 郭晓鸣

乡村振兴涉及产业发展、村庄建设、社会治理、生态保护和文化传承各个重要方面，既面临原有矛盾的累加，又存在新的挑战的增长，任务十分繁重，必须瞄准重点，注重选择，在关键领域和重点方面率先突破，实现循序渐进的稳定推进。当前推进乡村振兴应当以构建四大机制为突破重点：

第一，以乡村振兴规划体系为先导的约束机制。当前一些地方乡村发展之所以乱象丛生，在很大程度上是与乡村规划缺失或缺乏基本约束力直接相关的，推进乡村振兴如果依然有激励而无约束，己有的滥占滥用土地和加重环境压力等混乱现象，就可能在外部资本大规模进入的背景下变本加厉地发展。因此，在城乡人口双向流动已经成为常态，过去以户籍决定的乡村固化的居住形态逐步发生改变的新的背景下，必须坚持规划为先，规划导向，规划约束，应当依据一定区域产业发展和人口变动的未来趋势，从科学重塑乡村地域空间系统的战略高度，全面制定和优化乡村振兴规划体系。

第二，以土地制度改革为重点的动力机制。农村土地资源是当今中国农村最具潜力的自然资源，通过深化承包地“三权分置”改革、承包地退出改革、宅基地退出改革和集体经营性建设用地入市改革等一连串重大的关联性改革行动，不仅可以为受现代农业发展和乡村重建吸引的城市资本打开新的投资空间和渠道，而且能够推动激活农村要素与促进城市资本下乡高效对接，为严重缺乏投资的乡村区域带来动力强劲的社会资本。

第三，以优化政策体系为关键的支撑机制。乡村振兴是以城乡融合为基本手段的重大战略选择。实施乡村振兴战略必须突破原有的城市与乡村相互分离脱节的两套政策框架，要以城乡一体的政策融合为基本指向，重点在构建与乡村振兴相适应的新的政策体系上实现突破，要在对现有相关政策进行有针对性的分析评估基础上，主要从政策优化、政策整合、政策创新三个维度同时发力，提升政策效力，强化政策合力，消除政策空白，形成能够有效满足乡村振兴需求的体系化的政策方案。

第四，以綠色发展为核心的引领机制。当前农业和农村发展都面临极大的环境压力，改变以牺牲生态环境为代价的短期化增长模式，实现发展方式的根本转变，构建绿色生态的新的发展引擎，是实施乡村振兴战略的基本要义。当务之急是必须明确目标任务，强化制度约束，在保证农业农村优先发展的基础上重点推进生产、生活和生态“三生”融合发展。