基于舆情的社会治理刍议

2018-03-26婷刘

重庆社会科学 2018年6期

荣婷刘锐

（1.重庆工商大学重庆市高校网络舆情与思想动态研究咨政中心，重庆400067）（2.上海交通大学人文艺术研究院，上海 200240）

20世纪末，在全球化进程加速，公众民主诉求增强，各国公共支出膨胀带来政府普遍财政危机等一系列复杂因素的作用下，国际社会公共管理结构发生变化，社会治理理念和实践应运而生。“治理”（governance）概念肇始于1989年，指的是国家在谋求发展时在经济与社会资源的管理中运用权力的方式［1］。我国于2004年9月中共十六届四中全会上首次正式提出“社会管理创新”这一概念。2013年11月，中共十八届三中全会上则用“社会治理”的概念替代了原有的“社会管理”，提出“加快形成科学有效的社会治理体制”［2］。从社会管理（administration）到社会治理（governance），虽然只有一字之差，却反映了国家从顶层设计上对社会治理的主体、对象、方式进行理念和制度上的重新布局。2016年10月，习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调“随着互联网特别是移动互联网的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”［3］。2017年，党的十九大报告肯定了中国过去五年来的社会治理工作成效，同时把“加强和创新社会治理”作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容，提出要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”［4］。

随着信息技术的飞跃发展、各种自媒体渠道方兴未艾，舆论生态发生巨大转变。根据第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，“截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，超过全球平均水平（51.7%）①第41次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].(2018-3-5).http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/t20180305_702 49.htm.。互联网成为舆情爆发的重要聚集地，舆情传播凸显碎片化、多元化、实时化、数据化等特性。网络舆情日益成为中国社会治理的重点、难点和热点问题，而传统的社会舆情治理方式日渐式微，给中国的社会治理体系带来严峻挑战。因此加强基于舆情的社会治理研究，剖析舆情与社会的内在关联，探究新媒体环境下社会舆情治理的问题并提出解决之道，对于创新社会治理，加强舆情引导具有重要的参考意义。

一、舆情与社会治理的内在关联

舆情是人类社会生活的重要产物，既是国家治理的关键对象，又是政府提升治理水平的有效手段。古代，“采诗观风”“吏民上书”“明察暗访”是统治者深入民间，体察社情民意的重要方式。现代社会，政府更加重视舆情的收集与分析，将此作为治国理政、兴国安邦的重要手段。现代社会治理强调行动主体多元化、参与性，治理的双向性，在协商合作基础上共同解决问题。

（一）“多中心主体”的社会治理框架需要舆情主体的参与和支持

社会由不同利益诉求的群体构成，因此社会治理必须重视治理主体的多元化。社会治理的要义即由原来政府为主体的单中心管理格局向社会组织、社会公众等普遍参与的多中心社会治理格局衍化，政府的权力被分解和下放，社会公众成为治理的主体之一。美国学者理查德·C·博克斯（Richard C.Box）在《公民治理：引领21世纪的美国社区》一书中指出：21世纪的改革家倡导创建以公民为中心的社会治理结构［5］。

舆情是“在一定的历史阶段和社会空间内，社会民众对与自身相关的各种公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度、意见和要求的总和及其表现”［6］。由舆情的定义可知，舆情的主体是社会民众，而社会民众亦是社会治理的重要主体之一。其作为主体参与社会治理主要表现在：通过与政府的合作，分享公共管理权力，共同管理社会事务，实现由他治向自治的转变，提升自我服务能力；作为政府合法权力的源泉之一，为政府合法性提供支持。治理是当代民主的实现方式，公民社会亦如政府，都是合法权利的源泉［7］。

（二）“合作协商”的社会治理方式需要官民舆论场双向沟通交流

“合作协商”是实现社会治理的基本方式。随着改革开放的不断深化，社会治理面对的是一个社会高度异质化、利益高度分化的框架结构，不可避免存在各种的矛盾和问题［8］。社会治理多元的利益格局使原来的官方舆论独白难以得到自觉的认同，强制性公共权力的解决方式显得力不从心。要达成社会共识，唯有通过政府机构、社会团体、公众等多元利益主体的协商沟通、互动交流，使各方都能够自由表达利益诉求，然后在平衡妥协、协商一致的基础上方能成行。

然而，当今中国，官方舆论场和民间舆论场之间却存在诸多的隔阂甚至对立，双方在理念认同、立场观念、舆论阵地、表达语态等方面差异明显。两个舆论场的隔膜不利于政令畅通与社会治理，也不利于政府公信和官民互信。为了弥合两者的罅隙，需要双方加强舆论互动，平等对话，增进理解沟通。舆情是民意的反映，是公众表达权的实现结果，是官方了解社情民意的窗口。通过舆情，官方舆论场可以与民间舆论场有效对接，进而以平等的姿态互动交流，用合作协商方式解决问题，消除矛盾，促进社会和谐稳定。

（三）舆情的信息监测和辅助决策功能是进行社会治理的必要条件

一是舆情监测功能为社会治理提供丰富的信息。信息犹如社会流动的血液，一个社会的良性运行离不开信息的通达。信息的通畅与供给水平很大程度上决定社会治理的成效。社会治理囊括社会生活的各个方面，关涉不同阶层、地域、民族等群体的利益。而舆情主体来自多元，关注对象亦包罗万象，相比于以往通过公文、内参等内部行政系统得到的信息，通过舆情搜集的信息更为全面、广泛、直观，尤其是网络舆论场内汇聚了最为鲜活、最为原生态的民意，可谓是当今最大的民意信息仓库。特别是新媒体传播时代，数据技术催生的大数据舆情已成为现代社会治理的重要政治资源。

二是舆情有助于决策更加科学与透明。舆情中蕴含着民众对政府的期盼，是社情民意的体现，反映着社会的热点、难点、痛点。面对海量信息，有条不紊地、迅速地进行采集、梳理，准确排除虚假、扭曲、无效信息，有助于决策者掌握最全、最多、最真实的信息；能够让决策者在社会舆情发生时，掌握发生了什么、为什么发生、将会有什么影响，明白怎么办更为科学；同时能够帮助人们真实记录历史信息，发现历史规律，总结历史经验，指导未来实践，为公共决策把脉支招，促进社会治理更加科学与透明。

（四）舆情主体对国家权力的监督是实现善治的重要保障

1945年，毛泽东回应黄炎培如何跳出历史兴衰周期律问题时，即提出“这条新路，就是民主。只有人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人负责，才不会人亡政息”［9］。通过人民监督，优化社会权力结构，开辟权力制约的社会渠道，规范国家权力运行程序、提高国家权力运行效益，可以防止和纠正权力运行的偏误和紊乱［10］。人民监督的途径良多，不一而足，其中舆论监督以其广泛性、多样性、影响力等特点，成为新时期人民监督的重要形式。

传统舆论监督以新闻舆论监督为主要形式，是通过大众新闻媒体为介质进行的监督。社会公众通过读者来信、热线电话等形式，使反映的问题上升为媒介议程，进而对政府机构或相关官员施加影响。然而，这种监督于广大公众的需求来说毕竟是有限的。社会公众拥有的资源多寡决定社会制约权力的发挥［11］，新媒体的舆论监督极大扩展了社会公众拥有的信息资源，人人都可以成为信息源、发射塔。以论坛、微博、微信等各种新媒体形式对国家公权力进行监督，通过倒逼机制促使政府朝着服务型和智慧型的方向发展，对防范公权腐败、建构健康良性的社会具有强力作用。

二、新媒体环境下社会舆情治理面临的问题

随着“三微一端”、网络直播、弹幕网站等新兴媒体的发展与普及，我国现有的社会治理格局在与时俱进、不断调试应变的同时，也因多年的管制惯性造成路径依赖，传统管制思维理念、方式方法积重难返，在新媒体环境下下仍难以完全适应等问题。

（一）新媒体环境下“全能型”思维遭遇挑战

历史上我国实行中央集权制度，由中央和地方各级、不同职能政府部门进行各项社会事务管理。新中国成立后，由于长期实行计划经济体制，国家功能统合社会功能，各级政府仍秉持全能政府理念，积极介入、管理社会事务，政府与社会的关系呈现“强政府—弱社会”的特征。随着公民意识逐步觉醒和新媒体的飞速发展，“人人都有麦克风”成为时代新特征，现实官方主导的信访制度、听证制度等没有充分发挥好传达民意的功能，堵塞了利益表达的正常路径，而开放、自由、便捷的互联网迅速成为公众话语表达和参与社会事务的重要平台，社会力量日益彰显。政府与社会的关系开始向“强政府—强社会”演变。社会治理理念的提出，走出政府单中心管制格局，走向以党和政府为主导、各种社会力量合作共治几成共识。然而理论上的共识却遭遇现实“全能型政府”思维习惯的挑战。原本舆情治理的主体既有各级政府管理部门，也包括网络运营商、行业协会、社会公众等社会力量，但在“全能型政府”思维作用下，我国政府对于社会治理习惯于大包大揽，造成公众对于政府过度依赖，一旦出现无法解决的情况，政府公信力将面临严重损伤。

（二）传播生态日益复杂化，舆情治理更加困难

在大众媒体时代，一对一的舆情传播结构营造了相对纯粹的舆论话语环境，作为舆情管理主导者的政府，只要牢牢掌握舆论话语权就可以将社会主流价值观及意识形态注入，从而引导好社会舆论。而随着新媒体时代来临，每个公众都能成为信息传播源，社会舆情呈现网络去中心化、多主体参与性以及匿名性等特点，造成信息发布的不可控性增加。传播生态不确定性增加，加之各种敌对势力、不法分子等煽动不明真相群众制造混乱的事情时有发生。各种谣言丛生，让本来复杂的舆论环境愈发多变诡谲，容易引发重大舆情危机，严重危害我国意识形态安全，使得社会舆情治理更为困难。传统媒体的议程设置和舆论引导能力很大程度上遭到削弱，影响日渐式微，危及执政能力建设根基。舆情治理系统面临两大困境：一是新媒体环境下社会舆情如何传播演化，如何及时把握舆情动态；二是如何构建网络舆情的治理系统，包括舆情监测、研判、反馈、预测、应对系统，各参与主体如何产生互动。

（三）新媒体背景下传统舆情导控方式滞后

新媒体时代，信息传播速度迅速，传播内容呈几何数增长，舆情的生成演变呈现多样化、复杂化。因此，舆情治理是一个系统化工程，不应只着眼于处理短期舆情危机，还应致力于长效机制建设。然而，不少地方政府部门在舆情应对和处理中，却存在着如下问题：一是重社会风险控制，轻日常民生建设。有学者把社会风险控制的功能视为“灭火”，认为积极的社会治理应从改善社会民生入手，提升广大群众的幸福感和获得感，这是让老百姓“不上火”，是治理的根本。而“灭火”是消极的社会治理，属于“末”［12］。二是重突发舆情的事后处置，轻事前预警和日常问政机制建设。舆情的事后控制虽然对于舆情缓解和消退有着积极的意义，但往往治标不治本，根本预防舆情在于事前的预警和日常问政。从日常的新闻发布制度、政府回应机制、舆情预警机制建设入手才能从根本上缓解舆情，避免舆情发生。三是部分地方政府过度强调维稳，把“维稳”作为社会治理的主要目标和核心诉求，大部分精力投入在舆情的管、控、防方面，缺乏长效机制的制度设计。

（四）舆情治理技术和手段滞后，无法满足新媒体时代社会治理的需要

新媒体传播时代，大数据的出现开启了社会治理的新局面，虽大数据的易获取性和强流动性加大了社会舆情导控难度，但大数据方法为深入挖掘网络舆情、革新舆情监测和预警提供新的方法和视角。而现有的网络舆情治理方式与手段显然在海量的数据中捉襟见肘，不能适应新形势的需要。一方面，舆情检索主要依赖人工进行引擎搜索，且采集仅仅停留在网页阶段，无法做到较为隐秘的舆情信息的及时发现，给舆情的分析研判带来源头困难。目前，部分地区虽然依托信息采集分析技术，研发各种信息平台，但都因缺乏统一标准，出现数据重复采集使用，数据挖掘程度低、数据不互通等问题，并未形成一套真正适合于自身的数据采集标准，严重影响舆情治理的水平与效率。另一方面，我国不少地区在舆情监测上尝试运用智能分析技术，但具有较强功能的技术工具未普及，数据挖掘、语言处理等技术并没有真正引入政府的网络舆情监测系统，政府在对比、聚类、预测等方面的舆情分析能力受到影响，导致社会舆情信息的研判、预警方面流于形式，缺乏操作性和适应性。

三、创新社会治理，加强舆情引导的相关对策

随着互联网技术的日臻成熟，微博、微信、新闻客户端等新兴媒体的广泛应用，舆情的数量、热度不断走高，给社会治理带来严峻的挑战。舆情治理作为社会治理系统的重要组成部分，探索社会治理与舆情引导的对策，提升社会舆情治理能力成为必由之路。

（一）切实践行“共建共治共享”社会治理理念

新媒体的飞速发展改变了“强政府—弱社会”的关系格局，在新媒体构建的场域中，参与主体不囿于政府，还包括相互作用、多方互动的多元主体。在社会治理中政府的角色与定位也相应发生质的转变。为适应时代潮流，党的十九大明确提出要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”［4］。“共建共治共享”确定了主体资格，不仅需要党的领导，政府负责，还依赖于公众、机构团体、意见领袖等的参与，他们既是治理的主体，也是治理的对象。过去，我国政府习惯于采取管制型的思维来对待其他社会主体，甚至将社会治理理解成了治理社会，对各种社会机构的管理细致入微，致使社会组织和机构的活力缺失，自主能力受到严重制约。

新媒体时代，社会舆情事件频发，舆情热度和频度不断攀升。就舆情治理而言，舆情牵涉各个阶层方方面面的社会主体，单靠政府自身难免力不从心，很难收到令人满意的效果。对此，各级政府部门要摒弃全能型政府思路，吸纳多元力量参与舆情监测、处置与修复的治理过程，发挥其积极能动性，促使舆情治理向社会自治方向转化。舆情的生成演化是当事人、媒体、意见领袖、公众、政府部门、社会组织、团体等多元力量共同作用于复杂信息系统的过程，因此注重对新媒体和传统媒体机构的管理和引导，充分发挥社会组织、团体机构的在舆论处置上的润滑调节作用，深度挖掘专家学者、意见领袖在舆论上的正面引导角色，大力提升公众的媒介素养能力。

（二）加强社会舆情治理体系的创新与建设

一是建立完善的利益表达机制和社会冲突调解机制。新媒体引爆的舆情往往是现实社会的映射与反映，或因现实民众的意愿、需求得不到满足而选择在网络上爆料、宣泄，或舆情事件因契合现实社会民众的心理、心态，从而在网络空间如星星之火蔓延开来，成燎原之势。因此完善利益表达机制和社会冲突调节机制势在必行。健全人民代表大会、政协、信访制度，吸收意见领袖等进入人大、政协或信访等体制内系统，发挥其引导舆论的积极作用；完善新闻舆论监督和网络监督机制，对公众不理性的表达予以适度宽容，将其视为促进社会稳定的安全阀和政府施政的监督者。通过立法形式规范社会群体的利益表达，进一步明确公众在具体场合的表达权利和要求；扩展决策听证制度和政务公开制度，增加听证人群的代表性，扩大政务公开的范围，消除信息不对称，使各社会群体都能够平等参与政府决策。

二是健全舆情治理部门间的统筹协调机制。多年来，我国舆情治理领域多头管理、九龙治水等问题时常为人所诟病。虽然目前我国在中央层面建立了中央网络安全和信息化领导小组，对于改善多头治理局面起到了一定的作用，但舆情治理还牵涉工信部、工商总局、公安部、文化部等相关部门。因此，对舆情系统的治理而言，其治理思路当然也不宜以局部的、分散的、片区化的理念来考量，而应“以子之矛攻子之盾”，采取系统化的思维进行舆情治理。需健全中央层面的舆情治理统筹协调机制，明确各部门的具体职责分工，最终形成各司其职、分工协作的管理体系，适应新媒体环境下提出的新要求。

三是健全跨地域、跨国界的舆情联动机制。新媒体的发展促使舆情扩散范围早已不再局限于一隅。部分全球性或全国性、跨地域舆情不但受众关注度高，而且因波及面广、危害也进一步增大，如以IS为典型的极端宗教、恐怖主义等组织在国际社交媒体上肆意传播和扩散，挑战现有以国界和地域为限的舆情治理体系。基于此，建立区域间、全国性乃至全球性的社会舆情联动机制也是必要的。中国与俄罗斯、日本、韩国、英国等签署协议，推动网络安全国际合作等，可谓先行尝试，为我国舆情的跨区域和跨国界治理探索新路。未来需要进一步加强地域之间和国家的沟通协作，尤其是国家之间，由于意识形态、价值观等的冲突，可以探索以企业作为先导的协作之路。

（三）综合运用多种手段，多管齐下加强社会舆情治理

传统媒体时代，政府部门往往通过封堵、过滤、删除和关闭等方法应对舆情的管制思维模式，在新媒体环境下具有明显的局限性和滞后性。对此，学界普遍认为，治理应超越简单的“管控”思维，更多地采取柔性治理方式，综合法律、道德、技术等手段开展舆情治理［13］。

首先是法律手段。舆情治理是社会治理的重要组成部分，有必要推进舆情治理的法制化进程，为社会创造一个和谐有序的舆论环境。国家已经高度重视，在这方面重拳出击。2016年，国家相继颁布《网络安全法》《国家网络空间安全战略》等法律，不仅成为国内依法治网、化解网络风险的重要利器，也为打造有序健康的全球网络空间做出了巨大贡献。

其次是道德自律手段。新媒体环境下舆情的管理是他律与自律的结合。自律方面，应赋予相关的行业协会如中国互联网协会等更多的自主权利，加强其在互联网世界的权威性，促使其积极制定更加可行的管理互联网的行业规范和细则，切实履行其对互联网的监管职责。除此，加强青少年媒介素养教育，积极推动互联网法制和道德教育纳入中小学日常教学内容，重视社会组织在提高全民网络素养中的作用，鼓励相关组织开展有利于普及互联网知识和正确使用互联网的公益活动，以提高社会各界对互联网不良信息的辨识能力［14］。

再次是技术手段。2017年12月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第二次集体学习时强调，“要运用大数据提升国家治理现代化水平”［15］。随着数据库、云计算、人工智能、语义网和地理定位技术等网络技术的进步，以及移动智能终端的不断发展，大数据技术成为转变治理思维、创新治理模式的拐点。一是推动大数据技术在网络舆情监测、预警与引导方面的应用，优化数据采集技术，开发和建立社会舆情案例库和数据库，通过海量数据分析、整理不同类型舆情事件的规律和应对措施。二是继续推进新媒体问政创新，加强中央机构、地方政府的政务微博、微信、客户端建设，不断巩固官方舆论阵地，掌握舆论主动权和制高点。

（四）完善利益分配、平衡机制，促进民生建设

如何建立完善利益分配、平衡机制是实现良性社会治理的根本，这同时也是新媒体环境下科学进行舆情应对、危机处理的治本之策。因此，要从根本上消解负面舆情，最重要的是建立完善分配、平衡机制，促进现实民生建设。

一是建立完善利益分配、平衡机制，促进社会结构向橄榄形的稳定结构转变。一个稳定的社会结构是由中产阶级担当社会支柱，上层和下层占比均不大的橄榄形社会结构。我国当前的现实情况是收入层面的中产阶级加速崛起，但中产阶级文化资本和社会资本与其经济资本的匹配度不高，内部共识度低。同时，社会分化不断加剧，贫富差距拉大，弱势群体仍然占据相当大的比重，且弱势心态弥漫。整体上，社会结构仍呈现“金字塔”型的非稳定的传统结构，造成群体性事件屡屡发生、社会存在极大的安全隐患。对此，要继续发挥收入分配、价格和权利分配机制的作用，通过财政、税收、消费、教育、社会保障等手段，逐步形成较为公平合理的橄榄形现代社会阶层结构。还需利用媒体宣传，组织社会活动、团体等手段，促进社会中层在形成社会性共意、文化共识，发挥社会团结稳定方面做出贡献。

二是加强民生建设，提升社会成员幸福感。目前我国的综合国力已经上升为世界第二，经济每年基本保持在7.0%左右的增速，社会各方面相较以前有了极大的改善，国富的目标已经得到一定程度的实现，但很大部分民众却未能充分感受到这一巨大的变迁。相反，公众的被剥夺感、不公平感却有所增加，这种心态是导致不少负面舆情愈演愈烈的深层原因。从社会治理的角度而言，舆情处置的治本之策是促进民生建设，增加民生福利，使社会由无感增长向有感发展转变，让百姓尤其是低收入群体和弱势群体得到切切实实的实惠，从公共决策、劳动就业、社会保障、舆论环境等各方面切实提高公众的幸福感、获得感。

［1］陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：77-80．

［2］江必新.以党的十九大精神为指导加强和创新社会治理［J］.国家行政学院学报，2018（1）：23-29.

［3］加快推进网络信息技术自主创新朝着建设网络强国目标不懈努力［N］.人民日报，2016-10-10（01）.

［4］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2017-10-28（01）.

［5］理查德·C.博克斯．公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2013：25.

［6］刘毅.网络舆情研究概论［M］.天津：天津人民出版社，2007：52.

［7］闫健.民主是个好东西：俞可平访谈录［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：43.

［8］阎孟伟.社会协商与社会治理［J］.南开学报（哲学社会科学版），2015（5）：6-12.

［9］黄炎培.八十年来［M］.北京：文史资料出版社，1982：148-149.

［10］汪进元，张艳.论社会制约权力——权力制约的再思考［J］.法商研究，2004（4）：84-90.

［11］庆丽.国家治理体系中社会制约权力之实现途径——以新闻舆论制度为分析对象［J］.河北警官学院学报，2014（11）：50-53.

［12］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（2）：24-28.