发展新时代“枫桥经验” 创新物业管理机制——以武汉市为视域

●周 昕

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。2017年，武汉市委深入开展“红色引擎工程”，将视角聚焦到物业管理上，把“红色物业”作为创新社会治理的抓手，充分表明创新物业管理已经成为当前社会治理工作的重点。55年前，浙江诸暨创造了“依靠群众就地化解基层社会矛盾”的‘枫桥经验’，成为全国政法战线的一面旗帜。毛泽东思想诞生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育了新时代“枫桥经验”，推动社区治理不断适应新时代社会主要矛盾的变化，顺应人民群众对美好生活向往，全面提升社会风险防控化解能力，使“枫桥经验”与时俱进、历久弥新。总结推广新时代“枫桥经验”，不断创新物业管理的工作思路、运行机制和实施路径，实现民主治理、科学治理、协同治理，引导物业服务企业有序竞争、健康发展，不仅有利于保障人民群众的民生福祉，也有利于维护市场秩序、降低政府管理成本；还有利于营造稳定、和谐的社区治理环境，形成长治久安的良好局面。

一、问题的提出：物业管理面临的困境

所谓物业管理，是指业主自行或者通过选聘物业服务企业等形式，对房屋及其配套设施设备和相关场地进行维修、养护和管理，维护物业区域内的环境卫生和秩序的活动。在社会转型变迁、城市治理升级的背景下，社区多元化特征日益彰显，使物业管理格局错综复杂，面临新的挑战。具体而言：

1.物业管理与基层社会治理相脱节

一是武汉市现行的小区管理模式混淆了物业服务与政府管理、公共服务的界限。物业服务企业在按照合同提供小区服务的同时，需要承担大量应当由政府部门、事业单位、街道和社区应当提供的公共服务内容，造成物业供需矛盾日益突出，出现“契约失灵”。二是物业管理理念严重滞后。街道、社区没有充分落实社区综合管理职责，导致社区综合管理缺乏统筹协调主体，物业管理资源得不到有效整合。三是社区管理与小区物业管理之间缺乏沟通与合作。由于社区管理与物业管理分属不同的管理部门和渠道，容易造成相互推诿、相互指责，导致分工协作流于形式。

2.物业管理相关立法有待完善

一是政府行业主管部门对物业服务企业监管立法缺位。目前除湖北省及武汉市的两部《物业管理条例》属于地方法规外，涉及物业服务企业监管的多为武汉市住房保障和房屋管理局下发的文件，法律位阶较低。二是业主自治制度不完善，难以有效约束物业服务企业的管理权。《物权法》并未对业主委员会的法律地位明确加以规定，使业委会的主体功能难以充分发挥。三是住宅专项维修资金监管法律制度存在缺位。审批使用程序过于复杂，在使用监管上缺乏明确的实施细则。

3.政府监管职能缺位，规范引导不够

一是政府市场监督职能缺位，物业管理市场缺少制度供给。目前武汉市至少有过半的物业管理服务市场受到开发商直接干预。政府缺少对房地产开发商介入物业管理领域经营的制度安排，导致大部分新建小区的物业管理长期被房地产企业垄断经营。二是政府对物业管理主体的规范引导不够。缺少对社会民间组织参与物业管理的支持，相关部门在配合上缺乏整体性，存在职权交叉、政出多门等弊端。三是政府公共服务功能缺位，难以及时回应社区治理需求。因政府提供物业管理信息的缺失，造成信息不对称，进一步增加了物业服务企业的成本。

4.物业服务企业经营不善，存在“市场失灵”现象

一是从物业服务行业层面来看，目前武汉市的物业服务行业仍处在粗放型、分散型发展阶段，大多数企业都很难适应现代经济体系的新要求。二是从市场规律层面来看，质价相符的物业服务市场还未形成，新的物业服务收费标准尚未完全建立，价值规律仍然存在扭曲状态。三是从企业经营活动来看，有的企业管理方式简单粗暴，缺乏服务意识。有的企业随意更改收费标准，私设车辆管理费、水电安装费、自来水二次加压费等收费名目。有的收费方式不规范、收费难度大。面对业主拖欠、拒交物业费，企业缺少有效的制约手段。

5.群众自治功能未能充分激活

一是在目前的物业管理格局中，长期形成了“一元化”的政府管理模式。而“政府之手”的长度毕竟是有限的，面对复杂化、碎片化的物业管理工作，政府往往显得力不从心，容易陷入对市场活动干预过度、社会资源耗费过多、机构臃肿冗杂的“怪圈”。街道行政管理体制改革没有完全落地，属地综合管理的职责还不能完全落实，政府作用的发挥还有提升的空间。二是现行体制下基层群众自治组织的权责定位较为模糊。业委会的权力、义务和责任边界尚不明晰，造成社区自治功能未能被充分激活，居民自我管理、自我约束、自我服务的功能不健全，群众自治组织“空心化”趋势明显。尤其是近年来业主委员大面积成立后，成员素质参差不齐的现状，决定了对业委会的监管、运行和引导任重道远。三是基层群众自治组织的监督乏力。一些社区的业主大会、业主委员会长期不成立，有的虽然建立了组织，但管理制度不健全，不能正常开展工作，不能积极履行职责，造成物业企业、业主委员会和业主之间关系十分紧张。部分业委会运作不规范，透明度不够，财务管理混乱，暗箱操作等现象较为普遍，业主大会规则未得到尊重。

二、新时代“枫桥经验”对创新物业管理机制的指导意义

20世纪60年代，浙江诸暨枫桥镇创造了“依靠群众就地化解矛盾，坚持矛盾不上交，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”，毛泽东同志亲自批示在全国推广。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出，要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。2013年，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”再次作出重要指示，强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。2018年1月，中央政法工作会议进一步强调要以总结推广“枫桥经验”为契机，提升城乡基层社会治理现代化水平。这些重要决策，为新时代“枫桥经验”赋予了新的历史使命。具体而言，新时代“枫桥经验”对于创新物业管理的指导意义在于：

1.坚持从社区“把脉”，实现源头治理

社区是社会治理的基层单元，也是社会治安综合治理的前沿阵地。走出物业管理的困境，首先要从社区自身“把脉”，标本兼治才能对症下药。新时代“枫桥经验”将社区作为发挥群众自治功能的核心载体，通过培育社区治理主体、唤醒社区治理活力、拓展社区治理途径，以网格化管理、社会化服务为方向，及时反映和协调群众的各类利益诉求，重点解决好群众最关心、最现实的利益问题，切实将矛盾解决在源头，将问题化解在社区基层。

2.坚持“三治合一”，强化法治引领

新时代“枫桥经验”强调依法化解社会矛盾，通过发扬基层民主夯实社区自治的基石，依靠法治形成基本的社区治理规则，再由注重他律向激发自律升级，营造和睦友善的社区道德氛围，进而实现法治、德治、自治“三治合一”，互相促进。无论是业主委员会开展的群众自治、物业公司开展的行业自律，还是政府的抽象和具体行政行为，都必须严格依法办事。例如，近年来诸暨市不断深化“民主法治社区”创建，构建“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，全市23个社区已有91%成功创建民主法治社区，推行“三上三下”民主议决事制度，开设“民意电子墙”“干部群众对话墙”，畅通民主表达渠道，共建共享的民主自治氛围浓厚。

3.坚持多元共治，促进协同发展

新时代“枫桥经验”始终坚持依靠群众、发动群众，加强对社会组织的政策扶持和分类指导，尤其注重培育和发展各类社区社会组织，打造“社工+社区服务中心+社会组织”的综合平台。目前诸暨市登记备案的社区社会组织多达1400家，显示出旺盛的生命力。形形色色的社区社会组织活跃在社会治理舞台上，不仅极大地拓展了社区服务范围，增强了社区服务效能，也显著提升了群众参与自治的主动性。此外，浙江省还积极推进有机衔接、协调联动、高效便捷的多元解纷机制改革，在社区建立矛盾纠纷多元化解中心，实行行政、司法、人民、专业调解“多调合一”、“一站式”解决矛盾纠纷，确保群众诉求及时回应在基层，矛盾冲突及时化解在基层。

4.坚持问题导向，实现“软硬结合”

新时代“枫桥经验”在20世纪60年代“依靠群众就地化解矛盾，实现捕人少、治安好”的基础上，与时俱进推陈出新，综合运用行政、经济、法律与民主、道德、文化和社区公约等多种治理手段，实现“软法”与“硬法”融合共生，不断创新治理路径。例如，近年来浙江省实行“一社区一公约”，着眼于“政策法规之外、道德情理之中”，广泛听取群众意见，使社区公约这一重要的“软法”能够真正发挥约束社会行为、协调利益冲突、解决实际问题、维护基层社会秩序的功能，实现治理手段“软硬结合”。

综上，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，新时代“枫桥经验”历久弥新，为创新物业管理机制提供了宝贵的经验财富。新时代“枫桥经验”对创新物业管理机制的最大启示在于：在社会主要矛盾发生重大调整、社会分层和群体化趋势日益明显、社会利益冲突不断累积的社会转型期与全面深化改革的攻坚期，物业管理已经成为当代社区治理格局中不同阶层、不同群体之间利益博弈的现实问题，必然会经历从利益表达、利益碰撞、利益冲突，发展到协商民主、达成共识，再到多元共治的公共选择过程，最终实现从“管理”到“治理”再到“善治”的目标。

三、坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动物业管理机制创新

2018年1月，中央政法工作会议明确提出：“枫桥经验”要由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。物业管理事关人民群众的切身利益，事关基层社区的和谐稳定，与增强社区治理能力、提升政府治理水平、健全城市治理体系的改革目标紧密契合，是“四个全面”战略布局在社会治理中的直接体现。有鉴于此应充分总结、借鉴、推广新时代“枫桥经验”，不断创新物业管理工作机制，遵循“落实属地管理、推进政府执法、加强行业监管、规范业主自治”的指导思想，在“共治、共建共管”上抓成效，驱动政府、市场、社会“三驾马车”齐头并进，不断优化物业管理格局，整合物业管理资源，实现从“一元化”“垂直型”的政府管理模式向“多元化”“扁平状的社区协同治理模式转型。

1.深化“红色物业”，形成可复制可推广可持续的长效机制

新时代“枫桥经验”强调加强和改进社会治理工作必须始终坚持党对社会治理工作的全面领导，发挥党委领导、政府主导的作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。而武汉市打造“红色物业”就是贯彻落实习近平总书记关于“枫桥经验”重要指示的生动实践。

深入推进“红色物业”，不断创新物业管理工作机制应从四个方面找准着力点。一是强化红色引领。物业管理工作必须遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则。街道党工委、乡镇党委和社区党组织应加强对物业管理工作的领导，推进物业管理领域党的组织和党的工作全覆盖，实现党对物业管理的思想引领、组织引领、工作引领，把“红色物业”打造成推动基层治理体系和治理能力现代化的重要载体。二是实现物业服务企业党建全覆盖。把支部建在物业上，把物业服务企业打造成基层党组织联系服务群众的重要平台。三是选优配强物业服务骨干队伍。通过选拔优秀大学生等人才进社区、进物业，把物业管理队伍打造成为党的工作队、群众的贴心人。四是高度重视物业管理人员选拔培养。把社区物业岗位拓展成为培养、锤炼基层党政干部的重要渠道。

2.强化政府监管，形成权责清晰、重点明确的监管体系

首先，从制度设计来看，要形成整体规划、分类监管的监管体系。市、区两级政府应当将物业管理工作纳入现代服务业发展规划、社区建设规划和社会治理体系，坚持法治、德治、自治相结合，建立物业管理综合协调机制，完善公益性和市场化相结合的物业管理机制，促进物业管理融入城市基层社会治理。根据武汉实际情况，创新物业管理可采取三种模式：对城中村和示范小城镇还迁社区，由镇村组建物业公司实施管理；对商品房和保障性住房小区，引入物业企业实施市场化、专业化的物业管理；对提升改造后的旧楼区，推行以社会化管理服务单位管理为主、产权单位自行管理和社区居委会牵头自治管理为补充的管理模式。

其次，从职能分工来看，要形成协同配合的监管合力。房屋主管部门负责物业管理活动的监督管理工作，对物业服务企业及其从业人员、业主委员会进行业务指导、培训和监督管理。民政主管部门负责对街道办事处、乡镇人民政府和居（村）民委员会在业主委员会组建、换届选举等活动中履行相关职责进行指导、监督和考核。规划、土地、建设、公安、城管等部门按照各自职责负责物业管理活动的相关监督管理工作。

最后，从重点任务来看，要打好“三大攻坚战”。一是实现老旧小区物业全覆盖。目前武汉市已组建20余家公益性物业服务企业，这些公益性物业服务企业不同于常见的市场化物业服务公司。主要由各区投融资平台出资新建，或依托现有区属国有企业重组组建，为老旧住宅小区、单位型小区、保障性住房小区及零星楼栋小区提供基本物业服务。二是完善物业管理行政备案制度。明确备案范围、备案事项、备案节点、备案流程，实现线上线下同步办理。三是破解维修资金使用难题，坚持双管齐下。一方面实现面上松绑，从界定“出钱”主体、扩展“急诊”范畴、锁定“主人”情况、简化“诊断”程序、创新“表决”方式五个方面松绑，突破使用中的“肠梗阻”；另一方面是点上施策，从先救急后结账、政府组织代修这两个点上施策，解决维修救急问题。

3.完善地方立法，形成体系严密、可操作性强的规范体系

通过完善立法，进一步优化物业管理格局，明确了街道办事处、乡镇人民政府在同级党组织领导下对业委会的组建和换届的指导和监督职责，明确了各个职能部门应当按照各自职责共同做好物业服务监督管理工作。这些地方立法的根本性变化，势必对物业管理工作带来深刻影响。一是提升物业管理立法的层次和效力。重点针对物业管理的基本原则、物业管理法律关系（含主体的权利义务）、物业服务企业及业务范围、监管体制和物业管理法的适用范围等原则性内容进行明确规定。二是完善物业管理立法内容。扩展物业管理法规的适用范围，将工业厂房、商业物业、办公大楼、仓库等的物业管理也纳入物业管理法规的调整范畴。三是理顺市场监管体制。针对政府部门出台物业管理“权力清单”和“责任清单”，针对物业服务企业出台“负面清单”，进一步明确各监管主体的职能边界，细化责任内容，完善内部和外部监督机制，强化制度性监管手段。四是保障社区自治功能。根据政社分开、权责一致的原则，进一步明确居委会的职责范围。大力培育非营利性的社区服务中介组织，依法规范其运行管理。通过修订物业管理条例、制订物业服务标准和指导价格体系、探索物业小区公共收益分配方案、开展“红色物业五星级企业”评比等举措，以点扩面，系统集成试点经验，形成可复制、可推广的制度规范。

4.健全市场机制，形成规范有序、良性竞争的市场格局

既要从政策层面对物业服务企业进行规范管理，又要从市场层面激励企业提高服务水平。一是放开非保障性住房物业服务费，实行市场调节价。物业服务企业的经营活动属于市场行为，理应回归市场，主动接受有关部门的检查监督和指导。二是强化对物业行业的监管，健全物业企业的市场准入制度；完善物业管理招投标管理，规范招投标代理行为；完善物业行业信用体系建设，建立物业企业信用档案，构良性市场竞争机制。三是推动物业行业走创新转型发展之路，将物业公司培育成基于社区与居民个人服务的资源整合者与高效管理者。四是推进落实物业服务企业和项目经理信用记分制度，加大对违法、违规、违约行为的监督。五是探索实践物业管理日常巡查制度，对物业服务企业落实“四公开一监督”、定期报告、“四资移交”、开设公共收益账户等多项制度进行全面监督检查。

5.坚持以人为本，形成民主协商、多元共治的社会氛围

一是大力发扬协商式民主。物业管理涉及多方利益主体，形形色色的权利诉求交织叠加，各类社会关系错综复杂。为实现“善治”的目标，就要充分运用好协商式民主这一“法宝”。政府要扮演好资源整合者和利益协调者的角色，广开言路，积极听取各方面社会意见和建议，坚持系统治理、综合治理、协同治理，实现治理手段从以行政命令为主的单一手段，向包括道德教育、行业自律、居民自治等多种手段综合运用转变。坚持开门决策、开门纳谏、开门评估，鼓励群众参与到物业管理事务中来，及时协调各类利益冲突，实现互动共赢的良好局面。针对物业管理工作的目标任务、权责分工、实施方案、保障措施等重要问题，必须在与社会各界达成共识的基础上，再进行公共决策，明确权责分工，细化实施步骤，让相关职能部门、基层群众自治组织和物业服务企业都能消除顾虑、各负其责，克服畏难情绪，化被动为主动，积极投身物业管理工作。

二是深入推进社会协同共治。新时代“枫桥经验”的鲜明时代特色，就是注重发挥社会多元主体的积极性，倡导多元共治。必须充分重视发挥基层社区的自治功能，既要善于做好加法和乘法（提质增效），也要善于做好减法和除法（简政放权）。街道办事处、乡镇人民政府在民政、房屋主管部门指导监督下，依法组织本辖区内的业主成立业主大会、选举业主委员会，监督业主大会、业主委员会依法履行职责，协调物业管理与社区管理、社区服务之间的关系，调解物业管理纠纷，并将在物业管理中收集的相关信息与民政、房屋主管部门进行共享。居（村）民委员会应当协助街道办事处、乡镇人民政府做好与物业管理有关的工作。

三是充分唤醒社区自治活力。新时代“枫桥经验”将社区视为最基本、最重要的社会治理平台，通过积极培育社区治理主体，来唤醒社区自治活力、拓展基层治理途径。社区居委会是居民自发形成的自治性组织，通过选举利益代表人代替居民履行社区管理权利，能够有效消除单一治理主体的外部性，有效降低社会治理成本。有鉴于此，应积极探索构建以群众自治为主导的属地化物业管理体系。具体而言：街道办事处负责指导社区物业管理工作的开展；社区居委会指导协调业主委员会具体实施。按照“以块为主、属地管理”的原则，参与制定和界定物业管理服务区域，并参与业主大会的筹建和换届工作，指导和监督业主委员会、物业服务企业的行为。业主委员会负责选聘物管服务企业，积极配合社区居委会和物业服务企业妥善处理小区管理中出现的问题，自觉接受政府有关部门的指导。要着力构建“结构上扁平、管理上垂直、功能上服务、效能上提速”的新型物业服务体系健全民意表达和监督评价机制。加强宣传引导，培育社区业主的契约意识，使矛盾和问题在社区内部及时化解。

四是积极培育物业服务行会组织。在新时代“枫桥经验”指引下，只有通过各方治理主体分工配合、步调一致、相辅相成才能更好地完成基层治理任务，实现“善治目标。必须在政府、市场和社会三类不同的治理领域之间寻求最佳契合点，最大程度地发挥公共资源利用效率激活社区治理潜力。在这一治理路径中，行业导向性强与市场要素结合紧密的物业服务行会组织就是有效链接政府、市场和社会三大领域的“纽带”，也是实现社会协同治理、彰显活力与效率的最佳选择。政府要加强对物业服务行会组织的全程指导、跟踪服务和有效监督。制定促进物业服务行会组织发展的专项规划，出台经费保障就业保障、业务指导等方面的具体政策。在条件成熟时可以借鉴国外经验，根据政府财政预算、辖区内企业规模和市场消费需求等客观情况，以公开招标的方式，面向物业服务行会组织购买公共服务，委托其进行自我管理，既能充分调动其参与治理的积极性，又能够极大地缓解政府治理压力，降低行政管理成本，将政府从琐碎的日常管理事务中解放出来，集中精力抓好顶层设计和宏观调控。

注释：

①外部性是指在社会经济活动中，一个经济主体（国家、企业或个人）的行为直接影响到另一个相应的经济主体，却没有给予相应支付或得到相应补偿，而导致对方利益受损。