中央经济工作会议与国资委会议精神解读

李锦

一年一度的中央经济工作会议结束，中央企业、地方国资委负责人会议接着在北京召开，部署今年国有企业经营目标和改革任务。这两个会议有同一个主题：高质量发展。这使得2018年成为高质量发展的第一年，也是国企的变革年。

党的十九大报告第一次提出，“推动国有资本做强做优做大”，“培育具有全球竞争力的世界一流企业”。这是新一届党中央关于国企深化改革的新思想，其实质是我国进入“强起来”，新时代中国特色社会主义对于国企深化改革的新要求。现在，这个目标出现在中央经济工作会议和2018年的中央企业、地方国资委负责人会议（以下简称“国资委会议”）报告主题词里，表明新时代的步伐在2018年的成功迈开。

新时代大戏开幕，许多新的变化将会发生，这种整体上的变革，是面向新阶段的转折。

进入高质量发展周期标准发生重要变化

找准中央工作会议精神主题词，就是找到了“魂”。高质量发展是金融危机发生以来，党中央审时度势做出的决策。我们可以回顾，2012年中央经济工作会议主题是保增长，2013年中央经济工作会议提出“三期叠加”，2014年中央经济工作会议提出中国经济发展进入新常态。“三期叠加”和新常态解决的是“怎么看”的问题。2015年中央经济工作会议提出供给侧结构性改革。供给侧改革是找到了办法，解决的是“干什么”的问题。2016年中央经济工作会议继续供给侧结构性改革这一主题，并且重视防风险。本次会议明确提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展階段”，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。显然，2017年高质量发展是主题词。高质量发展解决的是“怎么干”的问题，也是“干得怎么样”的问题，提出了标准问题。

高质量发展是现实条件成熟后进行的一场转折。中国国有经济从2016年10月开始已经走出了L型底部，整个国企业绩也有了明显好转。国企尤其是央企的业绩向好，与改革红利释放不无关系。过去这一年，国资委围绕供给侧结构性改革、瘦身健体提质增效以及国企改革重点难点问题突破努力，均获得了不小效果。

高质量发展主题词变换后，经济增长核心诉求切换，这将意味着一系列变化将要发生。中央经济工作会议指出：“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。”就是说，价值标准乃至整个生产关系体系发生变化。包括国企国资改革方案也要完善。在这场变革中要改变许多不相适应的发展方式与生存方式。包括过去一些行之有效的方式也可能被淘汰。

国资委会议则强调2018年生产经营目标任务，要体现高质量发展时期的特色。第一次明确摒弃数量指标，不再提经济增长速度的比率，而是“一利四率”的质量标准体系。特别是国有资本保值增值率、回报率、流动资产周转率和资产负债率第一次结合在一起在经营目标中出现，这实质上是一种符合高质量发展的标准体系，在高质量发展的路上迈出坚实的第一步。这些标准可能列入考核体系，保证高质量发展的“指挥棒”能够有效运转。这么短时间，国资委就能够提出“一利四率”的质量标准体系，是对中央经济工作会议精神的落实。

主线是供给侧结构改革去产能仍是重中之重

根据十九大报告与中央经济工作会议精神的部署，2018年中国国有经济改革将呈现飞鸟状，鸟头决定方向与目标，这就是供给侧结构改革；决定这个目标实现程度的是两只翅膀，就是去产能与重组。2018年的去产能与重组将加快国企的分化，加快国有资本结构的优化。

两个会议都明确，“要推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变”。进入2018年，从事实体经济的国有企业应充分把握有利条件，在得到更多有效支持、资源倾斜的机遇下，继续向中高端迈进。大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级。

化解过剩产能仍然是重中之重。2018年中央企业要完成化解煤炭过剩产能1265万吨、整合煤炭产能8000万吨目标任务，积极推动煤电去产能。前一阶段有松口气的现象，现在把弦又绷起来了。2018年“处僵治困”，完成800户“僵尸企业”处理，实现“僵尸企业”全部出清。特别要做好有色金属、船舶制造、炼化、建材等行业化解过剩产能工作。这四个行业提出来了，预示着2018年去产能的新目标。

会议提出，重点在“破”、“立”、“降”上下功夫。大力破除无效供给，显然，传统行业或加速出清。去年以来，钢铁、煤炭、水泥等传统产能过剩行业出现价格上涨势头，一些相关企业在利益驱动下继续扩大生产。而其他行业如火电、建材等出现投资过热苗头，同时各地新建、扩建不少新能源汽车产业园等，潜藏新的产能过剩风险。确实，去产能不会一蹴而就，而是坚持、持续、曲折的过程。这里也涉及到利益的博弈。有些地方注重用行政手段去产能，一旦市场发生变化，“僵尸企业”就往往死灰复燃。去产能最终还是要通过市场和法制手段推动。政府应该以市场为主体，强化标准监管。

央企进入大企业时代重组大戏一台接一台

国资委会议对重组的部署比上一年更详细、更具体，提出搞好顶层设计，重组的目的性和方向性也更为明确。央企经历几次重组大潮，已经开始进入大企业时代，新时代将加快推进大企业时代到来。重组作为经济布局、结构调整的主要内容，2018年可能是重组的大年，新一轮的重组整合中，利用重组整合向产业链上下游延伸、强强联合打造规模效应等势头越发明显，战略新兴产业也成为国企结构布局优化的重要阵地。

国企重组的最大看点还是央企间的归并整合。国资委会议提出，聚焦发展实体经济，突出主业、做强主业，加快推进横向联合、纵向整合和专业化重组。现在，部分中央企业“主业不主”的现象非常严重，怎样从房地产业、金融业撤离出来，是一个重要任务。会议指出，装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域央企战略性重组。通信、化工重组是去年国务院常务会议加进去的，自然会有动作。会议还指出，以拥有优势主业的企业为主导，发挥国有资本运营公司专业平台作用，持续推动煤炭、钢铁、海工装备、环保等领域资源整合。海工装备、环保，这两个领域是新提出来的。

生态产业要大发展，生态领域国企领军企业将快速形成与壮大。中央经济工作会议强调，要启动大规模国土绿化行动，引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入，培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。这是一个苗头，央企中还没有专门从事生态保护修复的专业化企业，国家也缺少这样的领军企业，有些建设型企业完全可以向这方面转型。

为了重组，在理论上做了准备。中央经济工作会议提出做强做优做大国有资本，由“资本”替代“企业”，不仅从本质上规定国有资本与国家的关系，而且有利国有企业有进有退，有利于解放思想，促进结构调整的加快。前一阶段，相当一些国有企业因囿于定性的模糊，认为所有国有企业都要做大，后退不得，特别是一些落后产能与“僵尸企业”，不敢清理退出，更不敢提“破产”，影响供给侧结构性改革的进度。有些央企，下面少数企业盈利，多数损亏，利润被亏损企业吃掉了，相当优质资源被劣质企业占有。现在提出国有资本定性，使得国企供给侧结构性改革站在“体系”的角色与层次上思考，势必加快国企的分化，加快国有资本结构的优化。预计，下一步国企都将进行内部分类，分清优劣，决定进退。重组作为经济布局、结构调整的主要内容，2018年可能是重组的大年，这符合做强做优做大国有资本、建设世界一流企业的目标。

改革试点从单个走向综合“混改”形成突破之势

过去几年混改试点开始发挥以点促面的作用，现在已经由联通混改为代表初步完成突破的势头，具备了战略性展开的基础。预计今年国企混改的突破将向纵深发展，形成由点到面、上下联动、南北呼应的新局面。下一步国企混改可能展现战略投资更活跃、试点引领更突出以及混改运营机制更成熟等局面。

作为2017年国企改革的突破口以后，央企混改的力度明显加大，初步形成“突破”之势，据悉在电力、石油、天然气、民航、电信以及军工等领域开展混改试点，引入各类投资者40多家、资本超过900亿元。尤其是东航物流混改以及联通混改方案等数个混改案例引发市场高度关注。然而，900亿元这个数字太少了，应该是10倍以上。目前三批混改试点企业共计50家，混改势头已初步形成。混改试点由央企向地方国企扩围，混改的重心下移明显。今年垄断领域如石油、铁路、军工、电力等行业的混改将进一步推进。同时需强调的是，混改不能只注重速度和规模，而是以质量和效益为中心。

今年将选择具备条件的央企推进集团层面股权多元化，2018年，或将增添一级公司层面的新案例。2018年，将探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式，国资委会议这个说法提出来是一个突破。以国有独资公司的治理机制和监管模式来对待混改企业，已经严重不适应市场经济新形势。三个月前接受企业观察报访谈，我便谈到目前由“为什么混”转向“怎样混”、“怎样改”阶段，建立混改的运营机制问题已经摆在眼前了。

健全治理机制，探索优先股、特殊管理股制度。这个事情在22号文件提出后便放下了。对于社会主义国家来说，在关键领域实施优先股、特殊管理股，有助于社会主义制度的稳定，例如文化与新闻出版企业。

再说，以发展混合所有制经济促进国有企业转变经营机制，也是为了增强活力，这是不言自明的。发展混合所有制经济，同时也是吸收社会资本、促使传统国企成长为具有全球竞争力世界一流企业的重要途径。国有企业群体中要成长出具有全球竞争力世界一流企业，混合所有制改革将发挥关键性作用。

授权经营体制改革加快推进国资监管体制改革

授权经营体制，是十九大报告中重点强调的“管资本”内容，国资委会议提出，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制。这意味着下一步以管资本为主、深化国资监管机构自身的职能转变将成为改革的重要任务。

会议提出，要以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以管资本改革国有资本授权经营体制为中心，进一步放权、授权使得所有权与经营权进一步分开。一方面，要围绕所有权内容强化监督管理的权利与责任，有些部门要强化，有些部门要取消；一方面要把经营权更充分地下放给企业，有利于企业更充分地走向市场。授权经营体制是2018年国资改革的重心，落脚点是一个长久的“体制”，而不是一种行为或一时的工作。去年8月，国资委曾经有一个向管资本转型的实施方案，下放或取消43项权利。今年中央经济工作会议与国资委会议要求更高了，改革也更加深刻了，是建立授权经营体制，不是从数量与程度上，而是从体制与机制上解决问题。

完善授权经营体制，本质上是把经营权交给企业，为做强做优做大国有资本提供基础环境。完善国资管理体制首先需要国有资产监管机构转变职能和转换管理方式，为提升国有资本效率和释放国有企业活力创造基本环境，这是前提条件。

国资委会议把国资改革放在突出位置，围绕一个“资”字来部署，抓住政企分开、所有权与经营权分开这一核心问题，重点推进国资监管体制的改革。长期以来，国企改革受国资改革拖累，企业经常不能决定自己改革的命运。如果2018年以国资改革为主，是找准了症结，牵住了改革的“牛鼻子”。今年是改革开放40年，1978年12月一开始改革的提法是“给企业自主权”，1984年提出“政企分开”，现在回归改革的“初心”，这也是对40年改革交上的一个答卷。

目前势态已明，以发展混合所有制经济促进国有企业转变经营机制，以授权经营体制完善国有资本管理体制。换个说法，也叫牵住两个“牛鼻子”：以发展混合所有制经济牵住了国企改革的“牛鼻子”，以完善授权经营体制牵住了国资改革的“牛鼻子”。这两个“牛鼻子”牵住了，2018年国资国企改革的局面就活了。

这两件事情都是解决市场主体的活力问题，也就是动力问题。活力愈强则动力愈强。目标为后者提供任务与要求，国资国企改革为前者提供动力。现在，重要的是国有企业活力问题。

2018年，国企改革试点从单个走向综合，未来要实施“双百行动”，扩大国有资本投资、运营公司试点范围，推进综合改革。报告里对国有资本投资、运营公司试点谈到了，这是试点的重要领域，对国资国企改革都有牵制性。

监管更加严厉重在防范中央企业金融风险

国资委会议提出，2018年的另一大重点任务是着力抓好重点领域风险防控。国资委党委书记郝鹏表示，党中央把防范化解重大风险作为“三大攻坚战”的首要战役，各级国资委和央企要在这方面主动作为，重点是做好去杠杆、减负债、防风险工作。国资委主任肖亚庆表示，要严控投资风险，严禁脱离主业单纯做大金融业务。

现在这个问题很突出，有些央企“虚火”很旺，实体很虚，看起来数字多，增长快，但是质量不高。当前，我国一部分企业负债率偏高，其中有些企业在经济运行中牵扯面还较广，一旦出问题容易对其他单位造成较大影响，这种风险如果不下决心处置就会对经济发展大局造成不利影响。继续去杠杆，减少国企负债率，也是防止国企金融风险上升的重要内容。会议提出，出台权力和责任清单，确保职能定位更准确清晰、監督管理更规范高效。这两个清单，建立边界线。

会议提出的措施也较具体，包括研究建立中央企业金融业务风险监控报告体系，开展风险自查专项活动。加强资金风险管控，采取多种方式压降企业产成品占用资金和应收账款资金（“两金”）规模，最大限度减少资金沉淀。要严控投资风险，制定《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》实施细则，细化投资事前、事中、事后监管。目前有63家中央企业在“一带一路”沿线国家承担了1713个项目，境外投资、法律诉讼、廉洁等国际化经营风险也需要严控。关键是抓住“投资”这个要害。特别是要围绕“一带一路”建设，创新对外投资方式，以投资带动贸易发展、产业发展。这是一个新提法。